我國(guó)立法監(jiān)督制度之完善

路慧芳

摘 要 法在社會(huì)關(guān)系中具有重要作用，法律通過作用于人的行為，來(lái)調(diào)整社會(huì)關(guān)系。有法可依是依法治國(guó)的前提，只有優(yōu)質(zhì)的法律，才能促進(jìn)社會(huì)發(fā)展。黨的十九大總結(jié)了我國(guó)民主法治取得了更大進(jìn)步，中國(guó)特色社會(huì)主義體系日益完善。在這種情況下立法監(jiān)督制度就更為重要，它是一個(gè)國(guó)家立法制度的重要內(nèi)容。要進(jìn)一步落實(shí)依法治國(guó)建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家基本方略，必須重新審視我國(guó)的立法體制，完善我國(guó)的立法監(jiān)督制度。

關(guān)鍵詞 立法監(jiān)督制度 司法機(jī)關(guān) 立法權(quán)

中圖分類號(hào)：D630.9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

隨著政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，綜合國(guó)力不斷增強(qiáng)，我國(guó)法制建設(shè)也取得了重大成就。同時(shí)我國(guó)法治化進(jìn)程的加快，也出現(xiàn)了不少問題，立法速度加快加劇了立法中的矛盾出現(xiàn)，因此立法監(jiān)督便成為法制建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。21世紀(jì)以來(lái)對(duì)立法監(jiān)督問題研究越來(lái)越重視，知網(wǎng)上文章也逐漸增加，尤其在2015年達(dá)到頂峰共有1226篇文獻(xiàn)。從研究現(xiàn)狀來(lái)看國(guó)家機(jī)關(guān)和學(xué)術(shù)界對(duì)立法監(jiān)督都越來(lái)越重視。目前，我國(guó)的立法監(jiān)督模式以國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)為主，全國(guó)人大及其常委會(huì)與行政機(jī)關(guān)在立法監(jiān)督中占主導(dǎo)地位的模式存在著較大的缺陷，阻礙了立法監(jiān)督的實(shí)施。為了保證立法活動(dòng)的過程公正、公平，這就加強(qiáng)了對(duì)立法監(jiān)督的要求。

一、立法監(jiān)督的理論定位

立法監(jiān)督是指國(guó)家立法機(jī)關(guān)依據(jù)憲法的規(guī)定對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)進(jìn)行的監(jiān)督，立法、司法、行政機(jī)關(guān)三者之間相互聯(lián)系同時(shí)又相互制約，國(guó)家立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)具有監(jiān)督的作用。對(duì)于立法監(jiān)督的含義，不同的學(xué)者對(duì)立法監(jiān)督的內(nèi)涵有不同的認(rèn)識(shí)，提出了多種學(xué)說，目前我國(guó)學(xué)術(shù)界主要存在著三種觀點(diǎn)。一部分學(xué)者認(rèn)為立法監(jiān)督的主體專門是指立法機(jī)關(guān)，這種觀點(diǎn)是不科學(xué)的，他們把主體僅限制在唯一立法機(jī)關(guān)，認(rèn)為其他任何機(jī)關(guān)、組織都不是立法監(jiān)督主體，這就是第一種觀點(diǎn)。有的學(xué)者則主張立法監(jiān)督就是對(duì)立法權(quán)的監(jiān)督，是“權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)制定規(guī)范性法律文件的權(quán)力行使進(jìn)行監(jiān)察和督導(dǎo)的一種專門活動(dòng)?！雹龠@是第二種觀點(diǎn)，這種觀點(diǎn)也是片面的。第三種觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，立法監(jiān)督是同時(shí)對(duì)立法權(quán)的運(yùn)行過程及其結(jié)果規(guī)范性法律文件進(jìn)行的審查。本文所研究的立法監(jiān)督就是指具有立法監(jiān)督權(quán)的主體依照其職權(quán)，對(duì)立法活動(dòng)本身及作為立法活動(dòng)行為產(chǎn)生的結(jié)果，也就是產(chǎn)生的規(guī)范性法律文件進(jìn)行是否合憲、是否合法的審查，并依法做出監(jiān)督結(jié)論的法律制度。立法監(jiān)督在我法制建設(shè)中的有必要性體現(xiàn)在多個(gè)方面，加強(qiáng)立法監(jiān)督可以使立法具有科學(xué)性、民主性，約束國(guó)家權(quán)力，保障公民的權(quán)利，可以使我國(guó)立法工作健康、平穩(wěn)的前進(jìn);我國(guó)是人民當(dāng)家作主的國(guó)家，我國(guó)的法治建設(shè)也是為民謀福利和自由，完善立法監(jiān)督是民主法治的體現(xiàn);加強(qiáng)立法監(jiān)督是我國(guó)國(guó)情的要求，有利于保障我國(guó)法治統(tǒng)一。

二、我國(guó)立法監(jiān)督存在的主要問題

隨著立法監(jiān)督在實(shí)踐中的逐步展開以及學(xué)者們的深入研究，我國(guó)立法監(jiān)督在社會(huì)主義法治建設(shè)道路的探索中都取得了重大進(jìn)步。立法監(jiān)督制度在我國(guó)法律制度中舉足輕重，在我國(guó)法制迅速發(fā)展的今天仍存在著一定的不足和缺陷。

第一，立法監(jiān)督模式在設(shè)計(jì)上存在的不足。立法監(jiān)督發(fā)展至今，歐美國(guó)家成功的典范很多，還有設(shè)立專門機(jī)構(gòu)的立法監(jiān)督模式，都是成功的立法監(jiān)督模式。從我國(guó)立法監(jiān)督實(shí)際情況來(lái)看，我國(guó)現(xiàn)階段只形成了一個(gè)以人大監(jiān)督為主，人大在監(jiān)督中居核心地位的自上而下的立法監(jiān)督體系。目前看來(lái)我國(guó)的立法監(jiān)督體系符合民主立法的要求，從理論上講可以使立法監(jiān)督工作具有權(quán)威性和民主性，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的效果，但其我國(guó)實(shí)際運(yùn)行過程中存在一定缺陷。事后監(jiān)督是指對(duì)已經(jīng)生效的法律規(guī)范性文件可能違法或者違憲，由此而展開的審查的活動(dòng)。如我國(guó)的立法監(jiān)督方式很多都屬于事后監(jiān)督形式，自上而下的單向性監(jiān)督體系，使其在立法過程活動(dòng)中沒有其他機(jī)關(guān)的制約，全國(guó)人大每年舉行一次會(huì)議，時(shí)間是固定的并且較短，因此具有局限性，全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)雖為常設(shè)機(jī)構(gòu)，但職責(zé)眾多，也無(wú)力全面顧及立法監(jiān)督，在我國(guó)行政機(jī)關(guān)中也沒有專門的立法監(jiān)督機(jī)關(guān)，這樣使立法監(jiān)督難以實(shí)現(xiàn)其實(shí)際的效果，也阻礙了我國(guó)立法監(jiān)督制度的發(fā)展。

第二，立法權(quán)限劃分不夠明確。立法權(quán)國(guó)家主權(quán)的重要組成部分，在國(guó)家權(quán)力中地位舉足輕重，是通過法律來(lái)組織和調(diào)整一切。然而我國(guó)立法權(quán)劃分不夠明確，這樣立法監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)就受到影響，不能發(fā)揮其作用。立法權(quán)限的有關(guān)規(guī)定一些模糊不明確的條款仍被使用，從而會(huì)導(dǎo)致理解上的錯(cuò)位和實(shí)際運(yùn)行上的混亂，立法聽證規(guī)定也不夠具體。對(duì)于地方立法權(quán)，立法法采取方式過于抽象概括，很多內(nèi)容沒有具體規(guī)定，規(guī)定不明確就會(huì)導(dǎo)致人們?cè)诶斫馍系钠?，就不利于?shí)際中的操作。人大和人大常務(wù)委員會(huì)權(quán)限劃分不明確，只是原則上規(guī)定了人大及其常務(wù)委員會(huì)的立法權(quán)，但具體的立法范圍和內(nèi)容沒有明確的劃分。哪些法律的制定、修改應(yīng)當(dāng)上全國(guó)人大，哪些法律的制定、修改應(yīng)當(dāng)上全國(guó)人大常委會(huì)，這個(gè)判斷標(biāo)準(zhǔn)和決定權(quán)應(yīng)當(dāng)在立法法中規(guī)定。人大常務(wù)委員會(huì)主要監(jiān)督地方性法規(guī)，但是中央和地方的權(quán)限劃分有時(shí)也不夠明確。由于沒有明確標(biāo)準(zhǔn)，一直以來(lái)全國(guó)人大與常委會(huì)之間的立法權(quán)劃分不甚明確，導(dǎo)致決定帶有一定的隨意性。

第三，監(jiān)督主體界定上的欠明確。在立法監(jiān)督活動(dòng)中，立法監(jiān)督主體占重要地位，對(duì)于我們國(guó)家的立法監(jiān)督主體的界定，不同學(xué)者有不同主張，也就存在不同的觀點(diǎn)。有的學(xué)者認(rèn)為監(jiān)督主體只能是法律規(guī)定的即具有權(quán)威性的國(guó)家機(jī)關(guān)，就是只有國(guó)家權(quán)力、行政、司法機(jī)關(guān)才能實(shí)施立法監(jiān)督。還有的學(xué)者認(rèn)為，除了上述國(guó)家機(jī)關(guān)外，立法監(jiān)督主體還應(yīng)該包括其他一些法律主體，他們認(rèn)為公民、其他組織也可以對(duì)立法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。后者的代表學(xué)者是周旺生，他的觀點(diǎn)是，立法監(jiān)督主體是指對(duì)立法活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督的各類監(jiān)督，它既可以是組織，也可以是個(gè)體。②立法監(jiān)督是全面推進(jìn)依法治國(guó)的要求，同時(shí)也是我國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的必然要求。在我國(guó)社會(huì)主義民主國(guó)家中，立法監(jiān)督主體范圍很廣，要堅(jiān)持人民主體地位，法治為民，公民和其他組織都有權(quán)對(duì)立法進(jìn)行監(jiān)督。我國(guó)立法監(jiān)督主體法律明確規(guī)定只有國(guó)家機(jī)關(guān)享有立法監(jiān)督權(quán)，可以看出法律規(guī)定的立法監(jiān)督主體結(jié)構(gòu)比較單一，這樣的立法監(jiān)督結(jié)構(gòu)不夠合理也不科學(xué)，是立法者的同時(shí)又是監(jiān)督者，沒有其他組織機(jī)構(gòu)的制約，就會(huì)很難發(fā)現(xiàn)自己的問題，司法機(jī)關(guān)雖有一定審查權(quán)力，但審查范圍不全面，所以立法監(jiān)督也就很難達(dá)到實(shí)際效力。

三、完善我國(guó)立法監(jiān)督的若干對(duì)策

上文已分析我國(guó)立法監(jiān)督制度存在的主要問題和缺陷，要完善我國(guó)現(xiàn)行的立法監(jiān)督制度，應(yīng)該從我國(guó)實(shí)際情況出發(fā)，讓立法監(jiān)督的模式與我國(guó)法治建設(shè)相協(xié)調(diào)，優(yōu)化權(quán)力配置，保障實(shí)現(xiàn)良好立法。

第一，要增強(qiáng)立法監(jiān)督的相對(duì)獨(dú)立性，就必須優(yōu)化權(quán)力配置。根據(jù)我國(guó)相關(guān)法律的規(guī)定，立法監(jiān)督主體由國(guó)家機(jī)關(guān)組成，具體來(lái)講就是我國(guó)的立法、行政、司法機(jī)關(guān)，然而立法監(jiān)督只是這些主體職責(zé)的一部分，我國(guó)缺乏專門的立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)是阻礙立法監(jiān)督有效實(shí)施的重要原因，導(dǎo)致在立法的工作中出現(xiàn)很多問題。我們可以借鑒國(guó)外的立法監(jiān)督模式，在我國(guó)建立專門的立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)。專門的立法監(jiān)督機(jī)關(guān)可以設(shè)立在國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)中，為了減輕全國(guó)人大的工作壓力，在省級(jí)人大也可以設(shè)立專門的立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，專門的立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)該對(duì)同級(jí)的人大負(fù)責(zé)。我國(guó)是人民民主專政的社會(huì)主義法治國(guó)家，要貫徹立法三原則：法治、民主、科學(xué)。因此專門立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)的成員應(yīng)由全國(guó)和省級(jí)人大的代表組成。同時(shí)，立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)的成員需要有很強(qiáng)的法律專業(yè)知識(shí)背景，立法監(jiān)督對(duì)法律專業(yè)的素質(zhì)要求很高，我們可以從司法機(jī)關(guān)、法學(xué)專家中選拔一部分專業(yè)人士，從而補(bǔ)充發(fā)展立法監(jiān)督的隊(duì)伍。

第二，完善立法監(jiān)督的內(nèi)容，明確立法監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)。立法監(jiān)督是對(duì)立法工作中的活動(dòng)和作為活動(dòng)的結(jié)果都要進(jìn)行審查，是否違法、違憲是審查的主要內(nèi)容。立法監(jiān)督的內(nèi)容涉立法監(jiān)督主體、立法工作是否符合法定程序等多方面，具體來(lái)講立法主體是否適格，立法活動(dòng)帶有很強(qiáng)的專業(yè)性，對(duì)主體要求也很嚴(yán)格;立法活動(dòng)要按照法定程序才能保證立法效率和科學(xué)民主性;立法活動(dòng)所產(chǎn)生的規(guī)范性法律文件必須具有合憲性和合法性，法與法之間要相互協(xié)調(diào)，不能產(chǎn)生矛盾，否則就會(huì)導(dǎo)致法律體系的混亂。立法監(jiān)督的順利實(shí)施必須明確其標(biāo)準(zhǔn)，具體來(lái)說應(yīng)包括以下幾個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：

一是要合憲，符合憲法精神。憲法作為母法是國(guó)家的根本大法，法律效力最高，是普通法律制定的依據(jù)，任何行為都不得與憲法相違背，憲法具有綱領(lǐng)性、原則性，立法監(jiān)督同樣要以憲法為準(zhǔn)則。

二是要遵循法律體系中的等級(jí)順序。在我國(guó)法律體系中不同位階之間，因處于不同位階，上位法效力自然就高于下位法，一般情況下上位法優(yōu)于下位法，也就要求下位法不得與上位法相抵觸。

三是同一位階的法律之間關(guān)系要和諧。同位法之間效力等同，同位法之間應(yīng)該相互協(xié)調(diào)，就是要求同位法不得出現(xiàn)矛盾、不能沖突，從而維護(hù)我國(guó)法治的統(tǒng)一。

第三，明確立法監(jiān)督主體，擴(kuò)大立法監(jiān)督的范圍，完善立法聽證制度。立法監(jiān)督的主體要實(shí)現(xiàn)多元化，要不同階段全方位進(jìn)行立法監(jiān)督。我國(guó)立法監(jiān)督的范圍還存在一定的漏洞，我們要擴(kuò)大現(xiàn)有的立法監(jiān)督范圍來(lái)完善立法監(jiān)督制度。要進(jìn)一步完善我們國(guó)家的立法監(jiān)督制度，就要對(duì)所規(guī)范性法律文件進(jìn)行的全面審查，將其沒有納入立法監(jiān)督范圍的也進(jìn)行審查，及時(shí)糾正一切違反憲法和上位法的規(guī)范性法律文件。如果立法監(jiān)督不能對(duì)其監(jiān)督內(nèi)容全面審查，立法過程就可能會(huì)產(chǎn)生不公正事項(xiàng)，不公正就會(huì)沒有良法可依，依法治國(guó)、法治建設(shè)都不能順利進(jìn)行，依憲治國(guó)就無(wú)從談起，進(jìn)一步會(huì)影響公民的權(quán)利自由，各種利益無(wú)法得到保障。所以，必須擴(kuò)大違憲審查的范疇，將遺漏的法律規(guī)范納入其中，是我國(guó)實(shí)施依憲治國(guó)的要求。在我國(guó)實(shí)踐中一般舉行聽證會(huì)的，是那些涉及公共利益、影響到廣大群眾的重大問題，而實(shí)踐中聽證會(huì)沒有完整記錄，也不公開，造成公眾對(duì)聽證過程、結(jié)果是否公正的諸多質(zhì)疑。立法法中規(guī)定的聽證制度，是保障公民權(quán)利的體現(xiàn)，是公民直接管理國(guó)家事務(wù)的表現(xiàn)，加強(qiáng)立法監(jiān)督就要我們國(guó)家完善立法聽證制度，也是我國(guó)立法工作順利發(fā)展的必然要求。

立法監(jiān)督是我國(guó)法治建設(shè)一個(gè)重要環(huán)節(jié)，完善立法體制機(jī)制，依法治國(guó)首先要依憲治國(guó)，我國(guó)立法監(jiān)督制度必須堅(jiān)持憲法至上原則，憲法是其他法律的依據(jù)，其他法律都不得與憲法相違背。同時(shí)還要根據(jù)國(guó)情，使每一項(xiàng)立法都符合憲法精神、反映人們的心聲。在立法監(jiān)督中要做到優(yōu)化權(quán)力配置以，明確立法監(jiān)督內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大立法監(jiān)督范圍，完善立法監(jiān)督的模式，從而實(shí)現(xiàn)立法監(jiān)督程序的法治化，推進(jìn)我國(guó)法治化進(jìn)程。

注釋：

①王勇飛.中國(guó)法理學(xué)研究練述與評(píng)價(jià).北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社.1992.465.

②周旺生.立法學(xué).北京：法律出版社.2000.436.