地方政府財(cái)政在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)創(chuàng)新構(gòu)想中的定位

王迪

隨著中國(guó)快速進(jìn)入老齡化社會(huì)，養(yǎng)老問(wèn)題得到了舉國(guó)上下的關(guān)注。根據(jù)2010年第六次人口普查數(shù)據(jù)，即墨市常住人口為117.72萬(wàn)人，其中，0-14歲的人口為18.14萬(wàn)人，占15.41%；15-64歲的人口為87.03萬(wàn)人，占73.93%；65歲及以上的人口為12.55萬(wàn)人，占10.66%。同2000年第五次全國(guó)人口普查相比，65歲及以上人口的比重上升了1.67個(gè)百分點(diǎn)，已進(jìn)入人口老齡化社會(huì)且呈加速態(tài)勢(shì)。如何采取有效措施，構(gòu)建農(nóng)村養(yǎng)老體系以減緩人口老齡化對(duì)即墨經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展所帶來(lái)的挑戰(zhàn)，為構(gòu)建和諧幸福即墨提供政策支持，是一個(gè)值得研究的課題。

一、青島市即墨區(qū)當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老現(xiàn)狀

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，根據(jù)農(nóng)民占有資源、收入和所從事職業(yè)等因素，可以把農(nóng)民劃分為農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者、農(nóng)民工、農(nóng)村管理者和經(jīng)營(yíng)者四類。

（一）農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者的養(yǎng)老

農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者是指當(dāng)前從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村副業(yè)收入是其主要收入來(lái)源，其養(yǎng)老保障建立在土地所有上，這一群體在農(nóng)民總?cè)丝谥姓急燃s60%，可以享受社會(huì)救濟(jì)、五保戶待遇、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)和合作醫(yī)療等。

（二）農(nóng)民工的養(yǎng)老

農(nóng)民工是指常年或大部分時(shí)間從事二三產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中的農(nóng)民工和城市農(nóng)民工二大類，收入比農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者高。由于多從事體力勞動(dòng)、工作環(huán)境惡劣，這一群體面臨的主要問(wèn)題是工傷、疾病和養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)。2008年時(shí)外出農(nóng)民工僅有17%參加了社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，目前這一比例在國(guó)家強(qiáng)制收繳的政策下穩(wěn)步提升。

（三）農(nóng)村管理者的養(yǎng)老

農(nóng)村管理者主要是指村中的干部，包括村支書、村主任和會(huì)計(jì)等，其收入水平與其他農(nóng)民群體相比居于中上等，有較高的收入和較多的資產(chǎn)，社會(huì)資源相對(duì)豐富，國(guó)家對(duì)這一群體的養(yǎng)老有政策，但仍舊享受不到城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保障。

（四）經(jīng)營(yíng)者的養(yǎng)老

這一群體包括個(gè)體、私營(yíng)企業(yè)主和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理者等，其收入水平在農(nóng)村居于高位，甚至比一般城鎮(zhèn)居民收入還高，養(yǎng)老保障主要有自己及所在企業(yè)解決。

二、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)創(chuàng)新體系的構(gòu)建

（一）發(fā)展思路

以政府為主導(dǎo)，建立統(tǒng)一的農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)，完善個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)模式，對(duì)個(gè)人繳費(fèi)需要強(qiáng)制，集體補(bǔ)助需要制度化，政府補(bǔ)貼需要政策化。

（二）構(gòu)建富有彈性的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)模式

政府應(yīng)對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行分級(jí)，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)由社會(huì)統(tǒng)籌，以滿足老年人基本的生活需求，預(yù)防銀發(fā)貧困。同時(shí)設(shè)立個(gè)人帳戶，通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼、集體支持和稅收優(yōu)惠等政策，在政策許可范圍內(nèi)，采取完全積累制對(duì)個(gè)人帳戶資金進(jìn)行運(yùn)營(yíng)。

（三）政府的重點(diǎn)在于確保農(nóng)村養(yǎng)老統(tǒng)籌帳戶的建立

農(nóng)村養(yǎng)老統(tǒng)籌帳戶應(yīng)該采取普適性、全覆蓋和低保障的統(tǒng)一，這三者相輔相成，并由財(cái)政在其中發(fā)揮擔(dān)保作用。

三、地方政府財(cái)政在其中的定位

即墨區(qū)在撤市設(shè)區(qū)前作為全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣級(jí)市，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值在2016年實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值1180.48億元，同比增長(zhǎng)10%，財(cái)政收入167.7億元，同比增長(zhǎng)1.4%。財(cái)政收支平穩(wěn)，其中用于社會(huì)保障和就業(yè)支出13.8億元，增長(zhǎng)60.6%。全區(qū)參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的職工數(shù)達(dá)到28.4萬(wàn)人，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋61萬(wàn)人，二者相加占全市總?cè)丝诘?3.61%。隨著人口老齡化的加速發(fā)展，養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)如老年生活護(hù)理、醫(yī)療保健、精神文化需求等凸現(xiàn)，加快農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)創(chuàng)新已迫在眉睫，需要政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)，發(fā)揮社會(huì)各方力量。

（一）制訂農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中長(zhǎng)期規(guī)劃

各級(jí)政府要將農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，納入社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃之中。規(guī)劃可由民政部門牽頭，做好老年人社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的規(guī)劃布局定點(diǎn)工作。規(guī)劃要有中、長(zhǎng)期和近期規(guī)劃，各期要分為三個(gè)層次，即區(qū)級(jí)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)布局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)布局、街道（村）辦事處養(yǎng)老機(jī)構(gòu)布局，納入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)規(guī)劃布局定點(diǎn)的土地，專地專用。由政府興建的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，建設(shè)用地由政府無(wú)償劃撥。由社會(huì)力量興辦的老年人福利機(jī)構(gòu)，在土地供應(yīng)上給予優(yōu)惠。區(qū)級(jí)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)規(guī)劃占地面積不少于100畝，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)規(guī)劃占地面積不少于50畝，街道辦事處養(yǎng)老機(jī)構(gòu)規(guī)劃占地面積不少于20畝。為發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，規(guī)劃部門在審批新建住宅小區(qū)時(shí)，要把城市建設(shè)和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)用房結(jié)合起來(lái)，拿出專門面積用于居家養(yǎng)老服務(wù)。

（二）完善制度，加大投入，確保農(nóng)村社會(huì)統(tǒng)籌養(yǎng)老保險(xiǎn)的足額發(fā)放

社會(huì)統(tǒng)籌養(yǎng)老保險(xiǎn)作為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，被用于滿足社會(huì)成員退休后的基本的生活支出，需要通過(guò)地方立法，強(qiáng)化政府支出責(zé)任，以穩(wěn)定農(nóng)村老年人的生活水平。并在此基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)居家養(yǎng)老、宣傳贍養(yǎng)老人的社會(huì)公德。

（三）加大政策傾斜力度，鼓勵(lì)社會(huì)資本投資養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)

目前全區(qū)老服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)施建設(shè)滯后，硬件設(shè)施比較簡(jiǎn)陋，所提供的社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)化水平也比較低。服務(wù)內(nèi)容僅限于吃、住等簡(jiǎn)單的生活照料服務(wù)，離主動(dòng)為老年人提供生活、醫(yī)療、康復(fù)、精神慰藉、娛樂(lè)等全方位的養(yǎng)老還有較大的差距，不能滿足老年人的養(yǎng)老需求，需要政府加大政策力度。對(duì)企業(yè)投資于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的，在土地、稅收、用工和政府補(bǔ)助等方面進(jìn)行照顧，以鼓勵(lì)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（四）宣傳傳統(tǒng)孝道，規(guī)范各類主體繳費(fèi)義務(wù)

中國(guó)當(dāng)前養(yǎng)老模式可歸納為以下三種：傳統(tǒng)居家模式、自力更生模式、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老模式。政府應(yīng)加大宣傳力度，鼓勵(lì)居家養(yǎng)老，強(qiáng)調(diào)子女贍養(yǎng)的義務(wù)。對(duì)社會(huì)統(tǒng)籌基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，政府需要承擔(dān)責(zé)任，強(qiáng)制個(gè)人和集體（單位）繳費(fèi)；進(jìn)入個(gè)人帳戶的非統(tǒng)籌部分，其交納由個(gè)人和集體自主協(xié)商決定，并交由專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行打理。

（五）可參考PPP模式，鼓勵(lì)民間養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展

政府要簡(jiǎn)政放權(quán)，強(qiáng)化宏觀管理職能，建立靈活的管理體系和有效的激勵(lì)機(jī)制，為民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)制定優(yōu)惠和約束政策，激發(fā)民間資金和力量，為民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的成長(zhǎng)保駕護(hù)航。民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)除了運(yùn)營(yíng)收入和接受社會(huì)捐助之外，政府的財(cái)政補(bǔ)貼應(yīng)該成為機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)的一個(gè)重要來(lái)源。政府應(yīng)該支持養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建立代表自身利益訴求的協(xié)會(huì)，通過(guò)建立行業(yè)協(xié)會(huì)，構(gòu)建行業(yè)監(jiān)督和管理體系，監(jiān)督和管理民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，解決民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)中出現(xiàn)的問(wèn)題，加強(qiáng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與老年群體及社會(huì)利益相關(guān)者之間的聯(lián)系，各養(yǎng)老機(jī)構(gòu)必須接受協(xié)會(huì)的管理和監(jiān)督，遵守行業(yè)章程，履行行業(yè)義務(wù)。