中韓環(huán)境影響評價之司法審查比較研究

鄧曉　倪震　何康

摘 要 隨著社會經(jīng)濟不斷發(fā)展，越來越多的人們開始對環(huán)境問題及其影響評價日益關(guān)注，因而環(huán)境影響評價之司法審查也逐漸進入人們的視野。環(huán)境影響評價之司法審查的提出深深吸引著那些飽受建設項目和規(guī)劃單位違反環(huán)境影響評價程序而造成環(huán)境污染之苦的人們。隨著環(huán)境影響評價的違法事例一樁樁地上演，人們開始視環(huán)境影響評價司法審查為有效的解決途徑。然而，環(huán)境影響評價之司法審查這一新生事物還處于初步研究階段，有待成長、學習和借鑒別人的經(jīng)驗和智識。本文通過分析中韓環(huán)境影響評價之司法審查的現(xiàn)狀，對中韓環(huán)境影響評價之司法審查進行了對比研究，給出了解決我國環(huán)境影響評價之司法審查問題的有效途徑。

關(guān)鍵詞 司法審查 環(huán)境影響評價 韓國

基金項目：安徽省高等學校省級教學研究項目：基于TBL和三螺旋創(chuàng)新理論的機械類專業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)實踐教學改革研究（2016 jyxm1031）。

中圖分類號：D916

文獻標識碼：A

如何在環(huán)境問題出現(xiàn)之前，進行合理而有效的司法審查工作，維護公眾環(huán)境權(quán)益，是尤為重要的?？v觀我國《環(huán)境影響評價法》十幾年的風雨歷程，環(huán)境影響評價法律監(jiān)督依賴于司法救濟①。據(jù)有關(guān)學者的觀點，司法審查和司法救濟實質(zhì)是一致的。名稱的差異是基于不同的角度：從法院的角度是司法審查，而從民眾的角度是司法救濟。司法審查應該是我國環(huán)境影響評價法制程序中最有力的保護屏障之一②。

一、我國環(huán)境影響評價司法審查現(xiàn)狀

我國環(huán)境影響評價制度的實施始于上世紀70年代末，是在吸收西方國家先行開展環(huán)境影響評價經(jīng)驗并結(jié)合我國實際國情的基礎上開始起步的。1973年我國召開了第一屆環(huán)境保護會議，這次會議首次在我國的相關(guān)法律體系中提出了環(huán)境影響評價的概念③。我國現(xiàn)行的訴訟制度包括環(huán)境民事公益訴訟，環(huán)境行政公益訴訟，以及環(huán)境公訴制度，其為我國環(huán)境影響評價之司法審查提供了理論依據(jù)和有力保障。

（一）我國環(huán)境影響評價司法審查的主體現(xiàn)狀

從維護利益的角度，環(huán)境影響評價司法審查的主體其實就是原告及司法機關(guān)。任何為保護環(huán)境的公益提出相關(guān)請求的人，都可以成為訴訟主體，成為司法審查的主體。原告在環(huán)境影響評價階段申請司法審查往往不是因為自己的某種利益受到侵害、脅迫，而是希望保護因私人（企業(yè)）、政府機關(guān)的違法行為而受損的公眾或部分公眾的利益④。然而我國法律在環(huán)境救濟方面并沒有對原告資格給以放寬，一些環(huán)境公益訴訟由于立法上欠缺具體的操作規(guī)定、司法上又欠缺有效的實踐從而增加了實施的困難。

（二）我國環(huán)境影響評價司法審查的客體現(xiàn)狀

我國環(huán)境影響評價司法審查的客體是指司法機關(guān)所針對的審查對象，一般是指環(huán)境影響評價文件（環(huán)境影響報告書、登記表和報告表）?！董h(huán)境影響評價法》中沒有規(guī)定環(huán)境影響評價文件編制的時間，但是在我國《建設項目環(huán)境保護管理條例》的第九條中明確規(guī)定，對于一般國家建設項目（例如基本建設程序的項目），應在項目建設的可行性研究階段對環(huán)境影響進行評價，并報批相關(guān)評價環(huán)境影響的文件;對于特殊的項目，可以不進行可行性研究，但是在項目正式開工前，需完成相應的環(huán)境影響評價文件和報批手續(xù)。為此，隨著國家投資體制的進一步深化改革，對于特殊的國家建設項目可以不需要進行可行性研究直接進入環(huán)境影響評價階段，這在一定程度上放寬了對編制環(huán)境影響評價報告書的規(guī)定限制。

（三）我國環(huán)境影響評價司法審查的內(nèi)容現(xiàn)狀

我國環(huán)境影響評價司法審查的內(nèi)容主要是指在進行環(huán)境影響評價時公眾環(huán)境權(quán)益是否受到侵犯，另外還包括涉及到環(huán)境影響評價制度的相關(guān)行政程序。當前，遺憾的是涉及到環(huán)境影響評價的公眾參與的條款，無論是在實體還是程序方面均停留在原則性規(guī)定的層面上，公眾往往被政府的政策和企業(yè)的商業(yè)秘密保護措施拒之門外，故若公眾參與這一法定程序無法得到保障，環(huán)境影響評價制度是否嚴格執(zhí)行就令人生疑⑤。因此對環(huán)境影響評價制度的司法審查范圍應當深入、擴大，例如公眾參與、信息公開等。

二、韓國環(huán)境影響評價之司法審查的現(xiàn)狀及中韓的比較

（一）受案范圍（處分性）

韓國環(huán)境行政訴訟的焦點是第三人撤銷訴訟或義務履行訴訟。韓國《行政訴訟法》第4條第1號規(guī)定：“撤銷訴訟是指撤銷或變更行政機關(guān)違法的處分等的訴訟”⑥。可見，韓國的環(huán)境影響評價司法審查是在環(huán)境行政行為具有處分性的前提下提出的。而我國《行政訴訟法》規(guī)定的受案范圍也只有在行政行為具有處分性的情形下才允許提出，對環(huán)境行政行為雖沒有另行規(guī)定，但其亦屬《行政訴訟法》調(diào)整，故中韓兩國的環(huán)境影響評價司法審查的基礎別無二致。在韓國，關(guān)于行政規(guī)劃或區(qū)域規(guī)劃等諸類抽象行政行為是否具有處分性，這在城市規(guī)劃決定涉及到的相關(guān)案件判決中，韓國大法院指出：“城市規(guī)劃法第12 條規(guī)定的城市規(guī)劃決定如予以告示，將對城市規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的土地或建造物所有人的土地形質(zhì)的變更，……等權(quán)利行使方面產(chǎn)生一定的限制”。由此可見，韓國城市規(guī)劃告示決定對于個人權(quán)益，以及存在的法律利益具有個別規(guī)制的效應（具有處分性）。為此，這里城市規(guī)劃告示應劃歸為行政處分，是行政訴訟之對象。但問題是，由于環(huán)境相關(guān)行政規(guī)劃具體權(quán)利性界定的缺失，使其無法在司法實踐中對其提起有效的行政訴訟，因而環(huán)境有關(guān)的城市規(guī)劃或區(qū)域規(guī)劃等是否具有處分性或可訴性問題，這一點對于韓國法院仍然是棘手的。學者林宗浩在研究韓國環(huán)境法中指出，“環(huán)境資源具有一旦破壞難以恢復的特點，因此有必要從規(guī)劃等早期階段解決糾紛”。在我國也有類似的具有抽象性的行政規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃和政策規(guī)劃等環(huán)境行為，依此理念，我國在實踐中應該也要像韓國的大法院在城市規(guī)劃決定相關(guān)案件中的判決那樣，靈活運用法律，對法律進行合目的性的解釋和推理。作為一名法官，在一些特殊情形（例如立法語不及義或者義不及旨），理應發(fā)揮自身能動性探尋立法宏旨之根本而非以法之疏漏而無所作為，這是法官應有之擔當，并非對立法的僭越⑦。

（二）原告適格的問題

在韓國，與環(huán)境影響評價相關(guān)的典型案例包括俗離山榮華地區(qū)案I（1998年）、俗離山榮華地區(qū)案Ⅱ（2001年）;廢棄物處理設施選址案（2005年）;新萬金項目案（2006年）等。這些典型的韓國大法院案件主要涉及到原告適格的問題，這些案例無一例外的，韓國大法院均認定涉案地區(qū)居民的原告適格?；谔幏炙罁?jù)的相關(guān)法律立法宗旨，韓國大法院進一步擴大解釋了涉及相關(guān)法律之立法目的，從而對涉案地區(qū)居民賦予了原告資格。例如俗離山榮華地區(qū)案I（1998年）及俗離山榮華地區(qū)案Ⅱ（2001年），《自然公園法》和《綜合影響評價法》等相關(guān)法律被韓國大法院視為處分所須依據(jù)的相關(guān)法律，從而無形中把作為原告適格要件的法律上的利益保護范圍擴大解釋了。又如對于永光原子爐發(fā)電場案，韓國大法院不但認定而且肯定了涉及潛在放射性物質(zhì)污染地區(qū)居民的原告資格⑧。諸多案例表明，環(huán)境的污染與破壞已不容許法律處在靜態(tài)之中，而應該適應實事的變化，靈活地創(chuàng)制原告適格的條件與制度。在我國，環(huán)境民事訴訟的原告資格還囿于《民事訴訟法》的起訴條件⑨，而環(huán)境行政訴訟的原告資格似乎沒有范圍限制，但有前置條件的限制，即必須是具體行政行為。縱觀我國環(huán)境訴訟的歷程，相比韓國，我國環(huán)境民事訴訟的原告資格完善得似乎晚些，環(huán)境行政訴訟的前置條件也沒有大膽地向前邁一步，還是在具體行政行為的門檻內(nèi)來回踱步，法官也不敢逾越法律的條條框框，而是一本正經(jīng)地“引經(jīng)據(jù)典”來審理案件。

三、比較之啟示

（一）運用科技手段提高司法審查效率

現(xiàn)今，與實體審查相比，環(huán)境影響評價司法審查的趨勢是關(guān)注程序?qū)彶?。一方面缺少涉及程序?qū)彶榈南嚓P(guān)技術(shù)標準，另一方面，環(huán)境影響評價之內(nèi)容通常具有較強的專業(yè)性和技術(shù)性，受限于自身的經(jīng)驗、知識及相關(guān)行政資源，法官有時難以對程序?qū)彶檫M行有效地資料搜集和調(diào)查研究工作。所以應該運用科技手段以使法院在實體上提高并確保司法審查公正與實效⑩，例如引入具有專業(yè)性知識的法律人才。

（二）擴大原告適格條件

從保護環(huán)境的角度，環(huán)境影響評價司法審查主體和環(huán)境諸多訴訟主體別無二致，同樣受到民法上的原告適格條件的限制，需要通過立法來規(guī)定擴大原告適格條件。因為環(huán)境的危害具有潛在性、長期性、積累性、爆發(fā)性及普遍性，需要提前預防，所有可能受到環(huán)境危害的公眾都應有資格提起訴訟，以此來有效保障環(huán)境影響評價的公正及實效。

（三）提倡法官能動司法

法律體系的完善并非僅僅依賴于立法機關(guān)，還需司法發(fā)揮作用。司法活動固然須嚴格執(zhí)法，但作為一名合格的法官，僅僅做到這一點是完全不夠的，司法活動的精髓在于需要不斷在實踐中探索，并遵循立法原意。環(huán)境管理領(lǐng)域諸多問題在現(xiàn)今的法律條文里得不到合理的解釋，這需要法官能動地司法以實現(xiàn)個案的正義?，從而發(fā)展法律，完善法律體系，一個能動地司法的法官才是一個真正忠于法律的法官。

四、結(jié)語

環(huán)境影響評價制度作為環(huán)境管理的重要手段，是環(huán)境保護領(lǐng)域重要的制度之一。通過環(huán)境影響評價之司法審查可讓其在建設項目和規(guī)劃工程里發(fā)揮其應有的作用，同時，環(huán)境影響評價之司法審查構(gòu)成了環(huán)境影響評價體系的重要部分。環(huán)境影響評價之司法審查一般是通過受害的第三方向法院對環(huán)保行政機關(guān)的行政行為提出的行政訴訟來實現(xiàn)的，本文從行政訴訟角度對中韓環(huán)境影響評價之司法審查進行了對比研究。然而，環(huán)境影響評價之司法審查還有很多可探討的方面，比如立法機關(guān)對其的立法意志、法官對其有關(guān)的司法理念及立法建議等等，有待于進一步研究。

注釋：

①韓英夫、黃錫生.生態(tài)損害行政協(xié)商與司法救濟的銜接困境與出路.中國地質(zhì)大學學報（社會科學版）.2018（1）.30-39.

②王玎.行政程序違法的司法審查標準.華東政法大學學報. 2016， 19（5）.178-191.

③汪勁.環(huán)境法治的中國路徑：反思與探索.中國環(huán)境科學出版社.2011.

④林宗浩.環(huán)境影響評價法制研究：與韓國相關(guān)法制的比較分析為視角.中國法制出版社.2011.

⑤[法]孟德斯鳩.論法的精神（下）.法律出版社.2004.

⑥林宗浩.韓國環(huán)境影響評價的司法審查制度.中國法學會行政法學研究會2010年會論文集.

⑦江必新.司法對法律體系的完善.法學研究.2012（1）.88-95.

⑧楊雅妮.環(huán)境民事公益訴訟原告資格解讀.湖北民族學院學報（哲學社會科學版）.2018（1）.107-112.

⑨陳佳麗.環(huán)境民事公益訴訟中的非規(guī)范司法.黑龍江生態(tài)工程職業(yè)學院學報.2018（1）.7-9.

⑩江必新、李育.司法改革視域下的行政公正：問題、原因及解決路徑.吉首大學學報（社會科學版）.2017， 38（6）.61-66.

?盧希起.司法執(zhí)法邊界新論——以環(huán)境保護和安全生產(chǎn)領(lǐng)域為視角.求是學刊.2018（1）.105-113.