我國(guó)房產(chǎn)稅改革的功能分析和優(yōu)化路徑

張玲

[摘 要] 我國(guó)房產(chǎn)稅改革自2011年在上海、重慶試點(diǎn)以來(lái)一直備受關(guān)注，歷經(jīng)7年，全面推開房產(chǎn)稅改革勢(shì)在必行。一般認(rèn)為征收房產(chǎn)稅的目的有：增加財(cái)政收入，健全地方稅制；調(diào)控樓市，降低房?jī)r(jià)；調(diào)節(jié)社會(huì)分配，縮小貧富差距。文章通過(guò)對(duì)這三個(gè)方面的分析得出房產(chǎn)稅功能的實(shí)際情況與理論情況有差距。在對(duì)房產(chǎn)稅功能分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合滬渝試點(diǎn)的情況和國(guó)外房產(chǎn)稅實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)提出了五條建議，分別是培育房產(chǎn)稅為地方主體稅種、建立完善的房產(chǎn)價(jià)值評(píng)估體系、給予地方更多稅收自主權(quán)、保障納稅人的表達(dá)權(quán)和推進(jìn)房產(chǎn)稅立法。

[關(guān)鍵詞] 房產(chǎn)稅改革；功能分析；優(yōu)化路徑

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2018. 11. 043

[中圖分類號(hào)] F810.4 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1673 - 0194（2018）11- 0099- 03

1 問(wèn)題的提出

2011年1月28日我國(guó)上海、重慶兩地開始了房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)，開創(chuàng)了向個(gè)人擁有住房征收財(cái)產(chǎn)稅的先河。房產(chǎn)稅改革一經(jīng)提出，就引發(fā)了民眾、學(xué)界和媒體的熱議，2018年3月4日十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議發(fā)言人張業(yè)遂表示，目前正在加快進(jìn)行起草完善法律草案、重要問(wèn)題的論證、內(nèi)部征求意見等方面的工作。全面推開房產(chǎn)稅改革勢(shì)在必行。

對(duì)于房產(chǎn)稅改革的目的，樓繼偉（2013）指出，完善房產(chǎn)稅等相關(guān)制度，有利于穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期，引導(dǎo)居民形成合理的住房消費(fèi)，也有利于為地方政府提供持續(xù)、穩(wěn)定的收入來(lái)源。我國(guó)房產(chǎn)稅改革自2011年試點(diǎn)至今已過(guò)去了7年，開征房產(chǎn)稅實(shí)際上是否達(dá)到了上述目的？當(dāng)前要在全國(guó)推開房產(chǎn)稅改革可以從滬渝試點(diǎn)和國(guó)外房產(chǎn)稅制實(shí)踐中借鑒哪些經(jīng)驗(yàn)？這些問(wèn)題依舊值得人們?nèi)ヌ接憽?/p>

2 我國(guó)房產(chǎn)稅改革的功能分析

學(xué)界關(guān)于房產(chǎn)稅改革的目的大體可歸于三個(gè)方面：一是增加財(cái)政收入，健全地方稅制；二是調(diào)節(jié)社會(huì)分配，縮小貧富差距；三是調(diào)控樓市，降低房?jī)r(jià)。

2.1 增加財(cái)政收入，健全地方稅制

房產(chǎn)稅的首要作用就是增加地方財(cái)政收入。房產(chǎn)稅自開征以來(lái)，一直是美國(guó)地方政府財(cái)政收入的主要來(lái)源。但我國(guó)學(xué)者郭宏寶（2011）認(rèn)為房產(chǎn)稅在我國(guó)成為地方主體稅種的道路還是很遙遠(yuǎn)的；并且存在著復(fù)雜的技術(shù)問(wèn)題，評(píng)估和征管成本高（白彥峰，2012）。從房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)實(shí)踐來(lái)看，上海市2012 年公共財(cái)政收入為4 343. 5 億元，房產(chǎn)稅收入為92.6 億元①，占比約為2%；重慶市2012年公共財(cái)政收入為1 703.49億元，其中房產(chǎn)稅收入為27.43億元②，房產(chǎn)稅收入占公共財(cái)政收入的比重約為0.2%。可見，在滬渝試點(diǎn)中房產(chǎn)稅并沒有成為地方主體稅種，與發(fā)達(dá)國(guó)家的情況相去甚遠(yuǎn)。但是“土地財(cái)政”是不可持續(xù)的收入增長(zhǎng)機(jī)制，政府不可能長(zhǎng)期依靠賣地來(lái)維生，房產(chǎn)稅改革具有必要性。

2.2 調(diào)控樓市，降低房?jī)r(jià)

從理論上來(lái)看，房產(chǎn)稅一方面增加了住房持有者的成本，可能引導(dǎo)人們更多地選擇租房等其他方式，從而降低了購(gòu)房需求，另一方面能夠打擊投機(jī)行為，從而從供求兩方面對(duì)房?jī)r(jià)產(chǎn)生影響。但這是理想化的模式，在我國(guó)房產(chǎn)稅對(duì)房?jī)r(jià)調(diào)控只能起到極其微弱的作用。房?jī)r(jià)上漲不只是一個(gè)純市場(chǎng)性的行為，僅僅依靠房產(chǎn)稅等政策難以達(dá)到預(yù)期效果（郭宏寶，2011）。因此即使房產(chǎn)稅增加了購(gòu)房成本，也不會(huì)實(shí)質(zhì)性地帶來(lái)住房需求的下降，無(wú)法起到打擊投機(jī)的作用（劉劍文，2014），反而可能推動(dòng)價(jià)格進(jìn)一步提高（張薇，2016）。但是也不能完全否認(rèn)房產(chǎn)稅改革影響房?jī)r(jià)的作用（賈康，2013）。

2.3 調(diào)節(jié)社會(huì)分配，縮小貧富差距

房產(chǎn)稅具有稅基不易隱藏、稅負(fù)不易轉(zhuǎn)嫁的優(yōu)點(diǎn)。其調(diào)節(jié)社會(huì)分配的作用被學(xué)界普遍認(rèn)同。但是房產(chǎn)稅調(diào)節(jié)分配作用的有效發(fā)揮很大程度上取決于稅制的精密性和科學(xué)性（劉劍文，2014），關(guān)鍵在于減免制度（Bowman，2008）。房產(chǎn)稅實(shí)際上對(duì)高收入群體的影響較小，房產(chǎn)稅只占其收入的一小部分，而對(duì)中低收入群體的影響較大，因此缺乏有效的稅制，尤其是減免制度的設(shè)計(jì)，房產(chǎn)稅不僅無(wú)法調(diào)節(jié)社會(huì)財(cái)富，可能還會(huì)產(chǎn)生累退效應(yīng)，從而導(dǎo)致貧富差距不斷加大（Lyonsetal，2007）。

3 我國(guó)房產(chǎn)稅改革的優(yōu)化路徑

3.1 培育房產(chǎn)稅為地方主體稅種

房產(chǎn)稅收入在西方發(fā)達(dá)國(guó)家地方財(cái)政收入中占比很大。美國(guó)以“寬稅基”為原則，其房產(chǎn)稅約占地方財(cái)政收入的30%，地方稅收收入的70%。而我國(guó)滬渝試點(diǎn)中稅基過(guò)窄，且以房屋原值作為計(jì)稅依據(jù)，房產(chǎn)稅增收的功能大打折扣。因此，筆者認(rèn)為可以借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)擴(kuò)大稅基，但考慮到我國(guó)特殊國(guó)情，不能照搬國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，在擴(kuò)大稅基的同時(shí)應(yīng)該適當(dāng)減少土地出讓金，并建立科學(xué)合理的減免制度，以減輕納稅人稅負(fù)，更好地實(shí)現(xiàn)調(diào)節(jié)社會(huì)財(cái)富的功能。

3.2 建立完善的房產(chǎn)價(jià)值評(píng)估體系

大部分發(fā)達(dá)國(guó)家都采用房屋價(jià)值計(jì)征法，如美國(guó)、日本、加拿大、荷蘭、德國(guó)、西班牙等。這種方法的稅基較大，能夠?yàn)榈胤教峁┹^充分的稅源，并且較好地反映了納稅能力。而我國(guó)按照房屋原值計(jì)征使得稅基過(guò)窄，增收功能弱化。同時(shí)，按原值征稅還會(huì)使得不同年代的房產(chǎn)稅負(fù)存在明顯差距，引發(fā)了公平性問(wèn)題。我國(guó)要建立完善的房屋價(jià)值評(píng)估體系，首先在評(píng)估機(jī)構(gòu)、人員方面，應(yīng)當(dāng)選擇專業(yè)、中立的評(píng)估機(jī)構(gòu)，并嚴(yán)格篩選評(píng)估人員，對(duì)他們進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)；其次在評(píng)估指標(biāo)選擇上，應(yīng)該合理設(shè)置評(píng)估指標(biāo)；再次，在評(píng)估信息方面，要建立透明公開的統(tǒng)一信息平臺(tái)；最后，在評(píng)估爭(zhēng)議處理上，允許納稅人表達(dá)訴求，并建立專門處理爭(zhēng)議的機(jī)構(gòu)。

3.3 給予地方更多稅收自主權(quán)

房產(chǎn)稅是地方稅，在西方國(guó)家，如美國(guó)、阿根廷、德國(guó)，都是由地方政府征管房產(chǎn)稅。稅收是納稅人為獲得政府提供的公共品和公共服務(wù)而支付的“文明的對(duì)價(jià)”，因此房產(chǎn)稅的征管應(yīng)該按照公共選擇機(jī)制進(jìn)行（任強(qiáng)，2015）。我國(guó)各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口結(jié)構(gòu)、房?jī)r(jià)高低等方面存在較大差異，居民需求層次不同，不能采取“一刀切”的稅制。并且，地方政府相比于中央政府在征收房產(chǎn)稅時(shí)更加具有信息優(yōu)勢(shì)，征管效率更高。因此，我國(guó)應(yīng)該給予地方政府在稅率上更多的決定權(quán)，可以由全國(guó)人大確定稅率的上限和下限，地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r靈活調(diào)整。

3.4 保障納稅人的表達(dá)權(quán)

我國(guó)應(yīng)當(dāng)給予納稅人充分的表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。首先，在房產(chǎn)稅征收前應(yīng)通過(guò)聽證會(huì)、專家座談會(huì)等廣泛吸納民眾意見，在稅制確定過(guò)程中反映民眾訴求；其次，在房產(chǎn)稅管理方面應(yīng)推進(jìn)房產(chǎn)評(píng)估和減免、稅收使用等方面的信息公開，保障納稅人的監(jiān)督權(quán)；最后，借鑒國(guó)外“用腳投票”機(jī)制，適當(dāng)放開我國(guó)的戶籍準(zhǔn)入制度，降低人口遷徙的成本和阻力（張思路，2012）。這樣一來(lái)，一方面能夠促使政府轉(zhuǎn)變職能，真正以民生為導(dǎo)向，自覺將稅收收入用于公共支出，在地方間形成良性競(jìng)爭(zhēng)，另一方面民眾能夠更理性地對(duì)待房產(chǎn)稅改革，自覺納稅，最終在政府與居民之間形成財(cái)政收支的良性循環(huán)。

3.5 推進(jìn)房產(chǎn)稅立法

稅收法定不僅為其提供了合法性，而且能夠更好地統(tǒng)合公意，達(dá)到善治（劉劍文，2014）。我國(guó)正在推進(jìn)的房產(chǎn)稅改革仍然是由國(guó)務(wù)院主導(dǎo)，地方行政機(jī)關(guān)具體發(fā)布行政指令全國(guó)人大的立法還處于缺失狀態(tài)，雖然十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議發(fā)言人張業(yè)遂表示正在制定房產(chǎn)稅法律草案，但不可否認(rèn)自試點(diǎn)以來(lái)房產(chǎn)稅改革長(zhǎng)期缺少相關(guān)立法，不符合依法治國(guó)的要求。因此，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮全國(guó)人大在房產(chǎn)稅立法上的作用，實(shí)現(xiàn)依法治稅。同時(shí)也需要看到房產(chǎn)稅立法是一個(gè)非常復(fù)雜的過(guò)程，需要給予較長(zhǎng)時(shí)間去解決。因此在推進(jìn)人大立法的同時(shí)，也要鼓勵(lì)先行先試，在總結(jié)滬渝試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上增加試點(diǎn)城市，最終實(shí)現(xiàn)全面推開。

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