法治政府建設的四個關鍵點

姜明安

【摘要】十九大報告就進一步推進法治政府建設，提出了若干新的具體要求。落實十九大精神，建設新時代法治政府，必須全面推進依法行政，嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法；轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權，創(chuàng)新監(jiān)管方式；增強政府公信力和執(zhí)行力，建設人民滿意的服務型政府，此外，要形成科學合理的管理體制，完善國家機構組織法。

【關鍵詞】十九大 法治政府 依法行政 【中圖分類號】D602 【文獻標識碼】A

從現(xiàn)在到2020年，是全面建成小康社會的決勝期。其中包括基本建成法治政府的目標。2015年中共中央、國務院曾發(fā)布《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》確定了法治政府的總體目標：職能科學、權責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信。十九大報告在上述總體目標的基礎上，又進一步對法治政府建設提出了若干新的具體要求。

推進依法行政，嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法

法治政府建設最重要最基本的要求是依法行政。依法行政包括依法制定行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，也包括依法執(zhí)法。在行政立法日趨完善的條件下，相較于依法進行行政立法，依法執(zhí)法在依法行政中具有更為重要的地位。依法執(zhí)法有形式意義的依法執(zhí)法和實質(zhì)意義的依法執(zhí)法。形式意義的依法執(zhí)法指行政機關嚴格依法律、法規(guī)、規(guī)章明確的條文、規(guī)則執(zhí)法；實質(zhì)意義的依法執(zhí)法則要求行政機關不僅應依法律、法規(guī)、規(guī)章明確的條文、規(guī)則執(zhí)法，而且還要求行政機關依法律原理、原則和法律條文所蘊含的價值、理念執(zhí)法，要求執(zhí)法者嚴格規(guī)范-公正文明執(zhí)法。

首先，“嚴格執(zhí)法”要求執(zhí)法者執(zhí)法鐵面無私，不放縱違法行為，不法外施恩，不網(wǎng)開一面。特別是對于黃賭毒和假冒偽劣、坑蒙拐騙、網(wǎng)絡詐騙等損害人民群眾生命健康和嚴重侵害公民、法人或其他組織財產(chǎn)權的行為，絕不心慈手軟，依法該采取行政強制措施的堅決采取行政強制措施，依法該科處行政處罰的堅決科處行政處罰，行為構成犯罪的必須移交司法機關處理，不能以罰代刑。

其次，“規(guī)范執(zhí)法”要求執(zhí)法者嚴格依法定權限、法定規(guī)則、法定程序執(zhí)法。依法定權限執(zhí)法要求執(zhí)法機關公開權力清單，保證執(zhí)法不越位、不錯位、不缺位；依法定規(guī)則執(zhí)法要求執(zhí)法機關公開執(zhí)法依據(jù)，并制定和公開執(zhí)法基準。因為法律法規(guī)的規(guī)定往往過于原則、抽象，需要通過執(zhí)法基準予以細化和具體化；依法定程序執(zhí)法要求執(zhí)法機關執(zhí)法時遵守法定方式和手續(xù)、步驟，如出示證件、表明身份、說明理由、聽取陳述申辯等。

再次，“公正執(zhí)法”要求執(zhí)法者執(zhí)法不偏私、如執(zhí)法事項與之有利害關系，應主動回避；平等對待行政相對人，不歧視弱者和弱勢群體；如多個行政相對人申請同一行政許可事項，應通過招標、拍賣、考試、考核等公平競爭程序選擇被許可人；如多個行政相對人實施相同或不同的行政違法行為，應根據(jù)其各自違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)及社會危害程度等給予處罰，做到過罰相當；執(zhí)法只考慮相關因素，不考慮不相關因素。

最后，“文明執(zhí)法”要求執(zhí)法者在執(zhí)法過程中擺事實，講道理，以理服人，以法服人；執(zhí)法時講究語言文明，舉止文明，尊重行政相對人的人格；不得任性、恣意，不得主觀武斷、濫用職權；嚴禁暴力執(zhí)法、野蠻執(zhí)法、釣魚執(zhí)法、養(yǎng)魚執(zhí)法。

轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權，創(chuàng)新監(jiān)管方式

“轉(zhuǎn)變政府職能”要求政府和政府工作人員牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，堅持政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，理順政府與市場、政府與社會的關系，使市場在資源配置中起決定性作用，政府只管政府該管的事，只行使宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務、環(huán)境保護等政府該行使的職能。

在宏觀調(diào)控和市場監(jiān)管方面，《法治政府建設實施綱要》作出明確規(guī)定。一方面，健全發(fā)展規(guī)劃、投資管理、財政稅收、金融等方面的法律制度，加強發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標準等制定和實施。……完善主要由市場決定價格的機制，大幅縮減政府定價種類和項目，制定并公布政府定價目錄，全面放開競爭性領域商品和服務價格。另一方面，清理、廢除妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法，破除部門保護、地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷。深化商事制度改革，……實現(xiàn)工商營業(yè)執(zhí)照、組織機構代碼證、稅務登記證三證合一、一照一碼?！瓕嵭芯C合監(jiān)管，推廣隨機抽查，探索智能監(jiān)管。加強社會信用體系建設，建立健全全國統(tǒng)一的社會信用代碼制度和信用信息共享交換平臺，推進企業(yè)信用信息公示全國一張網(wǎng)建設，依法保護企業(yè)和個人信息安全等。

在社會管理和公共服務領域，需要做到以下兩個方面。一是提高社會治理科學化和法治化水平。完善社會組織登記管理制度。適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔。支持和發(fā)展社會工作服務機構和志愿服務組織。規(guī)范和引導網(wǎng)絡社團社群健康發(fā)展，加強監(jiān)督管理。深入推進社會治安綜合治理，……有效防范管控影響社會安定的問題，保護人民生命財產(chǎn)安全。提高公共突發(fā)事件防范處置和防災救災減災能力。全方位強化安全生產(chǎn)，全過程保障食品藥品安全。推進社會自治，發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團體章程等社會規(guī)范在社會治理中的積極作用。二是，著力促進教育、衛(wèi)生、文化等社會事業(yè)健康發(fā)展，強化政府促進就業(yè)、調(diào)節(jié)收入分配和完善社會保障職能，加快形成政府主導、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務體系，實現(xiàn)基本公共服務標準化、均等化、法定化。建立健全政府購買公共服務制度?！矊偈聞招怨芾矸?，原則上都要引入競爭機制向社會購買；確需政府參與的，實行政府和社會資本合作模式。

關于生態(tài)環(huán)境保護，《法治政府建設實施綱要》確定的任務主要是：加快建立和完善有效約束開發(fā)行為和促進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度。深化資源型產(chǎn)品價格和稅費改革，實行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度。改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制，完善并嚴格實行環(huán)境信息公開制度、環(huán)境影響評價制度和污染物排放總量控制制度。健全生態(tài)環(huán)境保護責任追究制度和生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。

在“深化簡政放權”“創(chuàng)新監(jiān)管方式”方面，首先，要求繼續(xù)全面清理行政審批事項，最大限度減少政府對生產(chǎn)經(jīng)營活動的許可，最大限度縮小投資項目審批、核準的范圍，最大幅度減少對各類機構及其活動的認定和對行政相對人辦事的各種奇葩證明的要求；對直接面向基層、量大面廣、由地方實施更方便有效的行政許可事項，一律下放地方和基層管理；加大取消和下放束縛企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，影響群眾就業(yè)創(chuàng)業(yè)行政許可事項的力度，鼓勵大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新。其次，要充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)、人工智能和大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代科學技術在行政監(jiān)管中的作用。利用現(xiàn)代科學技術進行監(jiān)管不僅可以大大提高監(jiān)管質(zhì)量和監(jiān)管效率，而且可以為行政相對人提供更多的便利（讓數(shù)據(jù)“多跑路”，讓相對人“少跑腿”），盡量減少監(jiān)管者與被監(jiān)管者的矛盾和沖突。因此，各級政府均應加強行政監(jiān)管的平臺建設，實施在線監(jiān)督并將監(jiān)督數(shù)據(jù)向社會公開；行政監(jiān)管方式的創(chuàng)新還包括擴大社會公眾參與、推進在監(jiān)管過程中與行政相對人協(xié)商、互動、通過與行政相對人簽訂行政協(xié)議實現(xiàn)監(jiān)管目標等。

增強政府公信力和執(zhí)行力，建設人民滿意的服務型政府

“增強政府公信力”首先要求政府依法履職，杜絕亂作為和不作為，盡量減少和清除“三拍”決策和“政績”工程，避免其給人民群眾利益造成的重大損害；其次要進一步推進政府和政府工作人員誠信守法。因為政府和政府工作人員不誠信，打著“公共利益”的招牌，追求自己的私利，甚至為了罰款收費進行“釣魚執(zhí)法”，這些對政府公信力損害最大；最后，增強政府公信力，需要全面推進政務公開，堅持以公開為常態(tài)，不公開為例外，政府運作不僅應結(jié)果公開，而且應過程公開，不僅決策公開，而且執(zhí)行公開，不僅管理公開，而且服務公開。政府只有在陽光下運作，打造“透明政府”，才能不斷增強公信力。

“增強政府執(zhí)行力”則要求政府和政府工作人員加強學習，全面提高依法行政的能力，提高政府治理能力和現(xiàn)代化治理水平。為此，必須加強對政府工作人員法律知識、法治理念和現(xiàn)代科學技術的培訓，使之既善于運用法治思維、法治方式和現(xiàn)代科學技術進行執(zhí)法，改進執(zhí)法質(zhì)量和提高執(zhí)法效率，又善于運用法治思維、法治方式和現(xiàn)代科學技術解決行政執(zhí)法過程中的爭議、糾紛，維護社會和諧與穩(wěn)定。

“建設人民滿意的服務型政府”是法治政府建設的重要目標。十九大報告在闡述新時代中國特色社會主義思想和基本方略時，強調(diào)我們的一切工作要以人民為中心，踐行全心全意為人民服務的根本宗旨，要堅持在發(fā)展中保障和改善民生。大力發(fā)展和改進公共服務，保障和改善民生是現(xiàn)代政府不可推卸的責任。為此，政府特別需要在“幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶”方面有所作為，以解決這些最基本的民生問題。此外，政府還應在脫貧攻堅上下大力氣，保證全體人民有更多獲得感。法治政府必然和必需是服務型政府。政府只有不斷為人民提供高效優(yōu)質(zhì)的公共服務，人民才會滿意、才會擁護和支持政府。

形成科學合理的管理體制，完善國家機構組織法

關于“形成科學合理的管理體制”，十九大報告是將行政管理體制放在黨和國家整個機構設置和治理機制中進行考慮、謀劃和設計的。報告指出，要“統(tǒng)籌考慮各類機構設置，科學配置黨政部門及內(nèi)設機構權力、明確職責。統(tǒng)籌使用各類編制資源，形成科學合理的管理體制”，“在省市縣對職能相近的黨政機關探索合并設立或合署辦公”。實行職能相近的黨政機關合并設立或合署辦公的體制，其意義是多方面的，首先是有利于節(jié)約成本，提高效率；其次是有利于減少機構職能重復，避免相互磨擦沖突，加強相應管理的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，再次是有利于加強黨對政府工作的領導。當然，黨政機關合署辦公必須依黨規(guī)國法進行，保證我國根本政治制度——人民代表大會制度的全面實施，相應機構仍應由人民代表大會產(chǎn)生，對人民代表大會負責，接受人民代表大會監(jiān)督（同時對同級黨委負責和接受黨委監(jiān)督）。

“完善國家機構組織法”是法治國家、法治政府的基本要求。長期以來，我國各類組織法，特別是行政組織法仍不完善。例如，國務院各部門、地方省市鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都沒有專門的組織法，國家對其組織、職能、編制等的調(diào)整、規(guī)范主要通過行政行為法和“三定方案”“三定規(guī)定”等政府文件進行。造成這種情況的原因除了我們過去組織法觀念淡薄以外，還因為改革開放以來，我們的政府機構一直在不斷進行改革，整個政府機構的設置一直在不斷的變動中，從而難以制定具有相對穩(wěn)定性的行政組織法。十九大以后，行政機構改革將進一步深入進行并將取得重大成效。在各級各類機構改革的目標、任務基本實現(xiàn)，政府機構設置具有相對穩(wěn)定性以后，我們既可以而且必須啟動各種行政組織法的立法，如國務院各部委的組織條例、各直屬機構、辦事機構的組織簡則，省級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級人民政府的組織法等。這是一個需要幾年或十幾年才能完成的相當宏大的工程，我們可以先易后難，先從較傳統(tǒng)、較穩(wěn)定部門（如公安部、財政部、教育部、民政部、交通部等）的組織條例開始，一年完成五個至十個，到黨的二十大時，我國就可以有一個一定規(guī)模的行政組織法體系。行政組織法建設是法治政府建設不可缺少的部分，我們必須下大決心和下大力氣做好這件事情。

責編/孫娜 美編/楊玲玲