村務(wù)監(jiān)督與微腐敗治理

【摘要】農(nóng)村微腐敗治理涉及到多個主體，需要綜合施策。以村務(wù)監(jiān)督委員會為代表的村務(wù)監(jiān)督，雖然發(fā)揮著重要的治本作用，但卻存在著監(jiān)督處置權(quán)缺乏的局限性。加強村務(wù)監(jiān)督，需要強化外部監(jiān)督的支持，完善村級民主。

【關(guān)鍵詞】微腐敗 村務(wù)監(jiān)督 反腐敗

黨的十九大后，我國農(nóng)村微腐敗治理進(jìn)入到一個難得的機(jī)遇期。農(nóng)村微腐敗主要有兩個方面的特征，一是腐敗主體方面的特征。農(nóng)村微腐敗的主體主要是指村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部以及縣市級政府各委辦局以下的腐敗分子，這些人員在履職中常直接面對群眾。二是腐敗情節(jié)方面的特征。因為這些腐敗分子的職級比較低，手中的權(quán)力比較小，能夠支配的資源比較少，所以腐敗的情節(jié)，特別是與“老虎”相比，通常都比較輕。從腐敗所涉及金錢和財物的數(shù)額來看，一般都比較小。當(dāng)然，這只是從統(tǒng)計意義上來說的，絕不排除極端個案的情況。農(nóng)村微腐敗具有這兩個方面的主要特征，并不意味著微腐敗的性質(zhì)就不惡劣，危害就不嚴(yán)重。從農(nóng)村群眾的感受來說，由于農(nóng)村微腐敗對農(nóng)村群眾利益所造成的損害是直接的，因而，這種感受就十分強烈。習(xí)近平總書記強調(diào)：“‘微腐敗也可能成為‘大禍害，它損害的是老百姓切身利益，啃食的是群眾獲得感，揮霍的是基層群眾對黨的信任?！币虼耍鑿娀鍎?wù)監(jiān)督，遏制群眾身邊的微腐敗，讓群眾有更多的獲得感。

村務(wù)監(jiān)督的作用定位與效果分析

村務(wù)監(jiān)督是村級民主的有機(jī)組成部分，村務(wù)監(jiān)督委員會是具體的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，是代表村民對村務(wù)實施民主監(jiān)督的具體組織形式。村務(wù)監(jiān)督的責(zé)任主體是村級自身，具體來說，村務(wù)監(jiān)督委員會的監(jiān)督作用主要體現(xiàn)在及早發(fā)現(xiàn)和報告問題上。至于問題的處置，特別是那些構(gòu)成違紀(jì)違法的問題，則必須依賴于鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及縣市的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。因此，雖然村務(wù)監(jiān)督是村級自治的內(nèi)在要素，在一定程度上為村級微腐敗的治理起到治本作用，但對其作用不能估計過高。村級以外的外部責(zé)任主體也承擔(dān)著很大的責(zé)任，這些責(zé)任既包括治標(biāo)方面的，也包括治本方面的，甚至還包括推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展這一基礎(chǔ)性任務(wù)的責(zé)任。

迄今為止，村務(wù)監(jiān)督委員會所能發(fā)揮的監(jiān)督作用都是有限的，村務(wù)監(jiān)督效果總體較差，并沒有起到其應(yīng)有的治本作用，這從村級微腐敗依然高發(fā)甚至持續(xù)處于蔓延態(tài)勢就可證明?？墒牵鍎?wù)監(jiān)督效果不佳的原因卻是復(fù)雜多樣的，絕不能簡單地把責(zé)任都?xì)w咎于村務(wù)監(jiān)督委員會。大體上，可以把原因劃分為三類。一是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方面的。改革開放40年來，雖然我國廣大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會取得了很大的發(fā)展，但發(fā)展不平衡的問題還是比較突出的。對于這樣的貧困地區(qū)而言，各項工作包括村級微腐敗的治理，都缺乏有效開展的基礎(chǔ)。二是村級微腐敗懲治方面的。過去多年，特別是十八大之前的很多年，從全國來看，對村級微腐敗治理力度不夠，由此形成了更多的歷史欠賬。三是村級民主發(fā)展和村務(wù)監(jiān)督方面的。鄉(xiāng)村是我國民主發(fā)展的高地，自1988年以來，就率先展開了民主實踐，這是十分了不起的壯舉?？墒牵饲懊鎯蓚€方面原因的制約，村級民主本身也還有一些不完善的地方，其中，體現(xiàn)民主監(jiān)督的村務(wù)監(jiān)督就尤為薄弱。這些都制約了村級微腐敗的治理。由于這些復(fù)雜的原因，在村級微腐敗治理上，就不能試圖走捷徑，期待找到什么靈丹妙藥，而必須要多描并舉、綜合施策。

強化村務(wù)監(jiān)督的思路與建議

村級微腐敗治理是一項復(fù)雜的工作，需要多個主體參與，多方合作。

第一，必須要強化外部監(jiān)督的支持。即使是加強村務(wù)監(jiān)督一個方面的工作，也不能僅僅著眼于村務(wù)監(jiān)督委員會，而必須要從強化外部監(jiān)督支持人手。這主要是由村務(wù)監(jiān)督的特殊性所決定的。另外，在了解了中央制定的《關(guān)于建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）的相關(guān)內(nèi)容之后，也可以對村務(wù)監(jiān)督的特殊性以及強化外部監(jiān)督支持的重要性有更為具體的了解。在《意見》中關(guān)于村務(wù)監(jiān)督委員會的“職責(zé)權(quán)限”和“工作方式”部分有如下實質(zhì)性內(nèi)容：村務(wù)監(jiān)督委員會有向“村‘兩委提出村務(wù)管理建議”的權(quán)力，“必要時可向鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府提出建議”；“對發(fā)現(xiàn)的涉嫌貪腐謀私、侵害群眾利益等違紀(jì)違法問題，及時向村黨組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府及紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)報告”。這說明，村務(wù)監(jiān)督委員會的監(jiān)督權(quán)主要就是發(fā)現(xiàn)、報告和建議權(quán)，而并沒有處置權(quán)。如果不能得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府及紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督支持，村務(wù)監(jiān)督委員會的監(jiān)督就幾乎不可能產(chǎn)生任何實質(zhì)性的監(jiān)督作用。至于村務(wù)監(jiān)督委員會的建設(shè)和作用發(fā)揮，也十分有賴于其他外部因素?！兑庖姟芬?guī)定，“村務(wù)監(jiān)督委員會主任一般由縣一級負(fù)責(zé)培訓(xùn)，其他成員由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)培訓(xùn)”，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年對村務(wù)監(jiān)督委員會主任履職情況進(jìn)行考核”，在“建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會工作，縣級黨委和政府要切實履行主體責(zé)任”。這意味著，如果縣鄉(xiāng)的這些責(zé)任不落實，村務(wù)監(jiān)督委員會的建設(shè)和監(jiān)督作用發(fā)揮就會受到很大程度上的制約。

綜上所述，強化外部監(jiān)督支持的重點任務(wù)主要是兩個方面。一是縣鄉(xiāng)兩級紀(jì)委以及新成立的縣級監(jiān)委，要切實履行起自身的監(jiān)督職責(zé)，要對村務(wù)監(jiān)督委員會的監(jiān)督工作予以積極跟進(jìn)和支持。如果縣鄉(xiāng)兩級紀(jì)委和縣監(jiān)委不能履行好這種監(jiān)督職責(zé)，就應(yīng)當(dāng)被追究監(jiān)督責(zé)任。二是縣鄉(xiāng)兩級黨委要切實負(fù)起建設(shè)村務(wù)監(jiān)督委員會，并支持村務(wù)監(jiān)督委員會監(jiān)督工作的主體責(zé)任。如果沒有履行好，就應(yīng)被追究主體責(zé)任。

第二，通過完善村級民主促進(jìn)村務(wù)監(jiān)督?！兑庖姟分杏嘘P(guān)村務(wù)監(jiān)督委員會隊伍建設(shè)、管理考核等規(guī)定對于村務(wù)監(jiān)督委員會發(fā)揮監(jiān)督作用十分重要。此外，提升村務(wù)監(jiān)督委員會監(jiān)督作用的思路和辦法，還很有必要從村級民主發(fā)展的大格局中去尋找。村務(wù)監(jiān)督委員會所代表的村務(wù)監(jiān)督本身就是村級民主發(fā)展的內(nèi)生要素，如果村級民主發(fā)展仍存有不完善之處，就必然制約村務(wù)監(jiān)督的作用和效果。一是必須通過優(yōu)化村級民主治理結(jié)構(gòu)，解決村委會“一權(quán)獨大”的問題，由此，為確保村務(wù)監(jiān)督委員會獨立性創(chuàng)造條件。具體的辦法是強化村民會議或村民代表會議在村級治理中的主導(dǎo)地位，為會議設(shè)立獨立的召集人。二是將村級黨組織內(nèi)化到村級民主制度安排之中。具體辦法是規(guī)定村黨組織為村民會議或村民代表會議中的領(lǐng)導(dǎo)力量。在村支書不擔(dān)任村委會主任的情況下，這個會議召集人理應(yīng)就是村黨組織負(fù)責(zé)人。否則，會議召集人可由村黨組織中的其他干部擔(dān)任。為確保村民會議或村民代表會議的主導(dǎo)地位和作用，有必要在村民會議或村民代表會議中設(shè)立兩個專門監(jiān)督小組，分別對村委會和村務(wù)監(jiān)督委員會進(jìn)行監(jiān)督。這樣做，一方面，解決了黨組織被邊緣化的問題；另一方面，對村務(wù)監(jiān)督委員會發(fā)揮監(jiān)督作用也起到保障作用。

（作者為北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院教授、北航廉潔研究與教育中心主任）

【參考文獻(xiàn)】

①《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度的意見》，中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)站，2004年6月22日。

②《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳印發(fā)<關(guān)于建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會的指導(dǎo)意見>》，新華網(wǎng)，2017年12月4日。

③任建明：《決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的制約與協(xié)調(diào)——十七大以來的理論與實踐》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》，2012年11月上。

責(zé)編/肖晗題 美編/于珊