北極航道環(huán)境保護(hù)問(wèn)題的法律研究

賈海玲

摘 要 相對(duì)于國(guó)際社會(huì)其他區(qū)域而言，北極特質(zhì)迥異。隨著近年來(lái)全球氣候的變化，北極通航的問(wèn)題逐漸成為各國(guó)學(xué)術(shù)界討論的焦點(diǎn)。所謂熱潮之下，必有隱憂。介于北極地區(qū)環(huán)境的脆弱性以及生態(tài)的稀缺性，航道通航無(wú)疑對(duì)北極地區(qū)的環(huán)境產(chǎn)生著巨大威脅，稍有處理不當(dāng)則會(huì)給整個(gè)北極地區(qū)乃至全球環(huán)境帶來(lái)無(wú)法想象的嚴(yán)重后果。因此對(duì)于該航道環(huán)境保護(hù)問(wèn)題的法律研究則顯得十分必要。本文將以北極航道的環(huán)境現(xiàn)狀作為研究背景，探討各國(guó)對(duì)于北極航道環(huán)境保護(hù)問(wèn)題的相關(guān)立法及存在的問(wèn)題，從而提出環(huán)境保護(hù)的相關(guān)對(duì)策。

關(guān)鍵詞 北極航道 環(huán)境保護(hù) 立法問(wèn)題

中圖分類號(hào)：D922.6

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、北極航道概述及環(huán)境現(xiàn)狀分析

（一）概述

北極航道是連接亞洲和美國(guó)以及亞洲和歐洲的新航線，主要包括三條航道：東北航道、西北航道以及穿越北極點(diǎn)的航道，分別占據(jù)俄羅斯北部沿岸，加拿大北極群島，北冰洋中部。東北部的大多數(shù)航道位于俄羅斯北部沿岸，靠近北冰洋的近海水域。在航道全面投入運(yùn)營(yíng)后，它將取代連接遠(yuǎn)東到西北歐的蘇伊士運(yùn)河航線。西北航道主要涉及加拿大的領(lǐng)土，從北大西洋戴維斯海峽的巴芬島到白令海峽，最終進(jìn)入太平洋。西北航道的開(kāi)通，將會(huì)替代連接遠(yuǎn)東到北美的航線，不僅更加便捷，而且分流了巴拿馬運(yùn)河的運(yùn)輸量。穿越北極點(diǎn)航道的起點(diǎn)是白令海峽，穿過(guò)北冰洋中部，最終到達(dá)格陵蘭?；蚺餐?。由于北冰洋中心區(qū)域非常特殊，主要覆蓋物為常年累積的海冰，因此該航道目前在商業(yè)上不具有可行性。本文所研究的對(duì)象主要指東北航道和西北航道?，F(xiàn)階段，雖然兩航道尚未出現(xiàn)規(guī)?；纳虡I(yè)通航，但隨著海冰消融、航道設(shè)施的改善等，這也僅是時(shí)間問(wèn)題。

（二）環(huán)境現(xiàn)狀分析

北極航道的通航船舶主要有四類：貨船（主要運(yùn)送石油、礦物和谷物）、漁船、游輪和用于北極通信的船舶。這些船舶在正常運(yùn)行時(shí)會(huì)對(duì)環(huán)境及生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生負(fù)面影響，在北極航道開(kāi)通后，冰面邊緣的航運(yùn)活動(dòng)也將會(huì)對(duì)北極地區(qū)的生物繁衍造成一定的干擾，還可能對(duì)動(dòng)物的遷徙行為產(chǎn)生影響，從而可能危及遷徙性動(dòng)物的生存（特別是西北航道，西北航道是重要的海鳥(niǎo)和海洋哺乳動(dòng)物遷徙路線）;更為嚴(yán)重的是航運(yùn)事故帶來(lái)的災(zāi)難性影響，如石油、天然氣等物質(zhì)的泄漏，由于北極地區(qū)氣候惡劣，泄漏事件不僅會(huì)對(duì)嚴(yán)重迫害北極生物的生存環(huán)境，而且泄漏后清理難度之大所產(chǎn)生的巨額費(fèi)用也是一大問(wèn)題。1989年和2004年已發(fā)生的海洋環(huán)境污染事故更是增加了北極航道對(duì)環(huán)境破壞的擔(dān)憂。①

二、分析各國(guó)對(duì)于北極航道環(huán)境保護(hù)問(wèn)題的相關(guān)立法及存在的問(wèn)題

（一）北極航道環(huán)境管轄權(quán)歸屬問(wèn)題

對(duì)北極航道的環(huán)境治理首先涉及環(huán)境保護(hù)的管轄權(quán)問(wèn)題，只有確定了環(huán)境管轄權(quán)的歸屬，相關(guān)環(huán)境條約和環(huán)境立法才能適用。

目前，旨在解決北極航道環(huán)境問(wèn)題的《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第234條對(duì)北冰洋冰封區(qū)域做了相關(guān)規(guī)定，主要規(guī)定了各沿海國(guó)對(duì)冰封區(qū)域的環(huán)境問(wèn)題。根據(jù)該條約的規(guī)定，各沿海國(guó)有權(quán)制定和執(zhí)行旨在防止、減少和控制專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)冰層覆蓋區(qū)域內(nèi)的海洋污染的非歧視性法律和條例，該地區(qū)極度寒冷的天氣以及一年中大多數(shù)冰封條件可能會(huì)導(dǎo)致航行障礙或造成特殊危險(xiǎn)，而且海洋環(huán)境污染可能對(duì)生態(tài)平衡造成重大危害或嚴(yán)重?cái)_亂。這些法律和條例應(yīng)該適當(dāng)考慮航行并應(yīng)依據(jù)現(xiàn)有最可靠的科學(xué)證據(jù)保護(hù)海洋環(huán)境。這一條款針對(duì)特別嚴(yán)寒氣候和一年中大部分冰封的情形規(guī)定了專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)“冰封區(qū)域”，而隨著全球氣候逐漸變暖，熱潮接連襲來(lái)，冰封區(qū)域?qū)⒅饾u融化，這將導(dǎo)致該條款適用范圍越來(lái)越小，一旦范圍消融到公海，該條款不應(yīng)再適用。同時(shí)這一條款所表述的概念相當(dāng)模糊，對(duì)“一年中大部分冰封的情形”沒(méi)有給出明確的界定標(biāo)準(zhǔn)，由此引起了北冰洋沿岸國(guó)借助位置優(yōu)越的地位（主要為俄羅斯和加拿大），出于自身的主權(quán)訴求，經(jīng)濟(jì)利益及通航前景的考量，制定了以權(quán)利擴(kuò)張為核心的國(guó)內(nèi)法律與規(guī)則，并引發(fā)了歸屬之爭(zhēng)。

俄羅斯的相關(guān)法律明確規(guī)定了航道的法律歸屬，將大部分北方航道海域完全納入自身海洋管轄范圍，提出“北方航道指位于蘇聯(lián)北方沿岸的內(nèi)水、領(lǐng)海或?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的國(guó)家交通干線，包括適宜冰區(qū)領(lǐng)航的航線。”并進(jìn)而制定了一系列嚴(yán)格的通行航行標(biāo)準(zhǔn)，要求其他國(guó)家船舶通過(guò)需要俄羅斯籍的船舶破冰引航并予以收費(fèi)，對(duì)俄羅斯的相關(guān)主張，多國(guó)曾提出抗議②。

加拿大認(rèn)為，國(guó)際法對(duì)北極海洋生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)存在不足，在美國(guó)“曼哈頓③”事件后也通過(guò)出臺(tái)《北極水域污染防治法》（AWPPA），以環(huán)保的名義加強(qiáng)了對(duì)西北航道的控制，將其適用范圍擴(kuò)展到北緯60耙員奔幽么蠊芟降木嗬氪舐膠偷河？00海里以內(nèi)的所有海域，涵蓋了加拿大的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。其中也規(guī)定了船舶航行的管制制度，污染的責(zé)任賠償，禁止排放的廢物，以及有權(quán)處理造成環(huán)境污染船舶的機(jī)關(guān)。自制定以來(lái)，該法一直存在爭(zhēng)議，加拿大認(rèn)為其獲得了《聯(lián)合國(guó)海洋公約》的授權(quán)，因此可以制定更嚴(yán)格的環(huán)保立法，并可以無(wú)歧視的適用于外國(guó)船舶。但是其他國(guó)家④認(rèn)為加拿大在適用授權(quán)時(shí)需要有一系列限制，如必須是一年中大部分結(jié)冰的區(qū)域等。

由此可見(jiàn)，《聯(lián)合國(guó)海洋公約》第234條所規(guī)定的內(nèi)容并沒(méi)有從根本上解決所面臨的問(wèn)題，反而掀起了狂風(fēng)驟浪。從各國(guó)立法來(lái)看，一方面北極沿岸國(guó)重視北極航道的主權(quán)、資源及環(huán)保等方面的問(wèn)題，對(duì)此制定了相關(guān)法律規(guī)范，另一方面，由于國(guó)際社會(huì)對(duì)北極航道環(huán)境管轄權(quán)問(wèn)題存在爭(zhēng)議，各國(guó)對(duì)航道的治理及環(huán)保措施缺乏一定的合法性及正當(dāng)性，因此國(guó)際社會(huì)仍然需要統(tǒng)一北極海域的航行與環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，以明確北極航道的環(huán)境管轄權(quán)所屬，更好的保障北極航道的通航環(huán)境。

（二）北極航道船舶污染的法律問(wèn)題

船舶污染是北極航道面臨的首要環(huán)境問(wèn)題，盡管國(guó)際、國(guó)內(nèi)對(duì)于通過(guò)的法律都給予了更多的關(guān)注，但不乏存在一些問(wèn)題值得探討。

1.國(guó)內(nèi)法標(biāo)準(zhǔn)高于國(guó)際法

加拿大1970年出臺(tái)了《北極水域污染防治法》，制定了排放的相關(guān)規(guī)定，西北航道游輪必須油污水零排放，且不允許傾倒垃圾。而《防止船舶污染國(guó)際公約》中則規(guī)定不同，允許船舶在油污水最高限值內(nèi)排放，盡管禁止傾倒垃圾，但僅允許在離陸地25海里以外傾倒包裝類垃圾，12海里以外傾倒廢紙、玻璃、破布和經(jīng)書(shū)垃圾。顯然，加拿大國(guó)內(nèi)法的標(biāo)準(zhǔn)高于國(guó)際海事組織制定的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。

2.相關(guān)國(guó)際法存在不足

在意識(shí)到船舶污染預(yù)防治理的重要性后，國(guó)際社會(huì)通過(guò)了一系列公約。1954年《國(guó)際防止海上油污公約》主要著重于船舶運(yùn)營(yíng)過(guò)程中排放油污造成的海洋污染，但僅限于對(duì)海洋持續(xù)造成油污的問(wèn)題，對(duì)非持久性油污和其他有害物質(zhì)的污染海洋問(wèn)題卻未做出規(guī)定。在非持久性油類污染海洋后，并沒(méi)有可以適用的法律。同時(shí)對(duì)于船舶的違章排污問(wèn)題，只規(guī)定了船旗國(guó)的處罰措施，沿海國(guó)或港口國(guó)的管轄權(quán)卻未規(guī)定。一旦船旗國(guó)的船舶排污威脅了沿海國(guó)及港口國(guó)的利益，應(yīng)該適用什么法律來(lái)保障受害國(guó)的利益。這反映出該項(xiàng)立法存在的一些問(wèn)題既不利于海洋環(huán)境保護(hù)，也損害了沿海國(guó)對(duì)其海域的管轄權(quán)。同時(shí)，隨著現(xiàn)代工業(yè)的快速發(fā)展，航行船舶數(shù)量愈來(lái)愈多，隨之而來(lái)的既是不可避免的多種新情況。面對(duì)新情況，相關(guān)國(guó)際法也應(yīng)及時(shí)做出修改來(lái)適應(yīng)新情況，解決新問(wèn)題，以便更好的保護(hù)北極航道的環(huán)境。

三、北極航道環(huán)境保護(hù)的相關(guān)對(duì)策

雖然目前國(guó)際國(guó)內(nèi)對(duì)于北極航道的環(huán)境保護(hù)問(wèn)題都有相關(guān)規(guī)定，但相關(guān)條約和立法的規(guī)定相互之間并不統(tǒng)一，存在很大爭(zhēng)議。對(duì)此，各國(guó)應(yīng)加強(qiáng)溝通交流，旨在北極航道環(huán)境保護(hù)的相關(guān)法律問(wèn)題上達(dá)成一致。

（一）推進(jìn)北極航道環(huán)境管轄權(quán)的統(tǒng)一

由于俄羅斯與加拿大的國(guó)內(nèi)法都對(duì)北極航道環(huán)境保護(hù)做出了相關(guān)規(guī)定，但其內(nèi)容在一定程度上與《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的精神相背離。在未來(lái)，各國(guó)應(yīng)跟隨全球化的步伐，盡可能將立法統(tǒng)一到國(guó)際法的框架中，同時(shí)國(guó)際社會(huì)應(yīng)加強(qiáng)溝通與合作，盡可能以一致的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)執(zhí)行相關(guān)的國(guó)際法，更好的保障國(guó)際法的實(shí)施，維護(hù)各國(guó)的國(guó)家利益。

（二）相關(guān)國(guó)際組織承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任

隨著各國(guó)對(duì)北極航道航行量的增長(zhǎng)迅速⑤，加之為保護(hù)北極地區(qū)的環(huán)境，國(guó)際社會(huì)需要對(duì)船只活動(dòng)有更高標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范與更嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)措施，這個(gè)責(zé)任自然落到了國(guó)際海事組織等國(guó)際組織的身上，國(guó)際海事組織應(yīng)當(dāng)通過(guò)討論和解決國(guó)際航運(yùn)的各種技術(shù)問(wèn)題與有關(guān)法律問(wèn)題，與《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》一起，共同維護(hù)海洋治理，為北極航道的通行保駕護(hù)航。同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)建立致力于解決北極航道環(huán)境保護(hù)問(wèn)題的專門組織，為北極區(qū)域性治理提供更專業(yè)化的建議與指導(dǎo)。

（三）加強(qiáng)多維度合作治理，共促北極航道環(huán)境問(wèn)題的解決

各國(guó)應(yīng)積極參與北極航道環(huán)境保護(hù)，通過(guò)加強(qiáng)有效的多維度合作治理來(lái)規(guī)避《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》中存在的北極“盲區(qū)”，避免國(guó)家間利用立法盲區(qū)所進(jìn)行的權(quán)利擴(kuò)張。同時(shí)將全球治理與區(qū)域治理相結(jié)合，積極促進(jìn)多維度的北極環(huán)境事務(wù)合作，建立有效的國(guó)際合作環(huán)境問(wèn)題法律機(jī)制。只有這樣，各國(guó)才能在經(jīng)濟(jì)效益與環(huán)境效益的問(wèn)題上取得最大利益。

四、結(jié)語(yǔ)

環(huán)境問(wèn)題是全人類面臨的共同難題，保護(hù)北極航道環(huán)境問(wèn)題，維護(hù)人類共同利益不受侵犯是北極航道在開(kāi)發(fā)與管理中不可忽視的難題。在涉及各國(guó)切身利益的北極航道環(huán)境保護(hù)的問(wèn)題上，各國(guó)應(yīng)謀求可持續(xù)發(fā)展⑥

注釋：

①1989年3月24日發(fā)生的XON VALDE號(hào)油輪泄漏事故;2004年12月7日，M/VSELENDANG AYU號(hào)貨輪沉沒(méi)，共泄漏36萬(wàn)加侖石油，相關(guān)環(huán)境清理及評(píng)估費(fèi)用超過(guò)1.12億美元。

②對(duì)此，美國(guó)認(rèn)為東北航道是國(guó)際法上的海峽。

③1969年，美國(guó)破冰船“曼哈頓號(hào)”在未經(jīng)加拿大當(dāng)局批準(zhǔn)的情況下穿過(guò)西北航道。

④以美國(guó)為例，美國(guó)認(rèn)為加拿大通過(guò)的AWPPA是加拿大單方面將司法權(quán)延伸到公海，是對(duì)航行自由的干涉，缺乏法律依據(jù)。

⑤2009年、2010年只有少量油輪使用這條航線，2011年和2012年分別有36條和48條船舶經(jīng)過(guò)北極航道。2013年俄羅斯已批準(zhǔn)了近400條船舶在北極航道通行。

⑥可持續(xù)發(fā)展指的是既滿足當(dāng)代人的需要，又不對(duì)后代人滿足其需要的能力構(gòu)成危害的發(fā)展。這一概念在國(guó)際社會(huì)的提出始于1987年世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)發(fā)表的題為《我們共同的未來(lái)》的研究報(bào)告。

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