我國城市生活垃圾分類回收的立法研究

摘 要：我國是人口大國，同時(shí)也是垃圾生產(chǎn)大國，隨著我國城市化進(jìn)程的加快，城市居民生活產(chǎn)生的垃圾也在成倍增長，生活垃圾的分類和回收問題一直是困擾我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的難題。德、日等國家針對此問題早已建立了一套完備的相關(guān)立法，明確了垃圾分類回收中的權(quán)利與責(zé)任，其中也包含了嚴(yán)格執(zhí)行垃圾分類和處理的有關(guān)制度。而我國垃圾分類回收的立法卻存在法律體系不健全、立法過于原則化，缺乏可操作性、法律責(zé)任規(guī)定不明確、配套法律法規(guī)不健全等問題。鑒于此，有必要在借鑒域外立法和結(jié)合我國國情的基礎(chǔ)上，通過制定垃圾分類回收的專門性立法、完善垃圾分類回收的配套法律制度、強(qiáng)化政府及相關(guān)部門的監(jiān)管職能等一系列舉措，來使我國城市生活垃圾分類回收的問題得到進(jìn)一步改善，促進(jìn)我國城市生活垃圾的減量化、資源化與無害化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，推進(jìn)我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)體制的構(gòu)建。

關(guān)鍵詞：城市化進(jìn)程；垃圾分類回收；法律體系不健全；循環(huán)經(jīng)濟(jì)體制

2016年，國家領(lǐng)導(dǎo)層把垃圾分類提升到“人民群眾普遍關(guān)心的突出問題”的高度，開始從中央到地方尋求新的突破，在這一時(shí)代背景下，對于我國城市生活垃圾分類回收問題的立法研究具有現(xiàn)實(shí)的必要性與緊迫性。

一、我國城市生活垃圾分類回收的立法現(xiàn)狀

在我國現(xiàn)行法律法規(guī)中，關(guān)于城市生活垃圾分類回收的規(guī)定涉及法律、行政法規(guī)、部門性規(guī)章以及地方性規(guī)范文件等。但由于這些規(guī)定本身存在缺乏針對性、可操作性不強(qiáng)等不足之處，在現(xiàn)實(shí)生活中也帶來了很多不可避免的問題。

現(xiàn)階段，在規(guī)制城市生活垃圾分類與回收的法律依據(jù)包括：《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》、《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》及《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》。

行政法規(guī)方面主要有：《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》、《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理?xiàng)l例》。

部門性規(guī)章主要包括：《城市生活垃圾管理辦法》、《關(guān)于公布生活垃圾分類收集試點(diǎn)城市的通知》、《城市生活垃圾分類及其評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》、《關(guān)于實(shí)行城市生活垃圾處理收費(fèi)制度促進(jìn)垃圾處理產(chǎn)業(yè)化的通知》、《關(guān)于建立城市生活垃圾處理及收費(fèi)相關(guān)信息統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度的通知》等。

地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章主要有：北京市人民政府辦公廳《關(guān)于實(shí)行生活垃圾分類收集和處理的通知》、山東省威海市人民政府辦公室轉(zhuǎn)發(fā)市建委《關(guān)于推行垃圾分類收集的意見的通知》、《濟(jì)南市城市生活垃圾管理辦法》、上海市市容環(huán)衛(wèi)局《關(guān)于進(jìn)一步開展本市居住區(qū)生活垃圾分類新方式試點(diǎn)工作的通知》、福建省建設(shè)廳《關(guān)于開展城市餐廚垃圾分類收集處理工作的通知》等。

二、我國城市生活垃圾分類回收現(xiàn)行立法存在的問題

1.法律體系不健全

現(xiàn)階段，我國城市生活垃圾分類與回收的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)分散在各位階規(guī)范中，并且沒有制定專門性的規(guī)范來進(jìn)行整合。垃圾分類的基本法律和具體的法律、法規(guī)及部門規(guī)章需要一部綜合性法律來加以整合和銜接。

目前我國垃圾分類與回收的具體規(guī)范主要依賴于相關(guān)行政法規(guī)和部門規(guī)章，大多是倡導(dǎo)性條款，效力水平較低，在各部門之間的立法內(nèi)容不一致的情況下，沒有一部權(quán)威的上位法來發(fā)揮指導(dǎo)作用，會(huì)在之后的具體執(zhí)行時(shí)形成更為困難的局面。例如，《固體廢物污染環(huán)境保護(hù)法》賦予縣及其以上的環(huán)保機(jī)構(gòu)拆除垃圾回收裝置的權(quán)利；而依據(jù)《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》的規(guī)定，同樣的權(quán)利卻歸屬該市市容環(huán)保部門。顯然，前者屬于法律范疇，后者屬于行政法規(guī)的范疇。對于某一特定事項(xiàng)，雖然依據(jù)《立法法》對于不同位階規(guī)范之間的適用原則的規(guī)定，行政法規(guī)的規(guī)定不能與其上位法的法律相抵觸，但對于現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的沖突卻并未得到妥善的解決。

城市居民生活垃圾分類回收的法律規(guī)范需要以具體的上位法作為基礎(chǔ)，以其作為該法律規(guī)范立法目的、立法理念的源泉。有學(xué)者認(rèn)為，《固體廢物污染環(huán)境防治法》可以作為該上位法，主要是基于其立法目的與城市生活垃圾分類回收的目的相契合，即促進(jìn)城市垃圾的減少、資源價(jià)值的挖掘和安全隱患的消除，對城市生活垃圾的分類回收可對垃圾污染形成一定的抑制作用。[ ]但是以預(yù)防和控制為目的往往并不能發(fā)掘這些生活垃圾本身所隱藏的資源價(jià)值。

2.立法過于原則化，缺乏可操作性

現(xiàn)行垃圾分類的相關(guān)規(guī)定往往僅是原則性規(guī)定，并沒有對應(yīng)的具體實(shí)施細(xì)則，行政機(jī)關(guān)在適用時(shí)需要制定具體的實(shí)施細(xì)則，但在實(shí)際制定時(shí)往往會(huì)存在一些問題，如位階性過低、責(zé)任承擔(dān)不合理等。例如，《城市生活垃圾管理辦法》第16條規(guī)定了垃圾投放的時(shí)間、場所等具體內(nèi)容，但是僅出現(xiàn)了“規(guī)定的”、“指定的”等字眼，而對于其指向的主體、具體范圍及其適用依據(jù)等方面的內(nèi)容，在該規(guī)范的其他條文中并沒有具體的規(guī)定，也沒有其他相關(guān)規(guī)范來予以細(xì)化。對于垃圾分類與回收立法的概括性表述，使得居民及負(fù)責(zé)垃圾處置的相關(guān)機(jī)構(gòu)，在垃圾分類回收的實(shí)踐中，缺乏具體的指導(dǎo)方針，使得垃圾分類與回收難以達(dá)到預(yù)期效果?！稄U棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理?xiàng)l例》針對電子垃圾的分類進(jìn)行了規(guī)定，而對于生活垃圾的回收往往是較為抽象的規(guī)定?！豆腆w廢物污染環(huán)境保護(hù)法》第17條明確規(guī)定了對垃圾承擔(dān)分類回收義務(wù)的的責(zé)任方，應(yīng)承擔(dān)合理處置垃圾的義務(wù)，但沒有明確規(guī)定如何處理及具體標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致了該規(guī)定形同虛設(shè)。

3.法律責(zé)任規(guī)定不明確

在實(shí)踐中，垃圾分類回收包含收集、分類到運(yùn)輸和處理等環(huán)節(jié)的內(nèi)容，因此會(huì)涉及到生產(chǎn)企業(yè)、消費(fèi)者、政府等主體，而現(xiàn)行立法對于各環(huán)節(jié)的責(zé)任主體、各責(zé)任主體需承擔(dān)何種責(zé)任、不承擔(dān)責(zé)任會(huì)造成何種后果的規(guī)定并不明確，給我國城市生活的垃圾分類回收制度在實(shí)施過程中帶來許多困擾。

在《固體廢物防治法》的第17條中，明確了固體廢物的處理單位和個(gè)人的具體職責(zé)，要求在收集、儲(chǔ)存、運(yùn)輸、利用和處置固體垃圾的過程中，應(yīng)該采取具體措施防止和分散，防止損失，防止泄漏，以減少垃圾處理過程中造成的環(huán)境二次污染，同時(shí)也要求任何單位和個(gè)人都不能隨意的處理垃圾，不能擅自傾倒、堆放、丟棄固體垃圾，在第18條中也對需要包裝的產(chǎn)品作出了規(guī)定，要求包裝的具體設(shè)計(jì)和材料的選擇需要符合國家環(huán)境保護(hù)的要求。這兩個(gè)規(guī)定的內(nèi)容對行為的責(zé)任和義務(wù)進(jìn)行了詳細(xì)的闡述，但并沒有明確規(guī)定違反該義務(wù)需承擔(dān)的法律后果，缺乏法律責(zé)任的禁止性規(guī)定明顯起不到預(yù)期的規(guī)范作用。此外，對于那些推卸責(zé)任的主體的處罰往往較輕，無法達(dá)到震懾公眾的效果。例如在2004年的《固體廢物污染防治法》中，雖然生產(chǎn)者的責(zé)任延伸制度得到了確認(rèn)，即從生產(chǎn)過程中的環(huán)境污染責(zé)任擴(kuò)大到報(bào)廢產(chǎn)品后的處置責(zé)任承擔(dān)。但是這些責(zé)任仍然比較輕，缺乏威懾力。

4.配套法律法規(guī)不健全

我國目前僅有一部相關(guān)法律法規(guī)，即《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理?xiàng)l例》，旨在解決我國大量廢舊電子產(chǎn)品的環(huán)境污染問題。城市生活垃圾包含各種材質(zhì)的廢棄物，立法者應(yīng)考慮在立法中如何處理不同屬性和不同材質(zhì)的垃圾。生活垃圾主要可區(qū)分為回收和不可回收兩類，但實(shí)際上并不能滿足公眾的實(shí)際需要，配套的垃圾分類制度及分類投放設(shè)施不足往往會(huì)加重后期清理人員及回收人員的工作負(fù)擔(dān)，浪費(fèi)眾多人力、物力、財(cái)力。此外，配套的垃圾收費(fèi)制度及獎(jiǎng)懲制度的缺失也會(huì)造成在實(shí)踐中無法對垃圾分類與回收提供足夠的引導(dǎo)及動(dòng)力支持，導(dǎo)致實(shí)施過程中難度加大。

三、國外垃圾分類回收制度的相關(guān)立法

國外許多國家在垃圾分類與回收利用方面取得了顯著的成效，值得我們加以借鑒和研究，為我國垃圾分類和回收體系的完善提供重要參考依據(jù)，以下主要以德國與日本相關(guān)立法規(guī)定為主進(jìn)行闡述。

1.德國立法

德國是世界上第一個(gè)提出循環(huán)經(jīng)濟(jì)概念的國家，早期就建立了完備的垃圾分類回收體系，通過立法科學(xué)有效地對垃圾進(jìn)行了分類回收，有效地防治了城市污染，促進(jìn)了資源的可持續(xù)利用。

德國關(guān)于城市生活垃圾分類與回收方面的法律規(guī)范主要包括：《循環(huán)經(jīng)濟(jì)與廢棄物管理法》、《垃圾處理法》、《電子產(chǎn)品召回法》等。其中涉及的一些法律制度對于德國在城市生活垃圾分類實(shí)踐中發(fā)揮了巨大的作用。主要體現(xiàn)在：（1）生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度和適度的包裝制度。

德國通過立法在生產(chǎn)開始階段就對商品包裝造成的垃圾進(jìn)行控制。在確保商品交易安全的基礎(chǔ)上，確定商品包裝標(biāo)準(zhǔn)，以合理控制商品包裝產(chǎn)生的垃圾量。

同時(shí)，對于現(xiàn)有的商品包裝材料，其材質(zhì)要求是通過立法來規(guī)定的，并且這種材料的材質(zhì)要求必須保證其具備可回收性。 （2）垃圾處理收費(fèi)制度。根據(jù)德國的相關(guān)法律規(guī)定，主要有兩種垃圾收費(fèi)方式，即按人頭收費(fèi)和依照投放垃圾的數(shù)量收費(fèi)。這兩種方式相互配合，一方面減少了垃圾的總量，另一方面加大了對垃圾分類回收的資金支持。（3）分類收集制度。德國通過立法將生活垃圾分為有機(jī)廢物、廢紙、廢棄玻璃、大型廢棄物、電子垃圾、危險(xiǎn)垃圾以及其它垃圾。除此之外，德國經(jīng)常使用顏色和其他識(shí)別方法來幫助居民區(qū)分垃圾種類。同時(shí)，德國法律也規(guī)定了居民的垃圾回收義務(wù)，促使公眾積極參與垃圾分類工作。

2.日本立法

日本實(shí)行垃圾分類法規(guī)體系化，在日本“環(huán)境立國”的發(fā)展戰(zhàn)略思想指導(dǎo)下，倡導(dǎo)循環(huán)性社會(huì)，從根本上法改變國民觀念，形成最成熟的循環(huán)經(jīng)濟(jì)法體系，包括以《循環(huán)型社會(huì)形成推進(jìn)基本法》為基本法、以《廢物處理法》和《資源有效利用促進(jìn)法》為綜合性法律以及《容器包裝再生利用法》等六部專項(xiàng)法。其中基本法明確了各方主體應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，包括國家應(yīng)推進(jìn)建立循環(huán)型社會(huì)、政府應(yīng)采取措施和出臺(tái)相關(guān)政策促進(jìn)資源的循環(huán)利用、企業(yè)應(yīng)使用環(huán)保材料避免廢棄物的產(chǎn)生、公眾應(yīng)積極配合國家和政府的政策等責(zé)任。在處罰形式上，規(guī)定了對于企業(yè)經(jīng)營資質(zhì)的取締的行政處罰、高額的罰款的經(jīng)濟(jì)處罰以及非法投棄罪的刑事處罰等手段。此外，日本部分地區(qū)還充分利用城市監(jiān)控系統(tǒng)對居民分類不當(dāng)和垃圾回收行為進(jìn)行監(jiān)督。日本通過細(xì)致的立法，使各種資源的得到了優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)了最大程度的利用。

四、我國垃圾分類回收制度的完善建議

1.制定垃圾分類回收的專門性立法

德、日是垃圾分類與回收的代表國家，均通過專門立法規(guī)范對城市生活垃圾的管理，普遍實(shí)行分類明確、執(zhí)行嚴(yán)格的垃圾分類回收政策，建立了較完善的垃圾分類收集制度和設(shè)施，垃圾分類日趨細(xì)化，收集手段日趨成熟。而長期以來，我國將不同性質(zhì)成分的垃圾混合在一起，增大了垃圾的運(yùn)輸和填埋難度，也增大了垃圾無害化處理的費(fèi)用，造成了許多寶貴資源的流失。

我國現(xiàn)階段關(guān)于垃圾分類與回收的相關(guān)法律、法規(guī)由于立法主體不同，在制定相關(guān)相關(guān)法律、法規(guī)等規(guī)定時(shí)的立場、背景及其他因素的差異，在適用時(shí)難免會(huì)出現(xiàn)不協(xié)調(diào)等錯(cuò)亂現(xiàn)象，在這種情況下，我國需要制定垃圾分類與回收的專門性立法，這樣有助于各主體在執(zhí)行活動(dòng)中依據(jù)統(tǒng)一的規(guī)范，有助于實(shí)踐活動(dòng)的順利展開。發(fā)改委、住建部聯(lián)合發(fā)布《垃圾強(qiáng)制分類制度方案（征求意見稿）》，該意見稿開啟了我國垃圾分類回收的試點(diǎn)“大幕”，也為垃圾分類回收專門性規(guī)范的制定，提供了政策依據(jù)。筆者認(rèn)為在此基礎(chǔ)上，我國可借鑒日本的立法經(jīng)驗(yàn)，對于涉及垃圾分類與回收的相關(guān)立法進(jìn)行統(tǒng)一整合，并對各方主體的權(quán)利及義務(wù)關(guān)系進(jìn)行細(xì)化規(guī)定，對于一些抽象性法律術(shù)語、概括性內(nèi)容應(yīng)盡量予以明確，增強(qiáng)其在實(shí)踐過程中的可適用性。

2.完善垃圾分類回收的配套法律制度

垃圾分類回收制度需要配套的法律法規(guī)予以支撐，垃圾分類、收費(fèi)、獎(jiǎng)懲制度、生產(chǎn)者責(zé)任制度在一定程度上也會(huì)起到引導(dǎo)公眾的作用。

（1）完善垃圾分類制度

垃圾分類制度的明確化是開展垃圾分類回收工作的前提和基礎(chǔ)，應(yīng)針對垃圾的種類，尤其是現(xiàn)在的新型垃圾分類，通過宣傳手冊、圖片、網(wǎng)絡(luò)等方式走進(jìn)校園、社區(qū)推廣來讓公眾知曉。對垃圾的標(biāo)識(shí)也應(yīng)清晰，除在垃圾箱上針對垃圾的類別用圖示的方法呈現(xiàn)外，還應(yīng)要求產(chǎn)品的生產(chǎn)廠家在外包裝上用文字和圖片的雙重標(biāo)識(shí)，不僅能引導(dǎo)公眾對垃圾的處理，還能引導(dǎo)公眾消費(fèi)方式的改變。

（2）完善垃圾收費(fèi)制度

我國至今還未形成垃圾收費(fèi)制度，垃圾分類、回收費(fèi)用由國家財(cái)政支持，隨著垃圾總量的日益增加，漸漸出現(xiàn)垃圾處理設(shè)施滯后和技術(shù)研發(fā)資金不足的情況。我國有必要通過立法明確垃圾處理費(fèi)的收費(fèi)制度，對有關(guān)責(zé)任人與義務(wù)人征收一定費(fèi)用，以擴(kuò)大資金來源。對于垃圾處理費(fèi)的征收主體可考慮將此項(xiàng)權(quán)利賦予環(huán)保機(jī)構(gòu)，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)可按量計(jì)費(fèi)，使收取費(fèi)用額與垃圾數(shù)量成正比。按量計(jì)費(fèi)的方式能夠充分發(fā)揮價(jià)格杠杠的調(diào)節(jié)作用。有助于垃圾的減量化，促進(jìn)公眾合理利用資源。

（3）完善垃圾分類回收的獎(jiǎng)懲制度

適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)懲制度有助于刺激公眾對于垃圾分類回收工作的積極性，對于積極履行履行垃圾分類回收義務(wù)的居民和企業(yè)可通過現(xiàn)金、折抵垃圾處理費(fèi)及財(cái)稅減免的方式給予其切實(shí)利益，這樣既可以提高公眾參與的積極性，也能落實(shí)垃圾分類回收工作。雖然現(xiàn)階段我國部分城市已規(guī)定罰款措施，但未規(guī)定其他處罰手段予以配合，未達(dá)到有效制裁違規(guī)處理垃圾的行為。因此，對于不履行或達(dá)不到履行標(biāo)準(zhǔn)的義務(wù)人，可啟動(dòng)懲罰機(jī)制，除了處以相應(yīng)罰款之外，還應(yīng)該以非經(jīng)濟(jì)處罰手段加以輔助，例如責(zé)令提供社會(huì)服務(wù)等。對于處罰之后再犯，情節(jié)嚴(yán)重的個(gè)人和企業(yè)可由環(huán)保部門通知銀行等金融機(jī)構(gòu)，對其征信狀況進(jìn)行標(biāo)識(shí)。

（4）建立生產(chǎn)者責(zé)任制度

“誰污染，誰負(fù)責(zé)”是我國環(huán)境治理中的重要原則，通過立法明確生產(chǎn)者責(zé)任的手段，是建立生產(chǎn)者責(zé)任的關(guān)鍵。我國可借鑒日本的《容器包裝再循環(huán)法》、德國的《包裝條例》中關(guān)于生產(chǎn)者責(zé)任的規(guī)定，生產(chǎn)者應(yīng)對產(chǎn)品外包裝垃圾分類的處理工作負(fù)責(zé)，將生產(chǎn)者責(zé)任延伸到外包裝。生產(chǎn)廠家應(yīng)該嚴(yán)格控制有毒有害類垃圾的分類、回收工作，對有毒有害類垃圾與其他類別的垃圾分開處理，承擔(dān)其回收、利用責(zé)任，避免過度包裝，推動(dòng)垃圾減量化的實(shí)現(xiàn)。

3. 強(qiáng)化政府及相關(guān)部門的監(jiān)管職能

在垃圾分類與回收的整個(gè)運(yùn)作過程中，除了完善的法律法規(guī)外，還需要政府及環(huán)保部門等相關(guān)部門發(fā)揮其監(jiān)管作用，對城市垃圾處置企業(yè)資質(zhì)的合法合規(guī)性進(jìn)行監(jiān)管，對垃圾分類回收的實(shí)踐效果進(jìn)行考察，及時(shí)制定應(yīng)對措施。立法除了賦予環(huán)保等部門對垃圾分類回收實(shí)施狀況的監(jiān)管職能外，還應(yīng)賦予其對違法違規(guī)處理垃圾分類與回收的行為人適當(dāng)?shù)奶幜P權(quán)，如不按規(guī)定投放、分類、回收垃圾可處以相應(yīng)罰款。此外，針對目前環(huán)衛(wèi)部門同廢物回收部門相互競爭的現(xiàn)象，可以通過立法將廢品回收納入到垃圾分類回收體系中，廢品收購站歸屬環(huán)衛(wèi)部門統(tǒng)一管理，其收購人員也同環(huán)衛(wèi)工人一樣執(zhí)證上崗，按相關(guān)規(guī)定作業(yè)。

筆者認(rèn)為，對于城市居民生活垃圾分類回收的立法與實(shí)踐，必須遵循垃圾減量化、垃圾資源化利用的原則，對于垃圾總量進(jìn)行合理的控制，以減輕城市生活垃圾對居民生活造成的不良影響。城市居民生活垃圾的分類回收對于城市環(huán)境的保障起到了一定的促進(jìn)作用。健全垃圾分類回收立法規(guī)范，明確有關(guān)義務(wù)各方的責(zé)任，明確諸如垃圾分類、垃圾收費(fèi)等制度，為垃圾分類回收的實(shí)踐工作提供充分的依據(jù)。同時(shí)，在遵循垃圾減量化、資源化即在利用化等原則的基礎(chǔ)上，將會(huì)使垃圾分類回收立法在促進(jìn)資源高效循環(huán)利用，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展方面，做出更大的貢獻(xiàn)。推動(dòng)垃圾分類回收立法，有助于推進(jìn)生活垃圾源頭分類，提高資源化利用水平，最終實(shí)現(xiàn)垃圾的減量化、資源化與無害化，順應(yīng)世界循環(huán)經(jīng)濟(jì)體制構(gòu)建的趨勢。

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作者簡介：

佘欣圓，（1992-），女，漢族，籍貫：湖北隨州，學(xué)歷學(xué)位：碩士研究生，職稱：學(xué)生，單位：暨南大學(xué)，研究方向：刑法學(xué)。