我國社會保障雙邊合作的主要困境及對策研究

謝勇才，王茂福

(1. 華中科技大學 社會學院，湖北 武漢 430074；2.華中科技大學 養(yǎng)老服務研究中心，湖北 武漢 430074)

一、問題的提出

早在1942年，英國知名福利學者威廉·貝弗里奇就曾在《社會保險和相關服務的報告》中睿智地指出：“社會保險將成為影響勞動力流動的一個重要因素。倘若人們?yōu)檎业接梦渲貜囊粋€國家遷移到另一個國家再次成為可能，那么人們就會渴望各國之間在社會保險方面制定互惠的安排，以促進這種流動。換言之，人們渴望通過這種安排使他們在流動時可以避免社會保障方面的損失，并準許他們將在先前國家獲得的社會保障權益部分地帶到另一個國家，這個問題在不久的將來就會顯現(xiàn)出來[1]。”二戰(zhàn)后，在第三次工業(yè)革命的強勢推動下，全球化進程不斷加快，跨國企業(yè)不斷涌現(xiàn)，勞動力作為最活躍的生產(chǎn)要素在國際間的流動日益頻繁，貝弗里奇的預言早已成為不爭的事實。

在勞動力市場日益國際化的今天，由于跨國勞動者的社會保障溢出了國境，而且各國的社會保障制度自成體系，于是在屬地原則或者貢獻原則的作用下，跨國勞動者的社會保障不可避免地會遭遇諸多困境，主要包括社會保障雙重繳費問題、社會保障雙重缺失問題以及社會保障待遇支付存在障礙等，使得其社會保障權益受到了嚴重損害。對于這一問題，國際上通行的做法是開展社會保障雙邊合作[2]，即國家之間就跨國勞動者的社會保障問題進行談判，在平等互惠的基礎上簽署社會保障雙邊協(xié)定，構(gòu)建雙方社會保障制度的合作機制，以有效地維護跨國勞動者的社會保障權益。社會保障雙邊合作濫觴于20世紀的歐洲國家，自1904年意大利和法國簽署全球第一份社會保障雙邊協(xié)定開始[3]，經(jīng)過百余年的發(fā)展，全球各國已經(jīng)簽署了3656份社會保障雙邊協(xié)定[4]，社會保障雙邊合作逐步由歐洲擴展至大洋洲、北美洲以及亞非拉地區(qū)，業(yè)已成為全球各國維護勞動者境外社會保障權益的有效途徑。

對于社會保障雙邊合作問題，我國已有少量學者進行探討。從現(xiàn)有文獻來看，學者們的研究是從關注基本問題開始的，譬如社會保障雙邊合作的內(nèi)涵、發(fā)展歷程和主要途徑等[5-6]。隨后，有些學者開始關注我國的社會保障雙邊合作問題，并達成了一定共識，無論他們的研究是基于國際化視角[7]，還是出于便攜性視角[8]，抑或是鑒于必要性視角[9-10]，都殊途同歸地指出社會保障雙邊合作對于維護我國跨國勞動者的社會保障權益具有重要意義，應當引起重視。誠然，這些學者具有敏銳的眼光和前瞻的視角，較早關注到社會保障雙邊合作的中國化命題。然而，美中不足的是，這些文獻主要是對我國社會保障雙邊合作的某個方面進行探討，鮮有文獻展開綜合研究，而且現(xiàn)有文獻基本上是在2010年以前出版的，無法準確反映近年來我國社會保障雙邊合作的發(fā)展態(tài)勢。有鑒于此，本文將在簡述我國社會保障雙邊合作現(xiàn)有成就的基礎上，從整體發(fā)展的視角，探究我國社會保障雙邊合作面臨的主要困境，并對其主要成因和完善對策進行剖析，以期在豐富學術界已有研究的基礎上，對我國社會保障雙邊合作的發(fā)展與完善有所裨益。

二、我國社會保障雙邊合作的主要成就

改革開放以來，尤其是伴隨著“走出去”戰(zhàn)略和“一帶一路”倡議的不斷推進，我國的勞務輸出數(shù)量與日俱增，與此相對應，他們遭遇的社會保障權益損害事件日漸增多，并逐步引起了我國政府的關注。20世紀90年代末，我國政府開始尋求與一些國家開展社會保障雙邊談判，經(jīng)過20年的努力，先后與11國簽署了社會保障雙邊協(xié)定，有效維護了部分跨國勞動者的社會保障權益。

(一)與一些國家締結(jié)了社會保障雙邊協(xié)定

為了解決跨國勞動者的社會保障問題，我國政府自20世紀90年代末開始向一些經(jīng)貿(mào)往來密切的國家(如德國和韓國)提交備忘錄等政府文件[11]，要求妥善保護我國勞動者的社會保障權益，并建議商談締結(jié)社會保障雙邊協(xié)定。經(jīng)過多輪談判后，2001年7月12日我國政府與德國政府簽署了《中華人民共和國與德意志聯(lián)邦共和國社會保險協(xié)定》，隨后我國政府與韓國政府于2003年2月28日締結(jié)了《中華人民共和國與大韓民國互免養(yǎng)老保險繳費臨時措施協(xié)議》*2012年，中韓正式簽署社會保障雙邊協(xié)定后，2003年簽署的中韓互免養(yǎng)老保險臨時協(xié)議被廢止。，這是1949年以來我國政府與他國政府締結(jié)的最早的兩份社會保障雙邊協(xié)定，標志著我國社會保障雙邊合作開始走向規(guī)范化和制度化，具有里程碑式的意義。不過，令人遺憾的是，雖然此后我國政府尋求與更多的國家簽署社會保障雙邊協(xié)定，但是直到2011年仍然進展甚微。2012年10月29日，中韓兩國政府正式簽署《中華人民共和國政府和大韓民國政府社會保險協(xié)定》，隨后我國的社會保障雙邊合作步伐逐步加快，先后與丹麥、芬蘭、瑞士、加拿大、荷蘭、法國、西班牙、盧森堡以及日本簽署了社會保障雙邊協(xié)定(見表1)，并正在緊鑼密鼓地與其他國家進行社會保障雙邊談判。

(二)維護了部分跨國勞動者的社會保障權益

在社會保障雙邊協(xié)定缺位時，我國跨國勞動者的社會保障權益會遭受不同程度的損害。此時，其他國家“合理”地侵犯著我國跨國勞動者的社會保障權益。不過，當社會保障雙邊協(xié)定締結(jié)之后，這一困境就會迎刃而解。因為我國已簽署的社會保障雙邊協(xié)定都包含了社會保險費用互免條款，外派勞工只要向締約國社會保障部門提交我國社會保險經(jīng)辦機構(gòu)出具的互免證明，就可以在規(guī)定期限內(nèi)享有社會保險費用豁免，能夠有效地緩解社會保障雙重繳費問題。同時，也有一些社會保障雙邊協(xié)定包含了社會保險費用返還條款，譬如中瑞社會保障雙邊協(xié)定*資料來源：《中華人民共和國政府和瑞士聯(lián)邦政府社會保障協(xié)定》。，當跨國勞動者就業(yè)期滿離開締約國時，可以向締約國政府申請返還他們已繳納的社會保險費用，有助于緩解社會保障待遇支付障礙問題，從而有效維護我國跨國勞動者的社會保障權益(見表1)。

表1 我國現(xiàn)有社會保障雙邊協(xié)定及其可能惠及的勞動者人數(shù) (單位：人)

資料來源：(1)國家統(tǒng)計局.中國貿(mào)易外經(jīng)統(tǒng)計年鑒2017[M].北京：中國統(tǒng)計出版社，2017年；(2)人力資源和社會保障部網(wǎng)站http://www.mohrss.gov.cn/。

三、我國社會保障雙邊合作面臨的主要困境

經(jīng)過20年左右的積極探索，雖然我國在社會保障雙邊合作領域略有所成，值得肯定與贊許，但是仔細研究社會保障雙邊合作的發(fā)展歷程不難發(fā)現(xiàn)，我國社會保障雙邊合作仍然存在諸多困境，難以有效地維護大多數(shù)跨國勞動者的社會保障權益。

(一)社會保障雙邊合作的進程緩慢

盡管經(jīng)過將近20年的不懈努力，我國社會保障雙邊合作已步入初步發(fā)展階段，社會保障雙邊協(xié)定從無到有，且近年來的發(fā)展步伐明顯加快，但是其發(fā)展進程仍然相對緩慢，無法有效維護大多數(shù)跨國勞動者的社會保障權益。到目前為止，我國只與11國簽署了社會保障雙邊協(xié)定，平均每2年締結(jié)一份，但是在此期間我國的勞務輸出數(shù)量迅速增加，2017年我國在外各類勞務人員數(shù)量和累計派出各類勞務人員數(shù)量分別為97.9萬人和902.2萬人[12]，與1990年的5.8人和40.0萬人相比[11]，分別遽增了1588%和2156%，他們分布在全球190個國家(地區(qū))，現(xiàn)有的社會保障雙邊協(xié)定顯然難以滿足其日益增長的社會保障權益保護需求。同時，從國際上來看，早在2000年時，歐美國家的社會保障雙邊合作就已步入成熟階段，歐盟甚至開始進入反思調(diào)整階段[13]，歐洲國家擁有2500多項社會保障雙邊協(xié)定，加拿大和美國分別擁有180項和97項社會保障雙邊協(xié)定，有效地維護了跨國勞動者的社會保障權益。此外，土耳其、摩洛哥、哥倫比亞、阿爾及利亞和智利等發(fā)展中國家的社會保障雙邊合作也處于快速發(fā)展階段，分別擁有59項、58項、39項、30項以及28項社會保障雙邊協(xié)定，然而，此時我國社會保障雙邊合作處于剛起步階段，尚無一份社會保障雙邊協(xié)定，即使是現(xiàn)在，我國所擁有的雙邊協(xié)定也遠遠少于上述國家當時擁有的數(shù)量(見表2)。

表2 2000年部分國家擁有的社會保障雙邊協(xié)定數(shù)量

注：(1)中國的時間截至2018年5月31日；(2)由于每項社會保障雙邊協(xié)定有兩個締約國，因此每項雙邊協(xié)定都會被計算兩次。

資料來源：(1)Holzmann R, Koettl J, Chernetsky T. Portability regimes of pension and health care benefits for international migrants: an analysis of issues and good practices[M]. Geneva: Global Commission on International Migration, 2005；(2)中國人力資源和社會保障部網(wǎng)站http://www.mohrss.gov.cn/。

(二)社會保障雙邊合作的內(nèi)容狹窄

覆蓋一定數(shù)量的福利項目是社會保障雙邊協(xié)定有效維護跨國勞動者社會保障權益的基本前提。縱觀社會保障雙邊合作的發(fā)展歷史可知，發(fā)達國家之間簽署的社會保障雙邊協(xié)定往往覆蓋了多數(shù)福利項目，譬如歐盟國家之間締結(jié)的社會保障雙邊協(xié)定基本上覆蓋了《社會保障最低標準公約》所規(guī)定的大多數(shù)福利項目，許多發(fā)展中國家之間簽署的社會保障雙邊協(xié)定也覆蓋了三項及以上的福利項目，譬如印度所簽署的社會保障雙邊協(xié)定都涵蓋了老年、殘障和遺屬三項，很少出現(xiàn)某國所簽署的社會保障雙邊協(xié)定只覆蓋少數(shù)福利項目的情況(見表3)。然而，我國的情況卻并非如此。由我國現(xiàn)有的社會保障雙邊協(xié)定可知，單薄的社會保障雙邊合作內(nèi)容僅限于養(yǎng)老和失業(yè)中的一項或者兩項，根本沒有涉及工傷、醫(yī)療和遺屬等項目?？墒?，商務部2017年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，雖然我國跨國勞動者分布在各行各業(yè)，但是他們?nèi)匀恢饕性诮ㄖI(yè)、制造業(yè)以及交通運輸業(yè)，所占的比重高達73.3%[12]，這些傳統(tǒng)行業(yè)具有高危且易出工傷事故等特點，使得工傷、醫(yī)療和遺屬等項目對于跨國勞動者而言尤為重要。于是，社會保障雙邊合作的內(nèi)容狹窄，必然會導致我國跨國勞動者在遭遇工傷或者疾病等風險時難以獲得有效保護，嚴重損害了其生命健康權益。

表3 部分國家的社會保障雙邊協(xié)定所覆蓋的福利項目

資料來源：(1)ILO. Social security coordination for non-EU countries in South and Eastern Europe: a legal analysis[M]. Budapest: International Labour Office, 2012；(2)美國社會保障署網(wǎng)站 http://www.ssa.gov/；(3)中國人力資源和社會保障部網(wǎng)站http://www.mohrss.gov.cn/。

(三)社會保障雙邊合作的方式單一

合作方式多樣化是社會保障雙邊合作有效維護跨國勞動者社會保障權益的重要保證。因為跨國勞動者是一個異質(zhì)性較強的群體，他們的社會保障權益保護需求存在不同程度的差異。換言之，為了最大限度地維護跨國勞動者的社會保障權益，社會保障雙邊合作的方式必須多樣化。一般說來，社會保障雙邊合作的方式主要有社會保險費用互免、參保時間累計計算、福利可輸出以及社會保險費用返還等?？v觀各國社會保障雙邊合作的實踐可知，為了有效地維護跨國勞動者的社會保障權益，發(fā)達國家和部分發(fā)展中國家都盡可能地采取了多樣化的合作方式(見圖1)。于是，無論是歐美國家還是菲律賓等發(fā)展中國家已簽署的社會保障雙邊協(xié)定，都引入了多種合作方式[14-15]。然而，仔細閱讀我國現(xiàn)有的社會保障雙邊協(xié)定可知，它們往往只引入了單一的合作方式——社會保險費用互免(見圖1)，基本上沒有涉及參保時間累計計算、福利可輸出和社會保險費用返還等其他合作方式，難以滿足我國跨國勞動者多樣化的社會保障權益保護需求，無法有效維護其社會保障權益。

(四)社會保障雙邊合作的覆蓋面偏低

盡管我國與11個國家簽署了社會保障雙邊協(xié)定，有效維護了部分跨國勞動者的社會保障權益，但是可能惠及的跨國勞動者數(shù)量比較有限，大多數(shù)跨國勞動者的社會保障權益仍在受損。具體說來，可以從三個方面來論證：一是從社會保障雙邊協(xié)定的內(nèi)容來看，它們僅僅覆蓋了一小部分跨國勞動者。譬如，中丹社會保障協(xié)定只覆蓋了派遣人員、在航海船舶和航空器上受雇人員、外交雇員、公共機構(gòu)受雇人員、短期就業(yè)人員等幾類人員*資料來源：關于實施中丹社會保障協(xié)定的通知(人社廳發(fā)﹝2014﹞42號)。，但是他們僅占跨國勞動者的一部分。二是在締約國就業(yè)的勞動者僅占我國境外勞動者總量的一小部分。如表4所示，2010-2016年，在11個締約國就業(yè)的勞動者只占我國境外勞動者總量的25.8%、28.1%、24.7%、20.1%、17.9%、17.0%和16.9%，呈現(xiàn)逐年遞減之勢。三是社會保障雙邊協(xié)定基本上沒有覆蓋重點區(qū)域和重點國家。根據(jù)商務部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2016年我國跨國勞動者仍然高度集中在亞洲和非洲國家，所占的比例高達90.5%，中國香港、中國澳門、新加坡、日本、阿爾及利亞、沙特、巴拿馬、馬來西亞、伊拉克以及巴基斯坦是我國跨國勞動者分布最多的10個國家(地區(qū))[16]，然而，11個締約國中除韓國和日本屬于亞洲國家外，其余皆為歐美國家，并且只有日本是我國跨國勞動者分布的主要國家。毫無疑問，這必然會導致我國社會保障雙邊合作的覆蓋面偏低。

(五)社會保障雙邊協(xié)定的執(zhí)行效果不佳

社會保障雙邊協(xié)定要有效地維護跨國勞動者的社會保障權益，除需要具備覆蓋適量的福利項目和勞動者數(shù)量以及協(xié)調(diào)方式多樣化等條件外，還必須具備良好的執(zhí)行效果，否則它的效用將會大打折扣。從國際上看，許多發(fā)達國家的社會保障雙邊協(xié)定執(zhí)行效果良好，也有部分發(fā)展中國家的社會保障雙邊協(xié)定執(zhí)行效果不錯，譬如土耳其、阿爾及利亞和摩洛哥已簽署的社會保障雙邊協(xié)定成功地使多達67%、87%和89%的本國跨國勞動者從中受益[17]。然而，與此相反，我國社會保障雙邊協(xié)定的執(zhí)行效果不佳，甚至可以說是成效甚微。如表5所示，自從中德與中韓社會保障雙邊協(xié)定分別于2002年和2003年生效以來，盡管我國奔赴兩國就業(yè)的勞動者中辦理互免證明的人數(shù)逐年遞增，赴德人員中的辦理人數(shù)從2002年的122人快速增加到2008年的1534人，赴韓人員中的辦理人數(shù)也從2003年的95人逐步增加到2008年的407人，年均增長165.3%和54.7%，但是倘若將這些辦理人數(shù)與我國在兩國的勞動者總量相比，那么就會顯得微不足道，所占的比例只有0.3%、0.3%、0.5%、0.7%、1.2%、2.2%和4.4%。質(zhì)言之，即使是已生效多年的中德和中韓社會保障協(xié)定，其執(zhí)行效果也是微乎其微。

圖1 我國和其他國家社會保障雙邊合作引入的主要方式比較注：虛線表示尚未采用；實線表示已采用。

(單位：人/%)

資料來源：(1)國家統(tǒng)計局.中國貿(mào)易外經(jīng)統(tǒng)計年鑒2013[M].北京：中國統(tǒng)計出版社，2013；(2)國家統(tǒng)計局.中國貿(mào)易外經(jīng)統(tǒng)計年鑒2017[M].北京：中國統(tǒng)計出版社，2017.

表5 2002-2008年中德、中韓社會保障協(xié)定的執(zhí)行效果情況

資料來源：(1)國家統(tǒng)計局.中國貿(mào)易外經(jīng)統(tǒng)計年鑒2006[M].北京：中國統(tǒng)計出版社，2006；(2)國家統(tǒng)計局.中國貿(mào)易外經(jīng)統(tǒng)計年鑒2009[M].北京：中國統(tǒng)計出版社，2009；(3)黃曉勇主編.公共政策與社會保障案例分析[M].北京：社會科學文獻出版社，2009：258-307.

四、我國社會保障雙邊合作問題的主要成因

要想深入地剖析我國社會保障雙邊合作問題，并在此基礎上提出切實有效的解決路徑，就必須諳曉這一問題的來龍去脈?；蛟S，在乍一看之下，我國社會保障雙邊合作問題的成因相對簡單，然而事實并非如此，這一問題凸顯的背后隱藏著盤根錯節(jié)的因果鏈條。正如恩格斯所言：“當我們運用思維深思熟慮地考察自然界或者人類社會抑或是我們自己的精神活動時，首先呈現(xiàn)在我們面前的，是一幅由多種聯(lián)系和相互影響且無窮無盡地交織在一起的畫面[18]?！?/p>

(一)政府的重視程度不高

保護境外勞動者的社會保障權益，不僅關乎我國數(shù)以百萬計跨國勞動者的切身利益，而且關乎我國的國家責任和國際形象。作為唯一擁有資源和權利代表公共利益開展廣泛行動的社會機構(gòu)[19]，政府毫無疑問在社會保障雙邊合作中發(fā)揮著主導作用。只有當政府關注和重視這一問題時，社會保障雙邊合作才能應運而生；反之，社會保障雙邊合作無異于空中樓閣。盡管我國社會保障雙邊合作初見成效，但是政府對于這一問題是關注而不重視，這是導致我國社會保障雙邊合作困境重重的關鍵原因。具而言之，主要體現(xiàn)在兩個方面：一是我國政府對于跨國勞動者社會保障權益保護的認識不足。雖然隨著“走出去”戰(zhàn)略和“一帶一路”倡議的有效實施，勞務輸出已成為國民經(jīng)濟發(fā)展的重要內(nèi)容之一，但是我國政府仍然將跨國勞動者視為一種“勞務商品”，片面追求經(jīng)濟效益而放松或者忽視勞動者權益保護。二是對外勞務合作的主管部門設置不合理。根據(jù)《對外勞務合作管理條例》第4條的規(guī)定，我國對外勞務合作的主管部門是商務部，外交、公安、人社、交通、住建、漁業(yè)以及工商等有關部門為協(xié)管部門(見圖2)。但是，商務部的基本職責、人員配備以及規(guī)章制度主要集中在經(jīng)貿(mào)合作方面，并不擅長跨國勞動者權益保護工作，無法有效維護跨國勞動者的合法權益。

(二)往來的勞動者數(shù)量不對稱

檢視中外社會保障雙邊合作的發(fā)展歷程不難發(fā)現(xiàn)，互有適量的勞動者往來是國家之間順利締結(jié)社會保障雙邊協(xié)定的重要前提[20]。倘若國家之間往來的勞動者數(shù)量不對稱，尤其是在相差懸殊的情況下，那么雙方簽署社會保障雙邊協(xié)定的可能性微乎其微。因為在尚未簽署社會保障雙邊協(xié)定的情況下，勞務輸入較多的國家不僅可以獲得外籍勞動者的社會保險繳費，而且?guī)缀鯚o需承擔任何風險。顯然，往來勞動者數(shù)量相差懸殊的情況主要發(fā)生在發(fā)展中國家與發(fā)達國家之間。作為既得利益者，在社會保障雙邊談判問題上，發(fā)達國家往往是心不甘情不愿的，至少是不積極的，它們會千方百計地拖延和淡化。毋庸置疑，作為全球最大的發(fā)展中國家和重要的勞務輸出國，往來勞動者數(shù)量不對稱是導致我國社會保障雙邊合作問題叢生的重要因素之一。如前所述，2017年我國在外各類勞務人員將近100萬，累計派出各類勞務人員超過900萬，如果加上自發(fā)出國的勞動者，那么累計勞務輸出數(shù)量很有可能會超過1000萬。然而，從我國境內(nèi)的外籍人員數(shù)量來看，根據(jù)“六普”數(shù)據(jù)，2010年我國境內(nèi)的外籍人員數(shù)量為593832人，韓國、美國、日本、緬甸、越南、加拿大、法國、印度、德國以及澳大利亞是我國境內(nèi)外籍人員數(shù)量最多的10個國家(見圖3)。由此可見，往來勞動者數(shù)量不對稱是我國社會保障雙邊合作無法規(guī)避的重大難題之一，異常棘手。

圖2 當前我國對外勞務合作管理體制示意圖資料來源：筆者根據(jù)《對外勞務合作管理條例》第4條內(nèi)容繪制。

圖3 我國境內(nèi)外籍人員數(shù)量最多的10個國家資料來源：國家統(tǒng)計局.2010年第六次全國人口普查接受普查登記的港澳臺居民和外籍人員主要數(shù)據(jù)[EB/OL].http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/201104/t20110429_30329.html, 2011-04-29.

(三)沒有充分利用利益杠桿

國家之間開展社會保障雙邊合作，實際上是一個利益博弈過程。尤其是發(fā)展中國家與發(fā)達國家開展社會保障雙邊合作，更是一個復雜的利益博弈過程。因為發(fā)展中國家與發(fā)達國家之間的勞動者往來數(shù)量往往不對稱，甚至相差懸殊。在社會保障雙邊談判過程中，作為既得利益者的發(fā)達國家處于主動地位，而發(fā)展中國家則處于被動地位。于是，發(fā)展中國家要想推動社會保障雙邊合作進程，就必須充分利用利益杠桿，有效利用國內(nèi)消費市場和投資機會等各種優(yōu)勢資源作為談判的籌碼，使得社會保障雙邊協(xié)定的簽署所帶來的利益分配格局的改變在對方國家可接受的范圍之內(nèi)。譬如，印度充分利用龐大的國內(nèi)消費市場作為社會保障雙邊談判的籌碼，順利地與法國締結(jié)了社會保障雙邊協(xié)定[21]。與此相反，我國政府并未充分利用利益杠桿，使得社會保障雙邊合作問題叢生。事實上，占據(jù)全球20%左右的人口使得我國具有異常廣闊的國內(nèi)消費市場和投資空間，再加之我國已在2013年和2014年先后成為全球最大的貿(mào)易國和外商直接投資(FDI)流入國[22-23]，這是全球任何一國所無法比擬的，這些優(yōu)勢資源可以而且應當成為我國社會保障雙邊合作的重要籌碼。然而，由于人社部和商務部等相關部門各自為政等原因，使得我國政府在社會保障雙邊談判中并未有效利用這些優(yōu)勢資源，沒有利用對方國家在我國的利益作為博弈點，很難取得突破性進展。

(四)社會保障雙邊合作的法律不健全

擁有完善且優(yōu)良的法律是一國社會保障制度健康發(fā)展的重要保障。顯然，社會保障雙邊合作也概莫能外。否則，社會保障雙邊合作將會弊端叢生、舉步維艱。近年來，伴隨著我國社會法的立法工作取得較大進展，跨國勞動者權益保護方面的法制建設亦有所進步。然而，整體而言，我國在社會保障雙邊合作領域的法律仍然不健全，甚至是比較滯后。具體說來，主要體現(xiàn)在兩個方面：一是我國尚未就跨國勞動者權益保護問題制定相關的法律。盡管跨國勞動者權益保護事關數(shù)以百萬計跨國勞動者的切身利益，不可謂不重要，但是這一問題尚未進入我國立法機關的議事日程，遑論專門的法律。當前我國跨國勞動者權益保護的法律法規(guī)主要由行政法規(guī)和部門規(guī)章構(gòu)成(見表6)，它們不僅法律位階不高，而且重點是對勞務輸出進行管理，幾乎不涉及勞動者的權益保護問題。二是相關的法律缺乏跨國勞動者社會保障權益保護內(nèi)容。不僅《社會保險法》沒有相關的內(nèi)容，而且《勞動法》和《勞動合同法》也沒有相應的條款。相關法律法規(guī)的嚴重缺位，必然會造成我國社會保障雙邊合作矛盾不斷。

(五)對國際勞工標準的重視程度不夠

在社會保障雙邊合作領域，國際勞工組織發(fā)揮著重要作用[24]。國際勞工組織主要是通過制定公約的方式來進行國際勞工立法，出臺國際勞工標準，對勞工的就業(yè)與社會保障標準等問題作出明確規(guī)定。由于國際勞工公約是在國際勞工大會上一致通過的，無論是制定的程序還是相關的條款都具有公正性，因而受到了各國的廣泛認可，并成為了諸多國家勞動與社會保障立法的重要參考。顯然，倘若某國重視國際勞工標準，批準了許多國際勞工公約，那么其在勞動與社會保護等方面就實現(xiàn)了與國際接軌，在社會保障雙邊談判中面臨的障礙就會大為減少。然而，在種種因素的作用下，我國政府對國際勞工標準的重視程度有限，只批準了少量國際勞工公約。具體說來，主要體現(xiàn)在三個方面：一是在現(xiàn)有的195項國際勞工公約中，我國政府只批準了26項；二是對于八大核心勞工公約，我國政府只批準了4項，反之，它們獲得了全世界的普遍認可，有的批準國家數(shù)量多達180個，最少的也有153個；三是即使是社會保障領域的國際勞工公約，我國也只批準了31項中的3項，甚至是具有“社會保障國際憲章”之譽的《社會保障最低標準公約》，我國也尚未批準*資料來源：國際勞工組織官方網(wǎng)站www.ilo.org/.。這不僅導致我國在社會保障雙邊談判過程中底氣不足，而且使得發(fā)達國家在勞務合作方面對我國設置了不少的障礙[25]，給我國社會保障雙邊合作形成掣肘。

(六)社會保障雙邊合作的配套設施不足

任何一項社會政策的有效實施與健康發(fā)展，都離不開相對完善的配套設施，否則它將百病叢生、步履維艱。誠然，社會保障雙邊合作也概莫能外。事實上，凡是在社會保障雙邊合作領域頗有成就的國家，都建立了相對完善的配套設施，譬如強有力的宣傳機制和訓練有素的專業(yè)人才隊伍等。反觀我國的情況可以發(fā)現(xiàn)，我國社會保障雙邊合作的配套設施尚存在諸多不足。具而言之，主要有以下幾點：一是缺乏強有力的宣傳機制，由于人社部等政府部門和新聞媒體對社會保障雙邊合作政策的宣傳力度有限，使得許多企業(yè)和員工對我國的社會保障雙邊協(xié)定知之甚少，能夠有效利用的更是鳳毛麟角；二是缺少完備的跨國勞動者數(shù)據(jù)庫，各級人社部門沒有掌握跨國企業(yè)和跨國勞動者的數(shù)量及其參保情況，在辦理互免證明問題上，只有當事人找上門來時才予以辦理，否則就不管不問；三是專業(yè)人才匱乏，盡管社會保障雙邊合作已有20年左右的歷史，但是無論是對于人社部還是地方各級人社部門來講，社會保障國際化人才都比較匱乏；四是辦理流程復雜繁瑣，已在國內(nèi)參保的跨國勞動者辦理互免證明必須經(jīng)過7道程序，即填寫《〈參保證明〉申請表》→所在單位蓋章→《〈參保證明〉申請表》交由參保所在地的社保經(jīng)辦機構(gòu)審核并蓋章→寄送至人社部社會保險事業(yè)管理中心辦公室→人社部社會保險事業(yè)管理中心審核→出具《參保證明》或者不出具《參保證明》并說明原因→申請人持《參保證明》向?qū)Ψ缴绫２块T申請社會保險費用豁免(見圖4)，不僅比較耗時，而且會給跨國勞動者帶來諸多不便；五是尚未建立反饋機制，我國政府不僅與跨國勞動者缺少溝通，而且與締約國的定期交流也不暢，無法就社會保障雙邊協(xié)定實施過程中出現(xiàn)的問題進行及時處理。于是，這就必然會給我國社會保障雙邊合作帶來諸多障礙。

表6 我國跨國勞動者權益保護方面的主要法律

資料來源：筆者根據(jù)中央人民政府門戶網(wǎng)站和相關部委網(wǎng)站整理。

圖4 跨國勞動者辦理互免證明的流程示意圖資料來源：筆者根據(jù)《人力資源社會保障部辦公廳關于實施中丹社會保障協(xié)定的通知》所作。

(七)跨國勞動者的社會保障權益保護意識淡薄

我國社會保障雙邊合作面臨多重困境，除與政府的重視程度有限和沒有充分利用利益杠桿等外部原因有關外，還與跨國勞動者自身方面的原因密切相關。理論上講，跨國勞動者作為社會保障雙邊合作的重要主體和主要受益者，可以在這一問題上發(fā)揮重要作用。然而，在“強資本弱勞工”的背景下，勞工在國際勞務市場中長期處于弱勢地位，我國跨國勞動者也無法例外。有學者指出，權益保護意識不強是境外勞動者權益受損事件頻發(fā)的重要原因[26]。與此相對應，權益保護意識淡薄也是我國跨國勞動者社會保障權益受損的重要原因。當前，我國的跨國勞動者以農(nóng)村剩余勞動力和城鎮(zhèn)失業(yè)人員為主[27]，大多屬于低技能勞工，文化水平偏低，對于東道國和我國的社會保障法律知之甚少，囿于自身的認知范圍，他們幾乎不清楚在海外就業(yè)期間享有哪些社會保障權益，即使有極少數(shù)依稀知悉，但是在合法權益受損后能夠措置裕如的勞動者寥寥無幾。于是，當社會保障權益受損后，許多跨國勞動者往往選擇忍氣吞聲，既不向我國駐外使領館求助，也不向當?shù)氐墓蛘呙耖g組織求救，這不僅導致我國政府部門無法全面掌握境外勞動者的權益受損情況，難以引起重視，而且使得東道國在這一問題上有恃無恐，更加不愿意與我國開展社會保障雙邊談判，從而給我國社會保障雙邊合作帶來了諸多不利影響。

五、我國社會保障雙邊合作的完善對策

如前所述，我國社會保障雙邊合作困境的形成機理是多維的，這一問題凸顯的背后潛藏著紛繁蕪雜的因果鏈條。故而，政府應當采取一系列有效措施，完善社會保障雙邊合作的體制和機制，以有效地維護跨國勞動者的社會保障權益。

(一)發(fā)揮政府的主導作用

當前，我國社會保障雙邊合作面臨的諸多困境與政府重視程度不高具有莫大的聯(lián)系，倘若我國政府仍然對社會保障雙邊合作抱以無足輕重的態(tài)度，那么這些問題將日積月累，并且其負面影響將隨著勞務輸出數(shù)量的與日俱增而日益放大。于是，必須增強我國政府對社會保障雙邊合作的重視程度，充分發(fā)揮政府的主導作用。為此，一是要加深政府對于跨國勞動者社會保障權益保護的認識，將勞務輸出視為一種特殊的經(jīng)貿(mào)活動，不僅要關注勞務輸出所創(chuàng)造的經(jīng)濟效益，而且要重視勞動者的就業(yè)和社會保障權益保護問題；二是提升社會保障雙邊合作的戰(zhàn)略地位，可以考慮將社會保障雙邊合作確定為“走出去”戰(zhàn)略和“一帶一路”倡議的重要配套措施，讓社會保障雙邊合作為其保駕護航；三是合理設置對外勞務合作的主管部門，由于勞務輸出涉及勞動者的人身性質(zhì)和人權性質(zhì)，應當歸擅長處理社會保障糾紛和維護勞動者權益的人社部管理，讓人社部負責對外勞務合作的監(jiān)督管理工作，外交、公安、商務、交通、住建、漁業(yè)以及工商等為協(xié)管部門(見圖5)，協(xié)助人社部做好對外勞務合作管理事務，以有效地維護跨國勞動者的合法權益。

圖5 未來我國對外勞務合作管理體制示意圖

(二)充分利用利益杠桿

國家之間開展社會保障雙邊合作往往是一個激烈的利益博弈過程。作為處于弱勢地位的發(fā)展中國家，要想在社會保障雙邊合作領域有所突破，就必須充分利用國內(nèi)的消費市場和投資機會等優(yōu)勢資源作為與發(fā)達國家進行社會保障雙邊談判的利益杠桿。由于種種原因，我國在社會保障雙邊談判中并未充分利用這些利益杠桿，這是導致我國社會保障雙邊合作進程緩慢的重要原因之一。于是，要想推動社會保障雙邊合作進程，我國政府就必須充分利用利益杠桿，不僅要有效利用14億人口總量所造就的異常龐大且潛力無限的國內(nèi)消費市場和投資空間，而且要充分利用發(fā)達國家開拓我國市場的的迫切愿望，作為我國與發(fā)達國家進行社會保障雙邊談判的重要籌碼，有效利用對方國家在我國的利益作為博弈點，讓對方國家認識到社會保障雙邊協(xié)定的簽署所帶來的利益格局的改變不至于對其整體利益造成較大的影響，并且這些利益損失可以通過其他領域的合作來彌補，使得發(fā)達國家愿意與我國簽署社會保障雙邊協(xié)定，以有效地推動社會保障雙邊合作進程。

(三)加強社會保障雙邊合作的立法工作

雖然法律不是萬能的，但是優(yōu)良的法律是解決諸多棘手問題的關鍵。正如《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中所指出的，法律是治國之重器，良法是善治之前提[28]。在現(xiàn)代文明社會中，任何一項社會政策，唯有經(jīng)過法律的規(guī)制，才能最大限度地避免各種意外情況。顯然，社會保障雙邊合作亦是如此。事實上，社會保障立法是各國維護勞動者境外社會保障權益的重要手段，諸多勞務輸出大國都有相對完善的勞工權益保護法律[29]，譬如菲律賓出臺了《菲律賓勞動法典》和《海外勞工和海外菲人法案》。當前，我國社會保障雙邊合作進程緩慢且問題叢生，與這一領域的法律不健全有著千絲萬縷的聯(lián)系。故而，為了推動我國社會保障雙邊合作進程，就必須完善這一領域的法律。為此，可以從兩個方面著手：一是國務院盡快修訂《對外承包工程管理條例》和《對外勞務合作管理條例》等行政法規(guī)，增加跨國勞動者社會保障權益保護內(nèi)容；二是全國人大及其常委適時修訂《社會保險法》、《勞動法》以及《勞動合同法》等法律，增加跨國勞動者社會保障權益保護條款，以使我國社會保障雙邊合作有法可依。

(四)重視國際勞工標準

我國政府批準的國際勞工公約數(shù)量嚴重偏少，不僅給我國社會保障雙邊合作帶來了諸多障礙，而且導致我國跨國勞動者無法受到國際勞工公約的有效保護，還有損我國負責任大國的形象。故而，為了推動社會保障雙邊合作進程，我國政府應當重視國際勞工標準，適度批準相關的國際勞工公約。實際上，我國批準適量的國際勞工公約，不僅有助于完善就業(yè)與社會保障制度，使其逐步實現(xiàn)與國際接軌，而且有利于跨國勞動者獲得國際勞工公約的有效保護。為此，一是適度批準剩余的核心勞工公約，我國政府可以在充分考慮基本國情的基礎上，適度批準其余核心勞工公約，在核心勞工標準上實現(xiàn)與國際接軌，增強我國政府在社會保障雙邊談判中的底氣；二是適度批準社會保障方面的國際勞工公約，我國政府應當根據(jù)實際需要，適度批準社會保障領域的其余國際勞工公約，在勞工社會保護標準上實現(xiàn)與國際接軌，以有效減少社會保障雙邊合作面臨的障礙。

(五)完善社會保障雙邊合作的配套設施

常言道：紅花雖好，仍需綠葉襯托。任何一項社會政策的長效發(fā)展，都離不開相對完善的配套設施，否則它將弊病不斷、步履維艱。社會保障雙邊合作的配套設施不健全，不僅嚴重影響我國社會保障雙邊合作進程，而且大大削弱了社會保障雙邊協(xié)定的實施效果。因此，為了有效緩解我國社會保障雙邊合作的困境，就必須完善這一領域的配套設施。具體說來，主要包括五個方面：一是構(gòu)筑有效的宣傳機制，我國相關部委和宣傳部門要充分利用各種宣傳方式(主流媒體和自媒體)，大力宣傳社會保障雙邊合作政策，尤其是重點宣傳已有的社會保障雙邊協(xié)定，讓跨國企業(yè)和跨國勞動者對其有所了解；二是創(chuàng)建跨國勞動者數(shù)據(jù)庫，準確記錄跨國企業(yè)和勞動者的境內(nèi)外分布情況、性別與年齡構(gòu)成以及辦理互免證明的比例等相關信息，在維護其社會保障權益時實現(xiàn)精確瞄準、有的放矢；三是培養(yǎng)社會保障國際化人才，在高校和人社系統(tǒng)建立完善的人才培養(yǎng)體系，大力培養(yǎng)高素質(zhì)的社保國際化人才，為我國社會保障雙邊合作提供強有力的智力支撐；四是簡化互免證明的辦理程序，可以嘗試在勞動者知情同意的情況下，由勞務輸出企業(yè)統(tǒng)一辦理，也可以嘗試將出具互免證明的權限適度下放到勞務輸出大省的人社部門，縮減辦理時間和降低辦理難度，讓更多的勞動者從中受益；五是搭建及時有效的反饋機制，不僅要在政府與跨國勞動者之間建立溝通機制，而且要在我國與締約國之間建立定期交流機制，及時處理社會保障雙邊合作過程中出現(xiàn)的各種問題，以有效地維護跨國勞動者的合法權益。

(六)增強跨國勞動者的社會保障權益保護意識

縱覽中外公共政策的發(fā)展歷史不難發(fā)現(xiàn)，任何一項公共政策的健康發(fā)展，皆離不開重要主體或者主要受益者發(fā)揮主觀能動性。作為我國社會保障雙邊合作的重要主體和主要受益者，跨國勞動者權益保護意識淡薄，無法發(fā)揮主觀能動性，不僅難以維護自身的社會保障權益，而且給社會保障雙邊合作帶來了諸多麻煩。于是，為了有效推動社會保障雙邊合作進程，就應當增強我國跨國勞動者的社會保障權益保護意識。為此，一是增強跨國勞動者的社會保障法律知識，讓他們對就業(yè)國的社會保障法律有所了解，讓他們知悉在就業(yè)國享有哪些社會保障權益，主要有哪些情況會損害其社會保障權益，當合法權益受損時如何有效應對；二是提高跨國勞動者的自我保護意識，讓他們在合法權益受損后，能夠及時向當?shù)卣蛘吖M織求助，或者向我國駐外使領館求救，拿起法律武器捍衛(wèi)自身合法權益。特別需要指出的是，要想增強我國跨國勞動者的權益保護意識，就必須注重勞務輸出前的培訓，讓勞務輸出企業(yè)承擔起應有的責任，培訓勞務人員的法律知識和求助意識，讓他們掌握基本的法律知識和自我保護意識，使其在合法權益受損時能夠應付裕如，而不是楚囚對泣。

六、結(jié)論

經(jīng)過20年左右的不懈努力，我國在社會保障雙邊合作領域取得了一些成績，先后與11個國家締結(jié)了社會保障雙邊協(xié)定，并正在緊鑼密鼓地與其他國家開展社會保障雙邊談判，有效維護了部分跨國勞動者的社會保障權益。然而，由于政府的重視程度不高、往來勞動者數(shù)量不對稱以及沒有充分利用利益杠桿等原因，使得我國社會保障雙邊合作面對變幻莫測的外部環(huán)境時捉襟見肘，仍然問題叢生。故而，政府應當采取一系列有效措施，如發(fā)揮政府的主導作用、充分利用利益杠桿以及健全法律法規(guī)等，完善我國社會保障雙邊合作的體制與機制，以有效地維護跨國勞動者的社會保障權益，促進社會和諧與進步。