城市房屋強制征收制度的完善與優(yōu)化

馮躍春

摘 要 隨著我國經(jīng)濟水平的飛速發(fā)展，城市化建設(shè)不斷進(jìn)行，國內(nèi)眾多城市大力進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，各項房屋征收項目紛紛開展，但是在實際施工過程中，經(jīng)常出現(xiàn)征收難的問題，在征收過程中施工單位經(jīng)常和市民發(fā)生矛盾與沖突，在征收補償上難以形成達(dá)成一致。為有效解決這一問題，本文認(rèn)為需要從根本抓起，從制度入手，不斷完善城市房屋征收管理制度，充分保障人民利益，并促進(jìn)征收補償工作的高效運行，減少矛盾與沖突現(xiàn)象，保障社會治安。

關(guān)鍵詞 城市房屋 強制征收 強制執(zhí)行 司法裁決 公正性

中圖分類號：D922.3

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

城市的快速發(fā)展使得原有城市規(guī)模與建設(shè)已難以滿足社會發(fā)展的需求，為促進(jìn)城市發(fā)展、進(jìn)一步改善人們的生活質(zhì)量，各地城市建筑如雨后春筍般出現(xiàn)。然而，在房屋征收過程中，經(jīng)常有惡性事件的發(fā)生，對現(xiàn)行制度不合理的質(zhì)疑，對執(zhí)法公權(quán)力侵犯公民私權(quán)利的疑問，因此，對城市房屋征收制度的研究，是一門重要課題，同時這些現(xiàn)象也引起了政府的高度重視。我國在2011年1月19日國務(wù)院第141次常務(wù)會議通過了《國有土地上房屋征收和拆遷補償條例》，在2016年又對《土地管理法》進(jìn)行了重新修訂，新法律法規(guī)的出臺對城市房屋征收補償作出了新的解釋和規(guī)定，但是仍缺乏與當(dāng)前法律法規(guī)相匹配的制度體系，城市房屋強制征收制度亟需優(yōu)化。當(dāng)前城市化進(jìn)程愈發(fā)深入，大量人口聚集城市，城市土地資源愈發(fā)緊張，通過原有房屋的拆遷與改造，將原先的平房或者樓層較低的房屋改造為高層建筑，能夠有效提升房屋容積，同時可以節(jié)約大量土地用于城市綠化建設(shè)，有利于城市的可持續(xù)發(fā)展。因此，城市房屋征收工作極為重要。

一、城市房屋強制征收制度概述

城市房屋征收就是指出于公共利益的需要，國家要依法依規(guī)通過權(quán)限和程序強制，取得單位或者個人在國有土地上的房屋及其他不動產(chǎn)的行為。房屋征收的主體方是國家，是物權(quán)變動的一種形式，城市房屋征收是房屋征收的重要部分，是一種具有強制力的行政行為。因此，房屋征收實質(zhì)上的獲取國有土地的使用權(quán)利，是土地集約化、資源集約化發(fā)展的重要體現(xiàn)。土地是一件特殊的商品，其具有較高的價值、不能移動等特點，由于圍繞土地使用具有復(fù)雜的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，若要對其進(jìn)行有效的開發(fā)及正常的使用，需要大量的資金投入，從而實現(xiàn)土地集約化經(jīng)營。

關(guān)于城市房屋征收制度這一詞的定義，筆者認(rèn)為在2011《國有土地上房屋征收和拆遷補償條例》（以下簡稱《條例》）出臺之前，房屋征收被稱為城市房屋拆遷，但是“拆遷”這個詞在運用過程中逐漸變了味，受到多界聲音的質(zhì)疑，所以在頒布新《條例》時，用城市房屋征收代替了城市房屋拆遷。《條例》第28條規(guī)定：“被征收人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在補償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執(zhí)行?！?隨之而來這種表達(dá)被媒體歸納總結(jié)為，從“行政強拆”變成“司法強拆”，顯而易見，“拆除”在這里已不合適，應(yīng)該被稱作強制執(zhí)行搬遷，因此，對于城市房屋征收強制執(zhí)行搬遷正確的表達(dá)應(yīng)是城市房屋強制征收制度，以下皆討論的是此內(nèi)容。

二、城市房屋強制征收制度的缺陷和不足

（一）強制征收制度的程序問題

強制征收制度從一開始就陷入權(quán)力配置錯位的泥沼之中，城市房屋征收領(lǐng)域內(nèi)，所涉事項繁雜，很多事項判別并不適用于司法裁判，搬遷問題一般涉及兩個方面，房屋的征收和補償，要做出強制征收的是否進(jìn)行的判斷，必須對這個決定是否合法合理，進(jìn)行全方位審查審核，做出最客觀準(zhǔn)確的決斷?？墒牵瑥娭普魇盏臎Q定是以諸多復(fù)雜過程和政策決斷，甚至技術(shù)規(guī)范作為支撐的，要對其能否實施的程序和實體作出嚴(yán)格的審查，較多數(shù)情況下，這與法院本身的司法權(quán)屬性不合。也就是說，全面審查不可能完全行得通，只能進(jìn)行書面性、合法性、程序性的審查。例如，強制征收房屋征收決定合乎法規(guī)、合乎規(guī)劃，實質(zhì)上卻違背科學(xué)規(guī)律，但是其在審查過程中完全看不出任何問題，結(jié)果只能是強制搬遷，還是合乎法規(guī)的。

（二）城市房屋強制征收公證問題

在《房屋拆遷證據(jù)保全公證細(xì)則》中，對城市房屋在拆遷前的公證工作，作出了嚴(yán)格的程序規(guī)定規(guī)范，在強制搬遷過程中，公證部門應(yīng)對拆遷房屋進(jìn)行最全面最實質(zhì)的證據(jù)保全公證。房屋在拆除之前的證據(jù)保全公證是指，公證機關(guān)對房屋及附屬物的現(xiàn)狀全方位全面的勘測，采用拍照或攝像等手段，以確保其真實性和證明力的證據(jù)保全措施?！斗课莶疬w證據(jù)保全公證細(xì)則》第3條中規(guī)定，“房屋拆遷證據(jù)保全公證適用于拆除依法代管的房屋，代管人是房屋主管部門的拆除有產(chǎn)權(quán)糾紛的房屋，在房屋拆遷主管部門公布的規(guī)定期限內(nèi)糾紛未解決的拆除設(shè)有抵押權(quán)的房屋實行產(chǎn)權(quán)調(diào)換，抵押權(quán)人和抵押人在房屋拆遷主管部門公布的規(guī)定期限內(nèi)達(dá)不成抵押協(xié)議的?！惫C介入城市房屋強制征收，要保持其獨立性原則，執(zhí)行自身運作的嚴(yán)格程序，保證之后出現(xiàn)問題時有據(jù)可查，進(jìn)行登措記造冊，這樣可以確保證據(jù)的真實性和公正力，公證處只有正確行使監(jiān)督權(quán)，才可以起到預(yù)防糾紛的作用。但是很多時候，這些資料早就備好，一切成為手續(xù)為先。

（三）城市房屋強制征收司法救濟和公正問題

法院審判的獨立性無法保障，民眾的權(quán)益就無法確保，面對法院的處理是否公正，又缺乏有效的監(jiān)督和管理，進(jìn)而影響到了司法訴訟的有效性。司法救濟為什么看不到實效，生活中很多例子可循，很多民眾類在一審、二審后不再等待法律裁決，更甚至從未申請法律途徑的，在強制征收后，事件升級，或是在尋求司法救濟時，政府雖是被告，法院卻又受制于政府，難以得到公平對待，司法救濟渠道的不暢通，也是公眾難以得到公正的痛點。政府作為各種利益權(quán)益相互交融的機構(gòu)，各個部門既分工明確又互相制約，但是，處理城市房屋征收工作相關(guān)部門有時的雙重身份，卻難以保證平等客觀公正的對待被征收房屋的弱勢群體。

（四）城市房屋強制征收法律自身缺陷問題

也許我們時?？梢钥吹郊幢阌幸欢逊蓷l文在手的民眾，也難以敵國拆遷隊伍手中的拆遷法例，法律運作缺失究其根本是有它深層的原因的，就是城市房屋征收制度構(gòu)建的不合理和不健全。首先是部分政府無視法律法規(guī)的存在，蠻橫的變成“有理有據(jù)”。其次是拆遷主體的模糊不清，即成立了由政府主導(dǎo)的拆遷總指揮部的同時又成立了拆遷公司，雖然看上去拆遷公司只是一個代為行使政府權(quán)力的執(zhí)行機構(gòu)，但直接的拆遷權(quán)力在手，這樣使得拆遷性質(zhì)變得模糊。再有一個是基調(diào)定性不清不楚，在征收行為發(fā)生時，民眾對于其到底是基于公共利益的政府征收，還是用于商業(yè)用途的征收并不清楚，進(jìn)而導(dǎo)致了拆遷矛盾。

（五）城市房屋強制征收民眾參與缺失問題

所謂的民眾參與，基本是走過場。被通知被告知征收的情況經(jīng)常發(fā)生，近兩年才開始實行舊城更新改造前征詢制度，才增加了民眾的知情權(quán)和參與感。

三、城市房屋強制拆遷制度的完善與優(yōu)化路徑

（一）如何保障司法裁決的公正性

《條例》第6條規(guī)定，“上級人民政府應(yīng)當(dāng)加強對下級人民政府房屋征收與補償?shù)谋O(jiān)督，國務(wù)院住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門和省、 自治區(qū)、直轄市人民政府住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門應(yīng)當(dāng)會同同級財政、 國土資源、發(fā)展改革等有關(guān)部門，加強對房屋征收與補償實施工作的指導(dǎo)?！?這就明確了監(jiān)督的職能。上級政府和同級相關(guān)部門之間的交流，雙管齊下，只要嚴(yán)格執(zhí)行，一定可以讓強制征收矛盾減少，促使這項工作的向好發(fā)展。

在城市房屋強制征收的過程中，要堅持司法公正和獨立，民眾要堅持走正當(dāng)法律程序，政府在以公共利益為目的的基礎(chǔ)上規(guī)劃征收行為，堅持公平公正補償標(biāo)準(zhǔn)，努力提高公眾參與度，重視程序正義，嚴(yán)格把控城市強制征收的實施，同時嚴(yán)格依照司法正當(dāng)程序原則，落實強制征收的司法監(jiān)督工作，或是引入第三方司法裁決，或是事先聽證，或是啟用問責(zé)程序。

（二）完善公共利益確認(rèn)機制

若要充分界定公共利益，需要完善確認(rèn)機制，以公開的決策過程體現(xiàn)公共利益確認(rèn)的民主性，從而對公共利益進(jìn)行清晰的界定，城市房屋征收要以公共利益為前提。針對我國當(dāng)前相關(guān)制度中公共利益的主體規(guī)定不甚詳細(xì)的現(xiàn)狀，首先需要明確地方政府不宜做利益主體，但是能夠根據(jù)征收具體情況作為申請主體。政府在整個征收過程中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，司法權(quán)利能夠在產(chǎn)生糾紛的情況下對其行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，但是在其他過程中卻無法發(fā)揮較強效力。城市房屋征收的根本目的是改善人民生活，征收項目是直接關(guān)乎人民群眾日常生活的重大工程，因此社會成員在城市征收中需要有話語權(quán)。政府可以開通網(wǎng)絡(luò)渠道，通過網(wǎng)絡(luò)投票的方式聽取更多群眾的意見，若持反對意見票數(shù)居多，政府需要適當(dāng)對征收草案進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，只有這樣，才能夠從根本上確認(rèn)公共利益，防止不法人群投機取巧、減少征收過程中的各種矛盾。

（三）科學(xué)評估房屋，完善補償機制

房屋征收過程中，補償問題一直是拆遷人與被拆遷人之間糾紛產(chǎn)生的重點，并且會遇到被拆遷人沒有房屋的產(chǎn)權(quán)，這也為城市征收的順利進(jìn)行造成了阻礙，因此，對被拆遷人的房屋價格進(jìn)行科學(xué)的評估成為重要的環(huán)節(jié)，若評估不到位，極易產(chǎn)生沖突與矛盾。比如房屋征收時，由于產(chǎn)權(quán)缺失，無法對其按照有產(chǎn)權(quán)的房屋給予足夠的賠償，但是也不能直接不予補償，需要權(quán)衡利弊，不斷完善補償機制，從而促進(jìn)城市房屋征收工作的順利進(jìn)行。

（四）規(guī)范城市房屋征收行為

政府是制定政策，傳播社會正能量的主要推手，是維護社會穩(wěn)定的重要力量，政府在社會治理的過程中需要保持中立的態(tài)度，并積極推動和諧社會的構(gòu)建，努力營造一個良好的城市房屋征收氛圍，維護工作全方位做好，保障拆遷人與被拆遷人的合法權(quán)益。因此，打造一個城市房屋征收的公平、公開以及透明的工作環(huán)境尤為重要，這樣可以確保房屋征收的順利進(jìn)行，與此同時，政府需要規(guī)范房屋征收市場，堅持依照相關(guān)法律制度開展征收工作，對違法、強制征收現(xiàn)象進(jìn)行堅決的打擊。

（五）借鑒先進(jìn)征收制度

西方國家在城市房屋征收過程中將其中的商業(yè)因素盡可能弱化，對政府行為進(jìn)行著重強調(diào)。國外許多國家對國有土地會根據(jù)用途不同進(jìn)行劃分，比如基于商業(yè)目的、基于公共利益目的等，用途不同，征收的補償也有所不同。并且政府為征收人審批用地，但是征收人進(jìn)行與被拆遷人談判，若雙方無法就協(xié)議達(dá)成共識，則通過司法程序加以解決，這使得被拆遷人的參與度得到提高，值得我國借鑒。

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