規(guī)范性文件備案審查制度中公眾參與機(jī)制的完善

宋元元

摘 要：公民的審查建議權(quán)是對(duì)公民直接參與立法監(jiān)督活動(dòng)的肯定，是一個(gè)獨(dú)立的權(quán)利活動(dòng)，對(duì)備案審查程序產(chǎn)生直接影響。規(guī)范性文件與公民的利益最密切，公民是權(quán)利義務(wù)的主體，所以，公民最容易發(fā)現(xiàn)法律文件的不合法和不合理之處。這種“低成本高效率”的審查方式有助于國(guó)家機(jī)關(guān)節(jié)約人力物力財(cái)力。但是，這項(xiàng)權(quán)利并未得到很好地運(yùn)用，公眾參與機(jī)制中存在參與度不高和參與程序不規(guī)范的問(wèn)題，本文根據(jù)這些問(wèn)題提出了完善接受程序、完善反饋程序和公布典型案例的建議。

關(guān)鍵詞：備案審查；立法監(jiān)督；審查建議權(quán)

一、完善公眾參與機(jī)制的意義

伴隨著公民權(quán)利意識(shí)地覺(jué)醒，為防止立法權(quán)侵犯公民的合法權(quán)益，公民對(duì)法律文件審查的建議權(quán)出現(xiàn)了。賦予公民審查建議權(quán)是制約立法權(quán)的需要，也是公民在新的立法體制下民主參與的要求。這不僅豐富了我國(guó)立法監(jiān)督的理論，也拓展了公民權(quán)利的理論研究。要使公民的啟動(dòng)權(quán)得到切實(shí)的行使，必須完善公眾參與機(jī)制。

二、公眾參與機(jī)制存在的問(wèn)題

從公民行使審查建議權(quán)的情況上來(lái)看，存在著以下的問(wèn)題：

1.公眾參與度不高

規(guī)范性文件備案審查制度經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，但公眾對(duì)備案審查工作仍不熟悉，甚至不知道有規(guī)范性文件備案審查制度的存在。民眾的審查建議權(quán)在一定程度上得到了運(yùn)用，但參與度依然不高。十二屆全國(guó)人大以來(lái)，截至2017年12月上旬，全國(guó)人大常委會(huì)只接收各類審查建議1527件，其中屬于全國(guó)人大常委會(huì)備案范圍的只有1206件。2015～2017年，福州市人大常委會(huì)共收到各類審查建議32件，針對(duì)規(guī)范性文件的合法性提出的審查建議只有4件。縣（區(qū)）一級(jí)的人大常委會(huì)收到的更少甚至沒(méi)有。相比于立法監(jiān)督問(wèn)題，公民的關(guān)注點(diǎn)多在于糾紛的解決，怠于行使立法監(jiān)督權(quán)。此外，因公民提出審查建議導(dǎo)致規(guī)范性文件被修改的情況本來(lái)較少，再加上案例公開(kāi)度不夠，缺乏示范效應(yīng)，公民對(duì)備案審查制度缺乏認(rèn)可度。

2.公眾參與程序不規(guī)范

在提出申請(qǐng)的方式上，除法律專業(yè)人士外，其它大部分公民對(duì)備案審查機(jī)構(gòu)不了解，加之急病亂投醫(yī)，可能去信訪局或其他機(jī)構(gòu)提審查建議，審查建議只能由信訪局或其他機(jī)構(gòu)再轉(zhuǎn)至有關(guān)機(jī)關(guān)。此外，由于普通公民法律素質(zhì)有限，公民對(duì)備案審查的范圍也沒(méi)有清晰的概念，各地審查機(jī)構(gòu)也沒(méi)有為公民提供簡(jiǎn)單易懂的指導(dǎo)辦法，導(dǎo)致很多公民提出的審查建議并不屬于審查范圍。很多公民提出的多數(shù)審查建議并不是質(zhì)疑規(guī)范性文件合法性和合理性，而是對(duì)規(guī)范性文件執(zhí)行不力的投訴。這些無(wú)效建議不僅對(duì)維護(hù)法制統(tǒng)一沒(méi)有幫助，還加重了審查機(jī)構(gòu)的鑒別負(fù)擔(dān)。公民在書(shū)寫(xiě)審查建議書(shū)時(shí)也可能會(huì)出現(xiàn)困難，非法律專業(yè)的公民一般不能寫(xiě)明審查的事項(xiàng)和理由，不能說(shuō)明哪條規(guī)定存在什么樣的問(wèn)題，而是以一句“要求審查”帶過(guò)。因此，審查機(jī)關(guān)需要耗費(fèi)大量的時(shí)間和精力去了解具體情況。因公眾參與程序并不簡(jiǎn)單，導(dǎo)致公民費(fèi)時(shí)費(fèi)力，再加上公民不清楚參與程序，需要來(lái)回折騰，挫傷了公民的積極性。

三、完善公眾參與機(jī)制的對(duì)策

1.完善接收程序

在提出方式上，要方便公民，允許公民可以口頭提出也可以書(shū)面提出審查建議?？陬^提出的，接收機(jī)關(guān)要予以記錄，書(shū)面提出的，對(duì)符合形式要件的審查建議當(dāng)場(chǎng)接收，并出具接收憑證。對(duì)不符合形式要件的審查建議進(jìn)行指導(dǎo)，經(jīng)審查建議人修改后重新提出。此外，加快推進(jìn)地方人大常委會(huì)和政府建立備案審查信息平臺(tái)的步伐，備案審查信息平臺(tái)的建立不僅方便報(bào)備機(jī)關(guān)電子報(bào)備，也方便公民、法人和組織用電子郵件的方式提出審查建議，使公民足不出戶就可提審查建議。另外，還要健全與其他備案審查工作機(jī)構(gòu)和信訪機(jī)構(gòu)等的聯(lián)系溝通機(jī)制。對(duì)不屬于接收機(jī)關(guān)審查的，而是屬于其他機(jī)關(guān)審查的審查建議，既不能置之不理，也不能越權(quán)審查，接收機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將審查建議及時(shí)轉(zhuǎn)送有審查權(quán)的機(jī)關(guān)處理。對(duì)信訪機(jī)關(guān)接收到的對(duì)規(guī)范性文件的審查建議，信訪機(jī)構(gòu)應(yīng)向公民宣傳和解釋規(guī)范性文件備案審查制度，鼓勵(lì)公民對(duì)不合法或不合理的規(guī)范性文件提出審查建議，告知規(guī)范的參與程序，并將審查建議及時(shí)轉(zhuǎn)送至有審查權(quán)的機(jī)關(guān)處理。

2.完善反饋程序

審查主體向?qū)彶榻ㄗh人反饋工作，既是對(duì)公民行使權(quán)利的認(rèn)可和尊重，也是對(duì)審查主體行為的約束。進(jìn)入審查程序后，審查主體應(yīng)經(jīng)常與審查建議人保持溝通，讓審查建議人知曉審查進(jìn)程。審查時(shí)詢問(wèn)審查建議人的意見(jiàn)，允許審查建議人查閱記錄或邀請(qǐng)審查建議人參與聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)等，認(rèn)真聽(tīng)取審查建議人的意見(jiàn)。作出審查結(jié)果后，及時(shí)將審查結(jié)果書(shū)面告知審查建議人，并說(shuō)明作出審查結(jié)果的理由，對(duì)審查建議人的疑問(wèn)進(jìn)行解答。

3.公布部分典型案例

具體來(lái)說(shuō)，公布因公民行使審查建議權(quán)使規(guī)范性文件進(jìn)行糾正的案例，以產(chǎn)生示范效應(yīng)，提高公民對(duì)規(guī)范性文件備案審查制度的信心，激發(fā)公眾的參與熱情。2017年，全國(guó)人大常委會(huì)公布了五起由公民、組織提起的備案審查案例。這些案例的公布引起社會(huì)反響，產(chǎn)生了很好的宣傳效應(yīng)和示范效應(yīng)。

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