跨界水資源污染中的環(huán)境執(zhí)法問題研究

陳筱

【摘 要】 水資源的污染問題一直以來都是環(huán)境法研究的重點和民眾所關(guān)心的熱點，流域水污染中，跨界水污染也是當(dāng)前跨界危機中最嚴重的問題之一。由于河流的流向和途經(jīng)區(qū)域并不是完全獨立的個體，而是相互聯(lián)系具有關(guān)聯(lián)的整體，相鄰的省份、甚至是同一市的不同區(qū)域經(jīng)濟合作也逐步增強，河流上下游之間、河流兩岸之間的環(huán)境執(zhí)法也成為必不可少的保護關(guān)鍵。本文以上?！包S浦江死豬事件”的水資源污染為背景，探尋跨界水資源污染中的環(huán)境執(zhí)法問題，旨在完善相關(guān)法律制度，探尋完善跨界水資源污染問題的環(huán)境執(zhí)法，以期減少跨界水資源污染的環(huán)境執(zhí)法阻力。

【關(guān)鍵詞】 跨界 水資源污染 環(huán)境執(zhí)法

一、上海黃浦江死豬事件引發(fā)的跨界水資源污染的環(huán)境執(zhí)法問題

（一）上海黃浦江死豬事件回顧和關(guān)注點探究

2013年3月，上海松江橫潦涇水面突然出現(xiàn)大量的死豬。3月13日，從黃浦江打撈上來的死豬目前已經(jīng)增加至6601頭，嘉興新聞辦也在3月22日晚上發(fā)布消息，稱到3月22日的下午，嘉興市對清理、打撈中收集的5605頭死豬都作了無害化處理。一時間黃浦江上死豬“泛濫”，由此引發(fā)跨界水資源污染的環(huán)境執(zhí)法問題，成為需要我們思索的一大方面：跨界水資源污染的環(huán)境執(zhí)法會碰到哪些問題？如何才能更好地解決跨界水資源污染的環(huán)境執(zhí)法問題？對此，需要探尋更好地方法對跨界水資源污染的執(zhí)法提出更多建設(shè)性建議和意見，完善相關(guān)執(zhí)法制度。

二、目前我國跨界水資源污染的環(huán)境執(zhí)法問題探究

（一）跨界水資源污染的環(huán)境執(zhí)法缺乏相應(yīng)監(jiān)管機制

近年來，由于缺乏相應(yīng)的有效管理機制，相應(yīng)的地方之間的利益沖突屢屢發(fā)生。單是流域跨省界污染的糾紛就已經(jīng)不少，而省級以下的各個行政區(qū)域也因跨界的污染更是頻頻出現(xiàn)糾紛。近年來發(fā)生的多個跨界水資源污染的事件，在中國無論是南方還是北方，無論是東部還是西部，都存在該類型的糾紛。缺乏相應(yīng)的監(jiān)管措施和懲罰機制，上游省份或區(qū)域的工廠往河流中排放了大量的污染物質(zhì)、沿河居民隨意傾倒日常的生活垃圾，這些污染物質(zhì)讓下游的不同的省或區(qū)域的居民飽受苦惱。如果政府無法保障社會主體謀取美好生活的向往和渴望，那試問政府對社會主體所承擔(dān)的社會又談何說起呢？

（二）跨界水資源污染的負外部性

經(jīng)濟學(xué)的理論告訴我們，資源是永遠處于稀缺狀態(tài)的。為了能讓資源最大化地得以利用，需要的是讓資源能夠最大程度地滿足人們的各種需求。而市場中每一個理性的“經(jīng)濟人”1都不會主動自愿地內(nèi)化外部性成本。

企業(yè)以利益為上。每個企業(yè)都屬于理性的“經(jīng)濟人”。沒有一個理性的“經(jīng)濟人”會主動自愿地自動內(nèi)化其外部性成本。上游企業(yè)只顧自己的荷包的鼓囊，不會關(guān)心下游企業(yè)的污染狀況。在現(xiàn)代化的市場經(jīng)濟中，從政府的角度上看，我國的管理體制長期以來都是以行政區(qū)劃作為劃分。地方政府各自為政，條塊管轄，相互之間互不干涉也互不融通，往往致使地方政府的“各人自掃門前雪，休管他人瓦上霜”的治理心態(tài)，因而地方政府在治理跨界的水資源污染重缺乏管理的動機。地方政府在政績考評、經(jīng)濟發(fā)展進步的考量之下，往往屈從于現(xiàn)實的利益。

（三）跨界水資源污染的環(huán)境執(zhí)法主體缺位及執(zhí)法人員能力不強

雖然在《環(huán)境保護法》中提供了上位法的法律依據(jù)，但是結(jié)合目前的現(xiàn)實實踐基礎(chǔ)上看，部分下位法規(guī)定仍相對滯后?，F(xiàn)行的垂直管理體制的要求重點是在本地的政府對本地的環(huán)境負責(zé)，環(huán)境執(zhí)法的主體仍存在缺位的風(fēng)險。例如：對于水污染的事件，環(huán)保局和水利局都有權(quán)利管理，但是具體應(yīng)該是由哪一個部門來進行管理，難以分清，這樣的情況在污染防治執(zhí)法過程中難免會造成互相推諉或者都爭相管理的情況出現(xiàn)。2

水資源的跨界污染問題的相比較單個區(qū)域的污染問題會更具有復(fù)雜性、專業(yè)性和多樣性，這就對相關(guān)的環(huán)境執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)、能力水平提出了新的要求。這對跨界水資源污染的環(huán)境執(zhí)法人員的專業(yè)性、技術(shù)性都有著新的威脅與挑戰(zhàn)。執(zhí)法人員的素質(zhì)水平的高低將對執(zhí)法的效果和公眾的滿意程度帶來直接的影響。結(jié)合目前我國環(huán)境執(zhí)法人員的現(xiàn)狀：環(huán)境執(zhí)法的車輛配備數(shù)量“僧多粥少”，環(huán)境執(zhí)法人員缺編情況嚴重，環(huán)監(jiān)部門執(zhí)法難度不小。全國范圍內(nèi)仍有相當(dāng)大的一部分水污染防治行政執(zhí)法人員專業(yè)素質(zhì)低，所學(xué)專業(yè)不是環(huán)境保護相關(guān)的專業(yè)。非專業(yè)的知識結(jié)構(gòu)使水污染防治行政執(zhí)法人員對法律法規(guī)、檢測操作技術(shù)等不熟悉，造成環(huán)境檢查工作效能低。3

三、有關(guān)改善和加強跨界水資源污染的環(huán)境執(zhí)法的策略

（一）針對跨界水資源污染建立適宜的生態(tài)補償機制

生態(tài)補償則是生態(tài)服務(wù)受益者通過市場交易向生態(tài)環(huán)境管理者付費的補償機制。4跨行政區(qū)域水污染治理中有著利益差別和矛盾的利益主體的存在，必然導(dǎo)致相互間利益的沖突，稀缺的水資源在滿足不同利益主體需求時的有限性和條件性，使相關(guān)利益主體由于追求的目標(biāo)不同而產(chǎn)生利益紛爭。5只有明確界定相關(guān)利益主體的職責(zé)與權(quán)力，構(gòu)建科學(xué)的生態(tài)補償機制才能實現(xiàn)福利公平。6跨界的河流流域污染事件的發(fā)生，經(jīng)常都是流域的上游和下游，在不同的行政區(qū)的管理之下所帶來的外部性造成。在流域的上下游之間的負外部性問題，如果能夠通過適宜的生態(tài)補償機制來合理分配補償金額，安撫污染地區(qū)的附件居民，很大程度能緩解跨界居民的矛盾。

建立適宜的流域生態(tài)補償機制，平衡上下游流域居民的利益，能夠減少跨界流域之間的矛盾與沖突。通過流域的斷面檢測等技術(shù)加強水環(huán)境的監(jiān)管，同時對地區(qū)之間的生態(tài)補償?shù)木唧w計算細則進行確定，能夠提高生態(tài)補償機制的可操作性。通過生態(tài)補償機制來倒逼企業(yè)加強污染的治理，提高生態(tài)補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，穩(wěn)定相關(guān)政策的施行，對于跨界資源的污染治理極為有幫助。

（二）加快建立環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法的新的體制機制

跨界的水資源污染環(huán)境執(zhí)法，涉及到不同地區(qū)的不同的政府、職能部門之間的權(quán)力劃分問題。該類的環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法涉及到不同地區(qū)的地方利益與責(zé)任問題?！叭魏螘r候，一個人只要不被排斥在分享由他人努力所帶來的利益之外，就沒有動力為共同的利益作貢獻，而只會選擇作一個搭便車者?！?故而將水資源污染治理的利益范圍擴大，開展多地的地方合作是對環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法體制機制建立的一大幫助。

在此可以借鑒2008年的長三角地區(qū)江浙滬地區(qū)的合作。2008年12月，江浙滬三地共同簽署了《長江三角洲地區(qū)環(huán)境保護合作協(xié)議》，以深化長三角地方政府在生態(tài)治理方面的合作?？缧姓^(qū)環(huán)保執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)的建立還能夠強有力的推動執(zhí)法隊伍進行內(nèi)部監(jiān)督、層級監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合，切實提高環(huán)保執(zhí)法監(jiān)督水平。8

（三）樹立跨界水資源污染的環(huán)境執(zhí)法的權(quán)威

我國目前水資源保護管理體制是垂直線科層結(jié)構(gòu)。9因跨界水資源污染的復(fù)雜性，故對跨界的環(huán)境執(zhí)法人員的專業(yè)能力和素質(zhì)要求比一般的執(zhí)法人員更高。地方政府的環(huán)境執(zhí)法人員如果無法擺脫中央政府的“影子”，就會在做決策和做執(zhí)行上束手束腳，畏縮不前。故為了保證地方政府執(zhí)法人員和其他地區(qū)執(zhí)法人員聯(lián)合執(zhí)法的時候能更加公正，可以在需要的時候采取強制性的方法，讓地方政府的上一級對其進行支持和監(jiān)督。有了上級部門的支持，地方政府在執(zhí)行活動的時候才能更加勇敢和堅定，在進行環(huán)境執(zhí)法的過程中才能有所為、有所不為。

再者，對環(huán)境執(zhí)法人員的培訓(xùn)應(yīng)注意科學(xué)、合理、有效。應(yīng)該注重教學(xué)目標(biāo)的實際綜合性和可行性。將法學(xué)理論和法學(xué)實踐整合，進行環(huán)境執(zhí)法的復(fù)合教育。不僅如此，跨界的水資源污染環(huán)境執(zhí)法問題還涉及到多個行政部門之間利益的博弈，因此還應(yīng)當(dāng)對執(zhí)法人員進行政治學(xué)的教育。在進行教育教學(xué)的過程中，要不斷地理論和實際反復(fù)結(jié)合，既要講授專業(yè)知識，也要進行實踐訓(xùn)練。同時，始終應(yīng)該要讓執(zhí)法人員的權(quán)力得到嚴格有效的監(jiān)督。

四、結(jié)語

近年來我國的跨界水污染的糾紛頻繁發(fā)生，相應(yīng)的環(huán)境執(zhí)法權(quán)力也總是捉襟見肘。跨界水污染也是當(dāng)前跨界危機中嚴重的問題之一，我們都應(yīng)當(dāng)給予重視。針對跨界水資源污染建立適宜的生態(tài)補償機制、加快建立環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法的新的體制機制以及樹立跨界水資源污染的環(huán)境執(zhí)法的權(quán)威等措施或許能夠減少消滅跨界水資源污染的環(huán)境執(zhí)法阻力，避免類似的事件再次發(fā)生，還一片青山綠水的生態(tài)之地。

【參考文獻】

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