中國—新西蘭自貿(mào)協(xié)定奶粉特保措施的效用分析

文│劉藝卓 孔維升（商務部國際貿(mào)易經(jīng)濟合作研究院）

楊靜（農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)業(yè)貿(mào)易促進中心）

中國-新西蘭自貿(mào)區(qū)是中國與其他國家簽署的第一個涵蓋貨物貿(mào)易、服務貿(mào)易、投資等多個領(lǐng)域的自由貿(mào)易協(xié)定?！皡f(xié)定”中，中國農(nóng)產(chǎn)品對新西蘭高度開放，尤其是乳制品最終全部實現(xiàn)自由化，關(guān)稅削減至零。但與此同時，為保護國內(nèi)乳品產(chǎn)業(yè)，中國對奶粉等乳制品實施了特殊保障措施。特保措施是否對中國的奶粉進口發(fā)揮了有效調(diào)節(jié)作用，這是一個值得研究的問題。本文從中新自貿(mào)協(xié)定中中方奶粉的降稅模式入手，分析特保措施在中國奶粉進口中發(fā)揮的作用，并提出今后自貿(mào)區(qū)談判中乳制品特保措施的相關(guān)建議。

一、中方奶粉的降稅模式

2008年4月7日，中國與新西蘭完成談判并簽署《中華人民共和國政府與新西蘭政府自由貿(mào)易協(xié)定》，“協(xié)定”于當年10月生效。根據(jù)“協(xié)定”， 中國對新西蘭進口的奶粉，在最惠國關(guān)稅稅率（MFN）基礎(chǔ)上實施關(guān)稅逐年遞減，在3～10年內(nèi)即最晚到2019年全部免除關(guān)稅，實現(xiàn)完全自由化。列入關(guān)稅減讓表的8位稅號乳制品共有6類20個，逐年降低關(guān)稅0.8～4個百分點。其中，3種奶粉產(chǎn)品（04021000、04022100、04022900）在2019年關(guān)稅降為零。

自貿(mào)區(qū)對中方較為敏感的乳制品采取了數(shù)量觸發(fā)的特殊保障機制。根據(jù)“協(xié)定”，如在任何給定的日歷年中，自新西蘭原產(chǎn)包括三種奶粉在內(nèi)的乳品（稅號分別為04021000、04022100、04022900和04029100）進口量，該產(chǎn)品該日歷年的觸發(fā)水平，中方可通過附加關(guān)稅的形式對該產(chǎn)品實施特殊保障措施。實施的附加關(guān)稅與任何其他適用于該產(chǎn)品的關(guān)稅之和，不應超過該特殊保障措施實施之日實施的最惠國適用稅率或基準稅率，以較低者為準。奶粉的特保措施適用到2023年。表1列出了適用特殊保障機制奶粉歷年觸發(fā)量。

二、“自貿(mào)協(xié)議”簽署前后中國自新奶粉進口變化情況

新西蘭是發(fā)達的農(nóng)產(chǎn)品出口國， “協(xié)定”生效后，中方大幅取消自新西蘭進口的奶粉關(guān)稅，自新西蘭的奶粉進口激增，并呈現(xiàn)如下特征。

1.進口數(shù)量激增。“協(xié)議”簽署后，新西蘭奶粉生產(chǎn)潛力明顯釋放，國際競爭力得到進一步強化，同時“三聚氰胺”事件又使國內(nèi)消費者對國產(chǎn)奶粉質(zhì)量信心不足，更加劇了新西蘭奶粉對中方的出口。由于中方奶粉最惠國實施稅率不高，僅為10%，因此，“協(xié)定”簽署后，隨著關(guān)稅的進一步降低，中國自新西蘭進口奶粉持續(xù)高速增長。2017年，中國自新西蘭進口奶粉55萬噸，是“協(xié)定”生效時2008年的11倍。

2.進口份額提高。進口乳品占國內(nèi)市場消費量比重，已從“協(xié)定”生效時2008年的22.4%增長到目前的一半，并呈持續(xù)上升態(tài)勢。其中新西蘭奶粉份額擴大更為明顯，2009-2017年，自新進口奶粉占國內(nèi)奶粉進口總量比重均為80%左右。進口量急劇增加和進口市場過度集中，給國內(nèi)保持乳制品生產(chǎn)發(fā)展空間、保持乳制品價格穩(wěn)定及提高奶農(nóng)利益帶來很大困難。

3.數(shù)量觸發(fā)時間提前。為防止進口乳制品激增對國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)造成不利影響，“協(xié)定”對中國自新西蘭進口乳制品設(shè)置了數(shù)量觸發(fā)的特殊保障措施，即在任何給定的日歷年中，自新西蘭原產(chǎn)乳品的進口量超過該日歷年乳品的觸發(fā)水平時，中方將停止按自貿(mào)協(xié)議的優(yōu)惠進口稅率征收稅款, 而改為按降稅前的最惠國進口稅率征收稅款。據(jù)中國海關(guān)統(tǒng)計，中方自新進口奶粉量分別于2009年8月、2010年4月、2011年3月、2012年2月和2013—2017年的1月，達到當年觸發(fā)水平，觸發(fā)時間逐年提前。

表1 2008—2023年奶粉的數(shù)量觸發(fā)水平（噸）

三、 中新自貿(mào)區(qū)特保措施的效用分析

為反映特保措施對奶粉進口的影響, 可以利用1995—2017年的數(shù)據(jù)建立模型，通過回歸奶粉進口量和實施特保措施后的奶粉平均關(guān)稅水平，估計奶粉特保措施的效用。

1.模型設(shè)定。

奶粉的進口需求一般用國內(nèi)收入水平、匯率和進口關(guān)稅水平等因素來解釋，考慮到2013年新西蘭奶粉發(fā)生的質(zhì)量安全事件，對中國自新西蘭進口奶粉量產(chǎn)生了較大的影響，在模型中設(shè)定虛擬變量，1995—2013年，虛擬變量值為0；2014—2017年，虛擬變量值為1。因此，構(gòu)建模型如下：

式中，m為自新西蘭奶粉進口量；y為國內(nèi)生產(chǎn)總值；r為當年人民幣兌美元平均匯率；t為加權(quán)關(guān)稅水平；dm為虛擬變量。

2.數(shù)據(jù)來源。

模型中，自新西蘭奶粉進口量來自海關(guān)數(shù)據(jù)庫；國內(nèi)生產(chǎn)總值和匯率來自國家統(tǒng)計局。此外，為評估特保措施的作用，本文結(jié)合了奶粉的觸發(fā)水平，計算了奶粉的加權(quán)平均稅率，計算方法為：

式中，奶粉的觸發(fā)量和協(xié)定優(yōu)惠稅率，均根據(jù)商務部自貿(mào)區(qū)網(wǎng)站公布的中新自貿(mào)協(xié)定文本整理。

3.模擬結(jié)果和分析。

采用1995—2017年的年度貿(mào)易數(shù)據(jù)，構(gòu)建年度自新西蘭進口奶粉需求模型，模型估計結(jié)果如下：

（-2.18）（3.90） （1.77）（-2.83）（-2.84）

括號里是參數(shù)檢驗的T值。模型估計結(jié)果顯示，R2=0.83，DW=2.02，模型總體顯著，但匯率對奶粉進口的影響在統(tǒng)計意義下不顯著。因此，本文剔除匯率因素，重新對模型進行回歸，結(jié)果如下：

（-2.99） （5.24） （-2.46）（-2.28）

模型估計結(jié)果顯示，R2＝0.80，DW=2.13，模型總體顯著，所有變量對奶粉進口的影響在統(tǒng)計意義下均顯著。因此，可以說明，中國自新西蘭進口奶粉主要受收入水平和關(guān)稅稅率影響，而突發(fā)的質(zhì)量安全事件也是影響中國進口新西蘭奶粉的主要因素之一。收入水平越高、平均關(guān)稅水平越低、質(zhì)量越穩(wěn)定，中國自新西蘭進口的奶粉數(shù)量越多?？紤]到影響新西蘭進口奶粉關(guān)稅水平的主要因素之一，是協(xié)定稅率和可以享受協(xié)定稅率觸發(fā)水平內(nèi)的進口量，奶粉的觸發(fā)水平越低，平均關(guān)稅水平越高，從而抑制了奶粉的進口量增長。因此，奶粉的特保措施對奶粉進口起到了一定的抑制作用，對國內(nèi)處于幼稚期的乳品業(yè)起到了有效的保護作用。

四、政策建議

為合理維護中國乳業(yè)利益，中新自貿(mào)協(xié)定設(shè)定了特殊保障措施。經(jīng)過理論模擬和實踐經(jīng)驗，可以看出，特保措施的實施在一定程度上壓制了中國奶粉的進口，對中國乳業(yè)的發(fā)展起到了一定的保護作用。因此，今后，應繼續(xù)采取相應的措施支持和保護乳業(yè)，促進乳業(yè)的健康發(fā)展。

1.充分利用特殊保障機制。中國在入世時對農(nóng)產(chǎn)品作出了重大承諾，關(guān)稅成為保護乳業(yè)惟一的邊境政策。目前，中國乳品關(guān)稅水平較低，其中鮮奶的最惠國稅率為15%，奶粉為10%，酸奶為10%～20%，乳酪為12%～15%，其他乳品稅率最高不超過20%。在中新自貿(mào)區(qū)中，乳品關(guān)稅最終降至零，但設(shè)定了數(shù)量觸發(fā)的特殊保障機制，為我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展爭取了一定的時間。乳業(yè)是中國的幼稚產(chǎn)業(yè)，今后在雙邊貿(mào)易談判中，應充分考慮中國乳業(yè)的發(fā)展狀況，吸取中新自貿(mào)區(qū)對乳品特殊保障機制的經(jīng)驗教訓，維護好有限的關(guān)稅和國內(nèi)支持政策空間。

2.提高國內(nèi)乳品質(zhì)量安全。產(chǎn)業(yè)競爭力是乳業(yè)發(fā)展的內(nèi)在動力，而質(zhì)量是影響乳業(yè)競爭力的關(guān)鍵因素。從模型的模擬結(jié)果可以看出，新西蘭奶粉發(fā)生的質(zhì)量安全事件影響了新西蘭對中國的奶粉進口。因此，在人們高度重視奶粉質(zhì)量的時代，中國乳業(yè)應加強產(chǎn)業(yè)自身建設(shè)，重視乳品質(zhì)量安全，提高中國奶業(yè)應對貿(mào)易自由化的能力。具體而言，建議加強基地建設(shè)，對生產(chǎn)進行合理布局，加強牛群的品種改良工作，建立高產(chǎn)母牛核心群；進一步推進奶牛標準化規(guī)模養(yǎng)殖，加強養(yǎng)殖場圈舍、水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善糞污處理、疫病防控、飼草料貯存（或青貯）等配套設(shè)施，支持養(yǎng)殖場裝備全混合日糧飼養(yǎng)、擠奶、良種繁育、生鮮乳質(zhì)量檢測等配套設(shè)備，推進規(guī)模化奶牛養(yǎng)殖場良好農(nóng)業(yè)規(guī)范認證。

3.建立和完善貿(mào)易預警和救濟措施。加強對乳制品進口對中國乳業(yè)影響的跟蹤預警，在國內(nèi)乳業(yè)受到?jīng)_擊和損害時，根據(jù)WTO《關(guān)于實施1994年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定第六條的協(xié)定》、WTO《補貼與反補貼措施協(xié)定》、GATT1994第十九條及《保障措施協(xié)定》享有的權(quán)利義務，有效利用反傾銷、反補貼等貿(mào)易救濟措施，確保農(nóng)業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。