生態(tài)移民返遷原因與對(duì)策探究

馬夢(mèng)璇

【摘 要】 隨著全球經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的快速發(fā)展，生態(tài)環(huán)境問題愈發(fā)成為了一個(gè)全球普遍關(guān)注的議題，生態(tài)移民也在我國各地政府的推動(dòng)下產(chǎn)生。近年來，隨著生態(tài)移民的逐漸增多，生態(tài)移民返遷問題也越發(fā)凸顯。雖然生態(tài)移民返遷規(guī)模不及水庫移民，但生態(tài)移民起步時(shí)間晚，移民政策尚待完善，操作實(shí)施亦需規(guī)范。為促進(jìn)未來生態(tài)移民的可持續(xù)性發(fā)展，生態(tài)移民返遷問題更應(yīng)該得到及時(shí)的研究和解決。因此本文從我國生態(tài)移民概況出發(fā)，結(jié)合當(dāng)前我國生態(tài)移民的工作效果和返遷問題，分析我國生態(tài)移民返遷的主要原因，并在此基礎(chǔ)上提出有利于未來生態(tài)移民可持續(xù)發(fā)展的對(duì)策和建議。

【關(guān)鍵詞】 生態(tài)移民 移民返遷 可持續(xù)發(fā)展

在20世紀(jì)90年代以后，我國“全面小康”的發(fā)展要求與生態(tài)保護(hù)之間的矛盾日益凸顯，為避免“PPE怪圈”在我國西部地區(qū)的持續(xù)發(fā)酵，政府在推進(jìn)環(huán)境保護(hù)和扶貧工作時(shí)推進(jìn)了生態(tài)移民工作。二十多年來，以保護(hù)、恢復(fù)生態(tài)環(huán)境和促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo)而開展的生態(tài)移民工作，很大程度上促進(jìn)了我國西部生態(tài)脆弱區(qū)的生態(tài)恢復(fù)和扶貧開發(fā)，但由于受到多種因素的影響，局部地區(qū)的生態(tài)移民安置后，出現(xiàn)了部分移民返遷的現(xiàn)象。近年來，我國圍繞生態(tài)移民的研究大都集中在概念界定、移民模式和戰(zhàn)略探究、必要性和可行性、效益評(píng)估等方面，雖然也有一些關(guān)于生態(tài)移民返遷問題的研究，但大多是針對(duì)典型區(qū)域或典型移民群體的探討，從全國宏觀層面來探討生態(tài)移民返遷問題的研究不多。因此，本文從我國生態(tài)移民總體情況入手，從整體上分析當(dāng)前我國生態(tài)移民工作的效果，并針對(duì)移民過程中出現(xiàn)的返遷問題，從整體上探究其共性的原因，以期從宏觀層面提出有利于未來生態(tài)移民可持續(xù)發(fā)展的對(duì)策和建議。

一、概念界定與內(nèi)涵分析

1.生態(tài)移民

關(guān)于“生態(tài)移民”的概念最初是外來的，以英國學(xué)者拉文斯坦的《移民法則》一文對(duì)移民及其規(guī)律的研究為開端[1]。而在我國，“生態(tài)移民”一詞最早出現(xiàn)在任耀武等所著的一篇名為《試論三峽庫區(qū)生態(tài)移民》的研究文獻(xiàn)中[2]。在我國大力開展生態(tài)移民之后，諸多學(xué)者從原因和目的層面也對(duì)“生態(tài)移民”的概念進(jìn)行了不同角度的界定。由于我國很多地方將生態(tài)移民與扶貧移民混為一談，因此本文對(duì)生態(tài)移民的概念做一個(gè)詳細(xì)的界定。生態(tài)移民和扶貧移民雖有很多相似之處，但二者側(cè)重點(diǎn)不同。扶貧移民是側(cè)重以扶貧為目的的移民活動(dòng)，而生態(tài)移民則突出移民的政府動(dòng)機(jī)，即以生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)為目的的移民活動(dòng)[3]。因此，本文所指的新時(shí)期的生態(tài)移民則是以促進(jìn)生態(tài)脆弱區(qū)的生態(tài)保護(hù)、環(huán)境惡化區(qū)的生態(tài)恢復(fù)為主，同時(shí)兼顧貧困居民生活的可持續(xù)發(fā)展，將自愿民眾遷移到承載力高且能滿足搬遷民眾基本生活的地區(qū)，使得人與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治、生態(tài)、文化協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)遷入遷出區(qū)共贏的一種可持續(xù)人口流動(dòng)現(xiàn)象。

2.移民返遷

王茂福在研究“水庫移民返遷”時(shí)認(rèn)為，移民返遷實(shí)質(zhì)是人口繼發(fā)性遷移的一種形式，繼發(fā)性遷移是指遷移者在遷入地生活一段時(shí)間之后由于安置地的結(jié)構(gòu)因素、遷移者的個(gè)人因素等影響移民在遷入地的生存和發(fā)展?fàn)顩r以及遷移目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，繼續(xù)遷到其他地方的一種行為。其中遷移到原遷出地的這部分繼發(fā)性遷移就是移民返遷[4]。而本文所探究的生態(tài)移民返遷即是指生態(tài)移民從遷入地又返回到生態(tài)恢復(fù)區(qū)生活的一種繼發(fā)性移民，方向剛好與原遷出方向相反。

二、我國生態(tài)移民概況

從生態(tài)移民安置方式來看，我國由于地區(qū)差異，安置方式也各不相同。呈現(xiàn)出來的總體特點(diǎn)為以政府為主導(dǎo)，勞務(wù)輸出、收縮并點(diǎn)、移民擴(kuò)鎮(zhèn)、插花與整村、農(nóng)業(yè)與非農(nóng)、有土與無土安置相結(jié)合；以農(nóng)民自發(fā)移民為輔，結(jié)合買地移民和教育移民來實(shí)現(xiàn)生態(tài)移民。其中，農(nóng)民自發(fā)的方式以及政府主導(dǎo)方式中的收縮并點(diǎn)、移民擴(kuò)鎮(zhèn)、無土安置等移民安置方式收效較好。農(nóng)民自發(fā)方式由于以自愿為前提且不涉及規(guī)模問題，對(duì)遷入地影響較小，返遷問題也基本不存在；而收縮并點(diǎn)在陜西等地的實(shí)踐中，由于將分散的居民聚集，同時(shí)在遷出地采取斷電、斷路等措施[5]35，一定程度上杜絕了回遷的可能，人群集中也便于遷入地的統(tǒng)一管理以及生活水平的改善；無土安置的優(yōu)勢(shì)則主要在于使移民在城鎮(zhèn)獲得更多就業(yè)機(jī)會(huì)的同時(shí)又不會(huì)失去原住地的相關(guān)利益，一定程度上避免了一些后續(xù)問題?？傮w上講，我國生態(tài)移民的效果是樂觀的，各地的生態(tài)移民安置方式也在各地的不斷實(shí)踐中得到改進(jìn)和創(chuàng)新。

三、生態(tài)移民返遷現(xiàn)狀

總體而言，目前我國生態(tài)移民的規(guī)模和效果都十分可觀，內(nèi)蒙古的草原退化得到了一定程度的遏制，“三江源”地區(qū)的生態(tài)環(huán)境得到了有效保護(hù)，甘肅等缺水縣的用水情況也得到了一定程度的改善。但是，近年來，我國生態(tài)移民返遷現(xiàn)象卻逐漸增多，尤其是甘肅、內(nèi)蒙古等生態(tài)環(huán)境較為惡劣的地區(qū)，這無疑給我國生態(tài)保護(hù)和扶貧工作帶來了極大的挑戰(zhàn)。

從安置方式來講，我國的生態(tài)移民返遷問題主要高發(fā)于政府主導(dǎo)安置下的勞務(wù)輸出和農(nóng)業(yè)安置，有土和無土安置對(duì)于不同生活習(xí)性的人群也產(chǎn)生了不同的返遷影響。而從生態(tài)移民的生態(tài)恢復(fù)方式來講，主要返遷人群則集中在節(jié)水、防風(fēng)固沙和退耕恢復(fù)等工程中。

總的來說，雖然當(dāng)前我國生態(tài)移民返遷規(guī)模不及水庫移民，但生態(tài)移民涉及到的少數(shù)民族更集中，且生態(tài)移民起步時(shí)間晚于水庫移民，移民政策尚待完善，操作實(shí)施亦需規(guī)范。因此生態(tài)移民返遷問題更應(yīng)該得到及時(shí)的研究和解決，以促進(jìn)未來生態(tài)移民的可持續(xù)性發(fā)展。

四、生態(tài)移民返遷產(chǎn)生原因

由于我國各地生態(tài)移民問題冗雜，筆者為了從整體上對(duì)返遷原因?qū)崿F(xiàn)較為全面的考慮，本文將生態(tài)移民返遷產(chǎn)生的原因從宏觀、中觀、微觀的視角分為國家、地方、個(gè)人三個(gè)層面，分別從政策及文化融合、遷入地條件及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、受教育水平及心理適應(yīng)這個(gè)6個(gè)方面來做詳細(xì)的探究和分析。具體原因所對(duì)應(yīng)的生態(tài)移民安置方式如圖1所示。

1.國家層面：政策原因及文化融合問題

在政策方面，由于我國生態(tài)移民起步較晚，并沒有專門的法律法規(guī)來規(guī)范生態(tài)移民的實(shí)施。政策的不完善直接導(dǎo)致了我國早期生態(tài)移民安置方式的不成熟和不規(guī)范，進(jìn)而為移民返遷留下后患。在我國中西部地區(qū)實(shí)施生態(tài)移民的早期，生態(tài)移民政策中的“就近移民”原則一度盛行，移民普遍安置在原貧困縣、鄉(xiāng)之內(nèi)，忽略了這種安置方式下移民點(diǎn)的發(fā)展?jié)摿6]，導(dǎo)致了二次生態(tài)破壞，進(jìn)而引發(fā)了生態(tài)移民的返遷。筆者認(rèn)為，諸如內(nèi)蒙古鄂爾多斯市“戶主50歲以上不移民”這樣的政策應(yīng)該在生態(tài)移民政策完善時(shí)得到較好的推廣。

我國是個(gè)多民族的國家，而生態(tài)移民又大多發(fā)生在少數(shù)民族集中的中西部地區(qū)，因此文化融合問題是生態(tài)移民返遷原因中不可或缺的一部分。在生態(tài)移民中，文化融合問題包括遷出和遷入兩個(gè)方面，一個(gè)是少數(shù)民族移民遷入，另一個(gè)是漢族移民遷入少數(shù)民族地區(qū)。少數(shù)民族移民遷入主要問題體現(xiàn)在生產(chǎn)生活方式的不適應(yīng)上。例如以內(nèi)蒙古敖魯古雅鄂溫克生態(tài)移民為例，這里的移民都是鄂溫克族，以馴鹿、狩獵為主要生產(chǎn)生活方式，由傳統(tǒng)的馴鹿打獵變?yōu)橐怨鎹徫坏墓べY生活，生態(tài)移民改變的是他們整個(gè)民族的生產(chǎn)生活方式和文化傳統(tǒng)，因此不少移民在搬遷后仍舊選擇返回森林。

2.地方層面：遷入地條件及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題

“從荒漠化最嚴(yán)重的地方搬遷到了全縣沙化最快的地方”，這是我國生態(tài)移民中多地存在的真實(shí)情況。從移民返遷的集中地區(qū)來講，大都地處我國中西部生態(tài)條件極其惡劣的地方。因此，遷入地生態(tài)條件也都十分脆弱。也就是說，與遷出地相差無幾的遷入地條件被迫容納了比以前更多的人口，本已稀缺的生產(chǎn)生活資料變得更加稀缺，大大超出土地能夠承載的范圍，生態(tài)環(huán)境再遭破壞。甚至在我國內(nèi)蒙古等生態(tài)移民地區(qū)，遷入地給移民有土安置的土地大多為鹽堿地，移民耕作不易實(shí)現(xiàn)，生存資料和生產(chǎn)資料的雙重打擊讓移民在遷入地的生活難以穩(wěn)定。因此，在遷出地生態(tài)還未恢復(fù)而新的遷入地生態(tài)又將被破壞的情況下，返遷則成了這部分移民為降低生態(tài)和生存風(fēng)險(xiǎn)而做出的退而求其次的選擇。

關(guān)于移民的補(bǔ)償問題一直都是一個(gè)關(guān)鍵而困難的環(huán)節(jié)。我國各地的生態(tài)移民工程自實(shí)施以來，雖然都在一定程度上對(duì)緩解移民的生活困難、維持生計(jì)起到了積極的作用，但不可否認(rèn)，生態(tài)移民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償規(guī)范和補(bǔ)償方式都存在許多不足之處，這也使得移民的情緒得不到有效的安撫。其中，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，是導(dǎo)致移民后的生活水平降低返遷現(xiàn)象產(chǎn)生的又一原因。例如2007年三江源地區(qū)的生態(tài)移民后續(xù)生活成本為28億-45億元，但生態(tài)移民工程的預(yù)算僅為6.3億元[7]，資金供需差距較大，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低。除此以外，我國在“十三五”易地扶貧搬遷中規(guī)定：中央預(yù)算內(nèi)投資專項(xiàng)用于建檔立卡搬遷人口的住房建設(shè)補(bǔ)助，并按照區(qū)域類型實(shí)行差異化補(bǔ)助政策，各地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)介于7000-10000元之間[9]18。而從生態(tài)移民具體情況來看，內(nèi)蒙古錫林郭勒盟蘇尼特左旗移民1人都至少需投資 2 萬元[8]。因此，在移民還難以適應(yīng)遷入地生產(chǎn)生活的生態(tài)移民前期，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，農(nóng)民感受最直觀的經(jīng)濟(jì)保障不能及時(shí)跟上，從而在移民心理形成的極大落差是導(dǎo)致移民返遷的重要原因。

3.個(gè)人層面：受教育水平及心理適應(yīng)

在我國的家庭結(jié)構(gòu)中，一家之主基本都是40歲以上的人，這些人在家中的地位也就意味著他們能夠?qū)彝サ闹匾獩Q策做出決斷，這種低文化戶主做決斷的社會(huì)現(xiàn)狀對(duì)生態(tài)移民的推進(jìn)和移民的適應(yīng)都是一種極大阻礙。因此，受教育水平也成了生態(tài)移民返遷的一個(gè)重要因素。

移民心理的不適應(yīng)主要表現(xiàn)在對(duì)未來生活的顧慮以及對(duì)原來生活方式的習(xí)慣性依賴。由于遷入地不確定性帶來的擔(dān)憂更多地體現(xiàn)在少數(shù)民族移民的身上，而且少數(shù)民族擁有其自己獨(dú)特的民族文化和生活習(xí)慣，因此對(duì)未來生活的顧慮在所難免。同時(shí)，移民普遍都存在著對(duì)故土的依戀。在移民之初，移民對(duì)新環(huán)境還未產(chǎn)生歸屬感，生產(chǎn)生活方式的改變使移民缺乏對(duì)自身最基本的身份認(rèn)同。任何一點(diǎn)不滿都容易使其產(chǎn)生遷入地與故土的比較心理，這種心理也極大地推動(dòng)了移民返遷的產(chǎn)生。

五、對(duì)策和建議

總體說來，導(dǎo)致生態(tài)移民返遷的因素是多樣的。在生態(tài)移民前期要使生態(tài)移民能夠有效而持續(xù)地推進(jìn)，就必須做好移民返遷的防范工作。因此，筆者針對(duì)以上從國家、地方、個(gè)人這三個(gè)層面的原因分析，提出如下對(duì)策和建議。

1.政策完善和機(jī)制健全

由于我國的生態(tài)移民起步較晚，政策法規(guī)都不盡完善。因此，建議制定一部標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的生態(tài)移民政策，在對(duì)生態(tài)移民的生產(chǎn)生活保障進(jìn)行全方位考慮的同時(shí)加強(qiáng)對(duì)少數(shù)民族、老齡人口、婦女兒童的關(guān)注。除此以外，由于在我國的征地拆遷管理工作中，項(xiàng)目立項(xiàng)前的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是為有效規(guī)避、預(yù)防、控制重大事項(xiàng)實(shí)施過程中可能產(chǎn)生的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)而必須進(jìn)行的一項(xiàng)重要工作，但在生態(tài)移民中卻很少應(yīng)用。因此筆者認(rèn)為由于生態(tài)移民涉及到生態(tài)再破壞、生產(chǎn)生活適應(yīng)、民族文化融合、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、移民就業(yè)等諸多問題，為避免二次移民和移民返遷問題的出現(xiàn)，建立健全生態(tài)移民社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制對(duì)生態(tài)移民的可持續(xù)推進(jìn)是十分有意義的。同時(shí)，建立申訴抱怨機(jī)制，讓移民在生態(tài)移民初期不適應(yīng)階段的個(gè)人合理需求能夠及時(shí)得到反映和處理，返遷問題自然也會(huì)得到緩解。

2.民族文化建設(shè)和文化交流

鑒于我國生態(tài)移民大多實(shí)施在少數(shù)民族較集中的中西部地區(qū)，民族文化的碰撞難以避免。因此，建議在遷入地做好民族文化的保護(hù)和宣傳工作。對(duì)于少數(shù)民族移民，可在生態(tài)移民安置點(diǎn)較集中地建設(shè)帶有民族特色的房屋，打造移民特色區(qū)。同時(shí)，對(duì)于移民后出現(xiàn)的民族混合區(qū)，可定期開展大型的文化交流活動(dòng)，加強(qiáng)漢族文化和少數(shù)民族文化的交融，加深各民族之間的包容和認(rèn)同，幫助移民盡快適應(yīng)遷入地生活，避免返遷的產(chǎn)生。

3.遷入地選址調(diào)查和方式選擇

在做移民規(guī)劃時(shí)，地方政府應(yīng)當(dāng)因地制宜做好遷入地的篩選工作，落實(shí)對(duì)遷入地經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、文化等情況的調(diào)查。就生態(tài)問題較惡劣的地方而言，由于整體生態(tài)環(huán)境惡劣，就地安置并不是一個(gè)可持續(xù)的選擇，甚至?xí)砀嗟纳鷳B(tài)破壞。因此，政府在組織移民工作前應(yīng)盡量選擇外遷的方式，通過“買地移民”、“勞務(wù)輸出”或“教育移民”多種移民方式相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)生態(tài)移民的易地搬遷。其中，勞務(wù)輸出時(shí)應(yīng)與遷入地提前做好協(xié)商和溝通，以避免如新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的移民勞動(dòng)力待遇問題導(dǎo)致的生態(tài)移民返遷。

4.補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高和農(nóng)業(yè)發(fā)展模式創(chuàng)新

穩(wěn)定是解決移民返遷問題的基礎(chǔ)，但讓移民切實(shí)分享到生態(tài)移民的效益在短期內(nèi)又難以實(shí)現(xiàn)。在生態(tài)移民中，資金投入主要靠國家，然而國家的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)又偏低。因此，政府應(yīng)該加大財(cái)政補(bǔ)貼力度，讓移民的生產(chǎn)生活問題能夠得到一定程度的改善，雖移民的效益在短期內(nèi)無法享受，但只要合理的補(bǔ)償和保障能夠使移民對(duì)生產(chǎn)生活狀態(tài)基本滿意，那么返遷也不會(huì)成為多數(shù)理性移民的選擇。除此以外，為恢復(fù)遷入地經(jīng)濟(jì)、提高移民生活水平，各地可積極推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展模式的創(chuàng)新。如內(nèi)蒙古鄂爾多斯市就形成了“企業(yè)+基地+農(nóng)戶”的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式，耕地全部以流轉(zhuǎn)的形式公司化經(jīng)營，承包農(nóng)民土地再向農(nóng)民返租[5]125。這種模式，除了實(shí)現(xiàn)土地資源的高效利用以外，還能夠在一定程度上緩解牧民生產(chǎn)方式變化帶來的不適應(yīng)。

5.加強(qiáng)對(duì)移民的心理關(guān)懷和生態(tài)移民知識(shí)普及

就移民本身而言，新的環(huán)境和新的生產(chǎn)生活方式必定會(huì)帶給移民心理上的不適應(yīng)再加上移民受教育水平的限制以及家庭養(yǎng)老負(fù)擔(dān)和子女教育等帶來的心理壓力，導(dǎo)致其對(duì)于政府解決移民問題產(chǎn)生不信任，進(jìn)而移民返遷的方式來表達(dá)自己的利益訴求。因此，政府應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)再生態(tài)移民的心理關(guān)懷和輔導(dǎo)，開展培訓(xùn)，促進(jìn)生態(tài)移民知識(shí)的普及；落實(shí)保障政策，撫平心靈焦慮；加強(qiáng)對(duì)移民困難的關(guān)注，恢復(fù)其對(duì)政府的信任。

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