食品安全治理的技術工具探析

郭艷平

（廣東行政職業(yè)學院公共管理系，廣東 廣州 510800）

一、引言

食品安全事關人身健康和公共安全，是重大的民生問題和國家治理需要關注的重要議題。工欲善其事，必先利其器。破解食品安全問題，必須選擇、采用適當?shù)墓ぞ摺⑹侄?、措施。隨著社會發(fā)展和技術進步，食品安全形勢日益復雜，理念日益創(chuàng)新，可資利用的方式、技術手段和工具日益豐富。相對于早期的政府食品安全監(jiān)管，食品安全治理理念已經(jīng)深入人心，治理工具正在不斷完善和創(chuàng)新。每一種政策工具都有其獨特的適用范圍、操作流程、提供機制等，必須審慎選擇。

對于食品安全治理工具的選擇和應用，王曉博、安洪武[1]認為傳統(tǒng)的行政方法和單一的政府監(jiān)管模式已無法滿足新形勢下我國食品安全治理的需要，治理工具的多元化是解決我國食品安全問題的有效途徑，檢測機構的民營化、評價性抽檢職能的合同外包等治理工具急需重點研究并做出相機抉擇；戚建剛[2]、劉剛[3]等認為需要充分利用信息工具，質量認證、風險監(jiān)測、科普宣傳等新型工具也逐步進入監(jiān)管實踐[4]。倪學志[5]以內(nèi)蒙古為例對我國食品安全發(fā)證監(jiān)管制度、食品質量抽檢制度、懲罰激勵制度、巡查和專項治理活動、信息披露制度、有獎舉報制度等規(guī)制工具的具體實施方法、效果進行了分析，認為監(jiān)管機構的監(jiān)管應從“行政”型監(jiān)管走向專業(yè)技術型管制。

前述對工具的研究，有政府工具、政策工具、治理工具等不同的概念，那么概念究竟如何界定、邊界如何確定？關系如何厘清？如果不能厘清基本的概念，必將影響我們對工具的選擇和工具實施的效果。食品安全問題根植于食品質量的高度信息不對稱性[6]。前述研究已經(jīng)部分認識到食品安全治理的技術性，但常規(guī)治理利用現(xiàn)代技術手段日益精細化與明確化[7]。因此，有必要在厘清有關概念基礎上，進一步全面深入認識食品安全治理的技術工具。

二、政策工具轉向治理工具

在當下學術界，與政策工具類似的概念有政府工具、治理工具、規(guī)制工具、公共管理技術等[8][9]。陳振明[10]認為，政策工具是公共物品和服務的供給方式和實現(xiàn)機制，即各種主體尤其是政府為了實現(xiàn)和滿足公眾的公共物品和服務的需求所采取的各種方法、手段和實現(xiàn)機制，為了滿足公眾需求而進行的一系列的制度安排。陳振明和薛瀾[11]認為，政策工具，又稱為治理工具或政府工具，是指政府為了解決公共問題而采用的可辨別集體行動機制，其研究核心就是如何將政策意圖轉變?yōu)楣芾硇袨?，將政策理想轉變?yōu)檎攥F(xiàn)實。因此，政府工具、政策工具、治理工具“雖然在學理上略有區(qū)別，但在實際應用中沒有分明的界限”[9]。

事實上，政府工具、政策工具、治理工具學理上的區(qū)別是比較明顯的，三個概念的含義依次拓展，適用的范圍不斷拓寬（見表1）。政府工具代表性的定義是“政府為了解決公共問題而采用的可辨別集體行動機制”[11]，運用工具的主體是政府，實現(xiàn)的是政府關注的公共問題（政府目標），決策者（政府）和實踐者（政府工具指向的對象）之間的互動較少，采用的是公共行政范式，強調(diào)政府的管理角色。代表性的政策工具概念是“被決策者以及實踐者所采用，或者在潛在意義上可能采用來實現(xiàn)一個或者更多政策目標的手段”[12]，運用工具的主體已經(jīng)突破了政府單一主體的限制，變成了“決策者以及實踐者”，實現(xiàn)的是政策目標，采用的是新公共管理范式。對“治理工具”概念的科學界定較少，少數(shù)學者進行了探討。張成福、馬子博[13]認為政府治理工具表現(xiàn)為其在職能履行過程中所使用的方法、所遵循的程序、所依靠的機制體系。這里的治理工具，實際上是治理視角下的政府工具。鄭家昊[14]認為，治理工具是一個全新的概念范疇和工具形態(tài)，包括政府工具與非政府工具應當基于總體性的“治理”視角，從多元社會治理主體合作的立場出發(fā)（而不是從政府出發(fā)）進行研究。鄭家昊[14]雖然提出了作為總體性存在的“治理工具”、概念使用必須科學化，遺憾的是卻并沒有對其進行界定。借鑒陳振明[10]、顧建光[12]等對政策工具的界定，本文認為，治理工具是被參與公共事務的多元互動主體所采用，或者在潛在意義上可以被采用來實現(xiàn)治理目標的方法、手段和機制。

表1 政府工具、政策工具、治理工具特征比較表

作為實現(xiàn)目標的手段，政府工具隨著經(jīng)濟社會政治發(fā)展狀況不斷改變。在公共行政時代，政府在公共事務中居于核心或者絕對主導地位，憑借威權實現(xiàn)對社會的管理，實現(xiàn)政府自身的目標，此時將工具界定為政府工具是名至所歸。隨著民主發(fā)展、技術進步，在以政府為核心主體背景下，包括市場主體在內(nèi)的多元主體逐步參與公共政策制定和公共事務管理，政府工具過渡為政策工具，在施用主體和實現(xiàn)目標上逐步多元化。無論是政府還是市場，都存在失靈的可能性，公共事務需要政府、市場、社會等共同參與，形成有效的互動關系，就需要運用治理工具，推動實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

三、食品安全治理需要技術工具

食品安全是一個時代性、綜合性和跨領域問題。食品安全包括食品數(shù)量安全、食品質量安全、食品營養(yǎng)安全等，在不同的時代面臨的突出問題不同，當下中國最突出的食品安全問題是質量安全。在質量安全方面，我國當前最突出的食品安全風險包括：病原微生物、真菌毒素和重金屬污染（糧食和飼料）、農(nóng)獸藥濫用、非法添加和摻雜使假[15]。由于難以獲得食品的全部信息，消費者就有可能在不知情的情況下消費存在安全隱患的食品。按照消費者獲得商品信息的途徑，食品可以分為三類：搜尋品、經(jīng)驗品和信任品[16]。搜尋品指消費者在購買時已掌握充分的信息；經(jīng)驗品是指消費者只有在購買后才能判斷其質量的食品；信任品指消費者購買后自己也不能判斷其品質的食品。搜尋品是相對的，同一品牌不同批次的食品質量會有區(qū)別，甚至同一品牌同一批次的食品質量也可能會有區(qū)別。比如，某品牌同一批次的大米，有可能整個批次的大米重金屬含量是符合食用標準的，但是其中部分大米的重金屬含量有可能是超標的，而一般的消費者是很難發(fā)現(xiàn)這種情況的。由于信息的不對稱，導致市場機制失靈。因此，食品安全需要政府介入進行監(jiān)管。

食品安全作為綜合性、跨領域問題，其存在的技術性安全風險是我國當前不得不面對的突出難題。技術難題需要依靠技術手段來解決?？梢哉f，當前我國的食品安全監(jiān)管是一種專業(yè)技術監(jiān)管，它是以標準、計量、檢驗檢測等為技術依托，以認證認可、行政執(zhí)法監(jiān)督等為手段，以保障消費者健康和安全為目標的質量安全監(jiān)管。政府對食品安全的監(jiān)管主要通過行政審批、行政執(zhí)法來進行。隨著政府放管服改革的深入，行政審批日漸式微，突出事中事后監(jiān)管的行政執(zhí)法日益加強。按照能級由小至大，行政執(zhí)法大致可以分為四種類型，即簡易性執(zhí)法、準入性執(zhí)法、符合性執(zhí)法和安全性執(zhí)法[17]，四種類型執(zhí)法需要的技術支撐能力也是從低到高的。食品安全監(jiān)管主要是符合性執(zhí)法和安全性執(zhí)法，需要強大的技術基礎做支撐。在日益關注安全的背景下，政府需要關注食品涉及生命健康和社會安全，可能形成系統(tǒng)性、區(qū)域性的危害，及時進行識別、研判、處置，開展風險預警，實施前瞻性精準監(jiān)管。政府力量是有限的，必須充分發(fā)揮相關主體的積極性實施協(xié)同精準治理。實施精準治理，需要充分利用政府監(jiān)管部門、生產(chǎn)經(jīng)營單位、新聞媒體、消費者協(xié)會、相關行業(yè)協(xié)會等在開展輿論監(jiān)督、維護消費者權益、促進行業(yè)自律等方面形成的大量數(shù)據(jù)。

四、食品安全治理的核心技術支柱：質量基礎設施

當前，計量、標準、認證認可、檢驗檢測，是世界公認的質量基礎設施和解決質量問題的終極答案，是科學監(jiān)管、技術執(zhí)法、公平交易的技術支撐[18]。質量基礎設施為食品安全治理提供了依據(jù)、手段和方式，在食品安全治理中發(fā)揮著核心的技術支撐作用。

首先，食品安全監(jiān)管以標準為依據(jù)。政府在監(jiān)管過程中，必須有公認的安全標準，才有執(zhí)法的依據(jù)。因此，在立法、監(jiān)管實踐和理論研究中，各界對食品安全都給予了充分重視。美國食品安全監(jiān)管機構為執(zhí)行法律的需要，通常會制定詳細的規(guī)章、技術法規(guī)（強制性標準），并依據(jù)法律法規(guī)和標準進行執(zhí)法，從而行使“準立法權”。我國對食品安全標準高度重視，在《食品安全法》中單列“食品安全標準”一章。根據(jù)《食品安全法》規(guī)定，食品安全標準是強制執(zhí)行的標準。我國的標準可以分為推薦性標準和強制性標準。強制性標準具有法屬性的特點，屬于技術法規(guī)，是由人們通過立法形式所賦予的，同時，也賦予了強制性標準的法制功能，從而為行政監(jiān)管、行政執(zhí)法提供了依據(jù)。我國現(xiàn)行的食品安全標準體系涵蓋1200多項食品安全國家標準，基本覆蓋了從農(nóng)田到餐桌的食品生產(chǎn)加工各主要環(huán)節(jié)和食品安全控制要求。

其次，食品安全治理以技術檢驗、計量檢測為手段。如果說我國對食品安全標準是高度重視的話，那么對標準的執(zhí)行則需要進一步加強。食品質量是否符合安全標準，需要通過檢驗檢測來驗證，檢驗檢測的能力水平需要通過計量來進行評價，能否檢得出、能否檢得準，都需要計量能力和體系來支撐。食品安全的測量需求主要由食品質量、工藝技術以及客戶（消費者）的要求決定，通常由食品安全標準規(guī)定，比如測量重金屬、農(nóng)藥或者抗生素的含量以及污染等級等，往往需要更高精度的測量設備、測量技術以及測量能力、校準能力。如日本“肯定列表制度”規(guī)定農(nóng)業(yè)化學品殘留限量的“一律標準”是最大殘留限量不得超過0．01毫克／千克，就需要食品生產(chǎn)企業(yè)和檢測機構具有較高的檢測能力。同時，食品安全風險監(jiān)測與預警也需要建立在大量檢驗檢測基礎之上。

最后，認證認可為食品安全治理傳遞信號。食品安全治理首要的是破解質量信號傳遞困境。認證認可是由第三方對產(chǎn)品、服務、組織、人員等進行符合性評價并提供公示性證明的現(xiàn)代管理工具。認證是依據(jù)標準和技術規(guī)范，幫助企業(yè)建立可持續(xù)改進的質量管理體系，如良好生產(chǎn)規(guī)范（GMP）、危害分析和關鍵控制點體系（HACCP），由認證機構進行合格評定并證明，從而構建信任傳遞機制，引導社會各方參與質量共治，對于提高食品安全水平發(fā)揮著基礎保障和引領提升作用。技術工具的運用，需要社會各方的共同參與，第三方組織采用認證手段規(guī)范引導市場主體的行為，通過或支持公共機構采用社會信用信息共享、企業(yè)信用信息公示等方式，向市場和社會傳遞質量和信用信號，形成有利于食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)提高質量效益、維護公平誠信的自律機制、社會監(jiān)督機制和微觀環(huán)境。認證認可工具的采用，將社會組織納入了監(jiān)管鏈條，減輕了政府監(jiān)管的負擔。

五、食品安全治理的新型技術集成工具：大數(shù)據(jù)

隨著社會分工的深化、現(xiàn)代科學技術的發(fā)展，人類社會正在步入大數(shù)據(jù)時代。大數(shù)據(jù)容量大、類型多、存取速度快、應用價值高，既是一種資源，也是一種工具[19]。大數(shù)據(jù)改變了人們對食品安全的認識和獲取信息的方式，增強了食品生產(chǎn)經(jīng)營行為的可控性、可預測性，為食品安全治理提供了變革性的集成工具。

現(xiàn)代食品安全治理，從根本上講是要解決信息不對稱問題。大數(shù)據(jù)為政府監(jiān)管、消費者選擇提供了較為全面的信息，為系統(tǒng)性風險防范和決策提供技術支撐。由于單個企業(yè)考察安全問題的視角限制，只能更多地由政府部門聯(lián)合企業(yè)、社會組織運用科學的安全風險監(jiān)管理論進行分析、評估和防范。對重點食品和領域開展檢測、風險識別、評估和預警，為防范食品安全風險提供依據(jù)，為政府加強監(jiān)管提供技術支撐。充分利用大數(shù)據(jù)實施精準監(jiān)管已成為發(fā)達國家較為通行的做法。美國食品藥品監(jiān)督管理局實施了食品藥品大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，啟動公共數(shù)據(jù)開放項目，供開發(fā)人員、研究人員和社會公眾便捷地訪問和挖掘利用其收集的大量食品、藥品和醫(yī)療器械數(shù)據(jù)[20]。美國芝加哥市食品監(jiān)管部門利用免費獲取的食品檢查報告、311服務數(shù)據(jù)、氣象數(shù)據(jù)、社區(qū)和犯罪數(shù)據(jù)等信息，采用大數(shù)據(jù)預測分析技術，有效地提高了監(jiān)管的針對性和成效[21]。歐盟于1979年建立了食品和飼料快速預警系統(tǒng)，并不斷完善，向世界120多個國家和地區(qū)通報確認存在風險的食品信息、被拒絕入境的食品信息、可能入境的存在風險的食品信息等。

要保障大數(shù)據(jù)管理功能的有序開展，就要強化頂層設計，明確食品安全大數(shù)據(jù)管理部門職責，對數(shù)據(jù)庫的建設進行整體規(guī)劃，杜絕各自為政、盲目建設、重復建設。建設有公信力的食品安全大數(shù)據(jù)平臺，要統(tǒng)一食品質量安全數(shù)據(jù)的標準、格式，明確公開共享的時限要求，以消費者容易理解、方便查詢的方式，全面、及時、準確發(fā)布食品質量安全法律法規(guī)、部門規(guī)章和其他信息，形成政府、市場、社會及其內(nèi)部主體之間相互監(jiān)督的機制。食品安全大數(shù)據(jù)平臺的建設，可以采用政府購買服務方式，或者公私合營模式。食品安全數(shù)據(jù)平臺建成后，要向社會免費開放，供研究人員、技術人員和公眾利用、深入挖掘、分析食品安全數(shù)據(jù)，以期形成科學有效的工作建議，促使食品安全治理能力和水平不斷提高。

六、結語

食品安全需要社會共治已成為公眾普遍認可、接受的理念，由政府監(jiān)管向多主體參與轉變成為必然，由政策工具轉向治理工具成為主體轉變的內(nèi)在要求。除傳統(tǒng)的政策工具外，質量基礎設施和大數(shù)據(jù)為食品安全治理提供了技術機制，成為各相關主體參與治理的便利性、可行性措施，同時形成了對主體參與治理的硬性物的約束。作為新型治理工具，質量基礎設施需要解決的是計量、標準、認證認可、檢驗檢測作為工具整體性存在問題，食品安全大數(shù)據(jù)需要解決數(shù)據(jù)庫、平臺的建設規(guī)劃問題。作為技術工具，其施用效果最終需要依靠主體在動態(tài)博弈中體現(xiàn)。