常懷憂患意識(shí)糧食安全之“弦”不可松

□ 丁聲俊

（接上期）

耕地是土地資源中的精華，是不可再生的寶貴財(cái)富，保護(hù)耕地具有極大的嚴(yán)肅性、復(fù)雜性和艱巨性，必須“以法治地”。即以法規(guī)和制度為準(zhǔn)繩嚴(yán)治耕地的“亂象”，徹底摒棄亂用濫占耕地、犧牲耕地?fù)Q取建設(shè)發(fā)展的老路。加強(qiáng)耕地保護(hù)、要實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度與耕地節(jié)約措施，認(rèn)真落實(shí)基本農(nóng)田保護(hù)制度與“七大”耕地保護(hù)措施：一要堅(jiān)持土地用途管制制度，即《土地管理法》；二要堅(jiān)持強(qiáng)化耕地占補(bǔ)平衡管理是保證耕地總量不減少的重要制度 ；三要堅(jiān)持嚴(yán)格耕地保護(hù)執(zhí)法；四要嚴(yán)格執(zhí)行城市用地規(guī)模審核制度；五要建立有效的土地收益分配機(jī)制；六要建立耕地保護(hù)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)；七要引入耕地保護(hù)的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。這里強(qiáng)調(diào)指出，特別要實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，根據(jù)“基本農(nóng)田保護(hù)面積數(shù)量不少、質(zhì)量不降和絕不允許擅自將耕地改為非農(nóng)用地”的目標(biāo)和要求，采取有效措施，對(duì)基本農(nóng)田管理實(shí)行定位、定量、定人，確保每片都有責(zé)任人，村村都有專職管護(hù)員。

有效促使地盡其利，就是以良技良法使用好“天下糧田”。所謂良技良法，就是先進(jìn)耕作技術(shù)、現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)制度、優(yōu)化資源組合等方式方法，提升土地利用率、產(chǎn)出率和優(yōu)質(zhì)率。前者指提升農(nóng)業(yè)土地、非農(nóng)業(yè)土地利用率，以及合理擴(kuò)大土地復(fù)種指數(shù)；后者指單位土地上的平均年產(chǎn)值。提升土地產(chǎn)出率，需要政府部門進(jìn)行宏觀規(guī)劃、合理利用、科學(xué)開(kāi)發(fā)，合理擴(kuò)大土地復(fù)墾力度，加強(qiáng)對(duì)河道塘泊廢舊用地的整理以及土地的立體利用，像魚(yú)塘養(yǎng)魚(yú)、大棚種瓜果等土地的立體利用。近年來(lái)，方興未艾的混合發(fā)展模式，像“光伏+農(nóng)業(yè)”的多重模式，把蔬菜大棚、畜牧養(yǎng)殖、漁業(yè)養(yǎng)殖、農(nóng)場(chǎng)、灌溉、旅游等有效結(jié)合，不僅節(jié)約了土地資源，還能持續(xù)產(chǎn)出綠色電力讓農(nóng)民獲得額外的收益，給原有的土地增加單位面積產(chǎn)出率，還把農(nóng)業(yè)帶上了一條“類工業(yè)”的綠色發(fā)展之路。

（三）采取必要措施，管好建設(shè)好“天下糧倉(cāng)”

這里所說(shuō)的“天下糧倉(cāng)”，意指各種形式的糧食儲(chǔ)備。政府的職責(zé)是重點(diǎn)管好管住國(guó)家糧食儲(chǔ)備，同時(shí)也指導(dǎo)和引導(dǎo)好民間的糧食儲(chǔ)存。古今中外，無(wú)不采取建立和實(shí)施糧食儲(chǔ)備舉措。我國(guó)古代已形成杰出的糧食儲(chǔ)備思想和儲(chǔ)備制度，把糧食儲(chǔ)備視為“立國(guó)之根本”。像歷代為調(diào)節(jié)糧價(jià)、儲(chǔ)糧備荒而設(shè)置的常平倉(cāng)，就是重要糧食儲(chǔ)備制度，至今仍具有重要借鑒價(jià)值。

20世紀(jì)90年代以后，我國(guó)逐步建立、健全和發(fā)展起來(lái)的糧食儲(chǔ)備體系，對(duì)保障國(guó)家糧食安全發(fā)揮了不可替代的作用。1990年9月，國(guó)務(wù)院發(fā)布和實(shí)施了《關(guān)于建立國(guó)家專項(xiàng)糧食儲(chǔ)備制度的決定》。按照《決定》，當(dāng)年成立了國(guó)家糧食儲(chǔ)備局，屬國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。國(guó)家專項(xiàng)儲(chǔ)備糧食，糧權(quán)在國(guó)務(wù)院，各地必須服從統(tǒng)一調(diào)度，未經(jīng)批準(zhǔn)任何地區(qū)和部門不得擅自動(dòng)用。以此為契機(jī)，我國(guó)開(kāi)啟了國(guó)家專項(xiàng)糧食儲(chǔ)備制度的建立，發(fā)展和完善的新階段，逐步形成了中央、省級(jí)、地縣等糧食儲(chǔ)備體系。然而，國(guó)內(nèi)外糧食生產(chǎn)、供給、貿(mào)易形勢(shì)瞬息巨變，新情況紛呈。人們對(duì)糧食儲(chǔ)備制度、體制以及儲(chǔ)備結(jié)構(gòu)和儲(chǔ)備規(guī)模等產(chǎn)生了不同的主張，甚至否定的看法。這需要在深入研究的基礎(chǔ)上，澄清認(rèn)識(shí)，采取必要調(diào)整和健全的措施。

其一，堅(jiān)持基本體制，調(diào)整規(guī)模結(jié)構(gòu)。國(guó)家糧食儲(chǔ)備是依據(jù)客觀條件和需要而建立的。它必然、也必須隨著客觀條件和需要的變化而調(diào)整。按照這種符合規(guī)律的理念，需要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，動(dòng)態(tài)地調(diào)整和完善糧食儲(chǔ)備的體制和機(jī)制。當(dāng)前，我國(guó)需要繼續(xù)堅(jiān)持國(guó)家儲(chǔ)備糧垂直管理體制，并動(dòng)態(tài)地進(jìn)行調(diào)整和完善。自創(chuàng)建以來(lái)的實(shí)踐表明，中央儲(chǔ)備糧垂直管理體制是具有中國(guó)特色的、適合國(guó)情的、保障國(guó)家糧食安全的戰(zhàn)略措施，是重力“壓倉(cāng)石”和市場(chǎng)的“穩(wěn)定器”，必須堅(jiān)定堅(jiān)持這一基本制度。同時(shí)又要根據(jù)環(huán)境的變化和需求，及時(shí)動(dòng)態(tài)地進(jìn)行調(diào)整、健全和完善，實(shí)現(xiàn)儲(chǔ)備規(guī)模適當(dāng)、品種結(jié)構(gòu)合理。

國(guó)家儲(chǔ)備糧包括中央儲(chǔ)備糧和地方國(guó)家儲(chǔ)備糧。適當(dāng)?shù)膬?chǔ)備規(guī)模和合理的儲(chǔ)備結(jié)構(gòu)，是國(guó)家儲(chǔ)備糧發(fā)揮功效的必要條件。由人口眾多、消費(fèi)量大、幅員遼闊、地形復(fù)雜、交通不便等環(huán)境條件決定，我國(guó)的國(guó)家糧食儲(chǔ)備規(guī)模需要適當(dāng)高一些。即把聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織建議的17～18%的糧食安全線適當(dāng)提升到相當(dāng)于消費(fèi)量的25%上下，即提高7～8個(gè)百分點(diǎn)。國(guó)家儲(chǔ)備糧食的結(jié)構(gòu)可調(diào)整為：小麥第一位，占儲(chǔ)備總量的45%左右；稻谷第二位，占儲(chǔ)備總量的30%左右；玉米第三位，占儲(chǔ)備總量的15%左右；另外適量?jī)?chǔ)備一些豆類和油品。在儲(chǔ)備的總量中，要儲(chǔ)存適量的成品糧油，像面粉、大米等，并動(dòng)態(tài)地保量“推陳出新”，以備應(yīng)急需求。此外，要注重做到地區(qū)分布結(jié)構(gòu)合理化，需要時(shí)能及時(shí)調(diào)得出、用得上，解決燃眉之急。

其二，理順體制機(jī)制，解決監(jiān)管問(wèn)題。強(qiáng)化對(duì)糧食儲(chǔ)備的監(jiān)管，既是保障糧食儲(chǔ)備安全的必要措施，也是建立健全現(xiàn)代市場(chǎng)體系的必須步驟。也就是說(shuō)，對(duì)糧食儲(chǔ)備加強(qiáng)監(jiān)管是必須的。然而，現(xiàn)在相關(guān)機(jī)構(gòu)更多是一年幾次派人“查倉(cāng)查庫(kù)”，查不勝查，成本甚高，事件仍層出不窮。其原因是迄今人們偏重在技術(shù)上加強(qiáng)監(jiān)測(cè)監(jiān)管，而未找到和采取“根除病根”的藥方。實(shí)際上，近年來(lái)我國(guó)糧食儲(chǔ)備中出現(xiàn)的“弄虛造假”“出庫(kù)難”“轉(zhuǎn)圈糧”等問(wèn)題的“病根”在于對(duì)設(shè)計(jì)初衷只承擔(dān)中央儲(chǔ)備糧職能的中儲(chǔ)糧公司，附加上繁重的糧食“托市收購(gòu)”的任務(wù)，而機(jī)構(gòu)、人員等都未調(diào)整，儲(chǔ)備體制不順、機(jī)制不活的問(wèn)題越來(lái)越突出，中儲(chǔ)糧公司“小馬拉大車”的壓力越來(lái)越沉重。當(dāng)今之計(jì)，必須以問(wèn)題為導(dǎo)向，切實(shí)解決“小馬拉大車”的難題，儲(chǔ)備糧監(jiān)管的難題就會(huì)得到根本性破解。

根本性對(duì)策如下：一是明確中儲(chǔ)糧公司的定位職責(zé)，即明確它的基本職能是經(jīng)營(yíng)管理好中央儲(chǔ)備糧。確保中央儲(chǔ)備糧“數(shù)量真實(shí)、質(zhì)量良好、調(diào)得動(dòng)、用得上”。要全力增強(qiáng)服務(wù)宏觀調(diào)控能力，始終圍繞中心，突出主業(yè)，服務(wù)宏觀調(diào)控，廣積糧、積好糧、好積糧，嚴(yán)守安全、穩(wěn)定、廉政底線，有效發(fā)揮收購(gòu)主力軍作用，為維護(hù)國(guó)家糧食安全做出新的貢獻(xiàn)。二是糧食“托市收購(gòu)”實(shí)行招標(biāo)制。稻谷、小麥的最低收購(gòu)制度，還需要堅(jiān)持實(shí)行，但必須調(diào)整和完善。在體制上，調(diào)整為招標(biāo)制，即選擇符合確定條件的企業(yè)參與競(jìng)標(biāo)，中標(biāo)者即取得收儲(chǔ)“托市糧”的資格。在機(jī)制上，要變“托市價(jià)”只升不降為及時(shí)調(diào)整合理升降。三是合理提高儲(chǔ)備糧輪換費(fèi)用。近年來(lái)，各種材料的價(jià)格都不同幅度攀升，多年前確定的儲(chǔ)備糧輪換費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)就不足了，成為影響儲(chǔ)備糧輪換的一個(gè)因素。適當(dāng)提升輪換費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，就會(huì)為儲(chǔ)備糧順利輪換排除費(fèi)用的障礙。

其三，創(chuàng)新儲(chǔ)糧形式，廣建共享糧倉(cāng)。提升農(nóng)村儲(chǔ)糧水平、減農(nóng)戶儲(chǔ)糧損失、為農(nóng)民排憂解難，是管好“天下糧倉(cāng)”的重要部分。從農(nóng)村廣闊分散、環(huán)境復(fù)雜不便、儲(chǔ)糧技術(shù)落后的現(xiàn)狀出發(fā)，農(nóng)村儲(chǔ)糧宜采取不同的方式。在山地等交通閉塞地區(qū)，采取農(nóng)戶儲(chǔ)糧較為適宜。在廣大糧食主產(chǎn)區(qū)，地勢(shì)平坦，交通方便，采取集約化、現(xiàn)代化儲(chǔ)糧形式具有更多優(yōu)越性。創(chuàng)建共享糧倉(cāng)是適應(yīng)農(nóng)民需求和農(nóng)村特點(diǎn)的儲(chǔ)糧形式。它的基本特點(diǎn)是改變了對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)村儲(chǔ)糧方式的認(rèn)知，突出的是糧倉(cāng)的使用權(quán)，而不是所有權(quán)。在采取共享糧倉(cāng)形式下，產(chǎn)權(quán)讓位于資源共享，所有權(quán)讓位于使用權(quán)，市場(chǎng)讓位于網(wǎng)絡(luò)，是較之傳統(tǒng)儲(chǔ)糧方式的創(chuàng)新。農(nóng)民會(huì)體驗(yàn)到對(duì)共享糧倉(cāng)一定時(shí)間的使用權(quán)，比永久擁有、但長(zhǎng)時(shí)間閑置更有價(jià)值。這種農(nóng)村共享儲(chǔ)糧方式，是符合我國(guó)糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)村特點(diǎn)、既可大大節(jié)約成本又方便適用、廣大農(nóng)戶樂(lè)于接受的農(nóng)村儲(chǔ)糧方式。

（四）培育和造就現(xiàn)代職業(yè)型“天下糧人”

在一定意義上，農(nóng)業(yè)糧食產(chǎn)業(yè)的主人是農(nóng)民。在我國(guó)農(nóng)業(yè)糧食向現(xiàn)代化邁進(jìn)的時(shí)代，是不斷推進(jìn)其市場(chǎng)化、組織化、科技化、生態(tài)化、優(yōu)質(zhì)化、效益化、適度規(guī)?；倪^(guò)程，對(duì)農(nóng)業(yè)糧食的職業(yè)要求日益提高。基于此，既要切實(shí)保護(hù)好“天下糧人”的權(quán)益，又必須扎實(shí)培育和提升“天下糧人”的素質(zhì)。

當(dāng)前，保護(hù)好“天下糧人”權(quán)益的重點(diǎn)是在推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中必須突出農(nóng)民的主體地位，確保農(nóng)民的土地權(quán)益不受損害。一要充分尊重農(nóng)民意愿；二要最大限度保障農(nóng)民利益；三要及時(shí)回應(yīng)農(nóng)民訴求。要牢牢把握好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營(yíng)的“度”，做到“三適應(yīng)”：堅(jiān)持與當(dāng)?shù)匦滦统擎?zhèn)化進(jìn)程相適應(yīng)；堅(jiān)持與農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移規(guī)模相適應(yīng)；堅(jiān)持與農(nóng)民的接受程度相適應(yīng)。鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)民把土地向規(guī)?；?jīng)營(yíng)的農(nóng)民專業(yè)合作社流轉(zhuǎn)，以釋放更為豐厚的改革紅利，讓廣大農(nóng)民成為土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的積極參與者和真正受益者，使土地流轉(zhuǎn)的主動(dòng)權(quán)牢牢掌握在農(nóng)民自己手里。

在有力和有效保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的同時(shí)，必須培育和提高他們的素質(zhì)。更大發(fā)揮保障糧食安全、促進(jìn)農(nóng)業(yè)糧食現(xiàn)代化的中堅(jiān)作用、帶領(lǐng)作用和表率作用。這具有現(xiàn)實(shí)必要性和迫切性，保護(hù)好和培塑好“天下糧人”的最有效的途徑就是以適宜的形式組織起來(lái)進(jìn)行自我學(xué)習(xí)和自我教育。

1、培育和造就現(xiàn)代職業(yè)農(nóng)民。從實(shí)質(zhì)上說(shuō)，“天下糧人”指的就是現(xiàn)代職業(yè)農(nóng)民。這種新型農(nóng)民除了符合農(nóng)民的一般條件之外，還要通過(guò)培育和再塑，賦予其新稟賦和新特質(zhì)：是具有“四自權(quán)”的現(xiàn)代市場(chǎng)主體；是有信念的農(nóng)業(yè)糧食大軍，以務(wù)農(nóng)為終身職業(yè)，愛(ài)業(yè)、敬業(yè)、興業(yè)，把農(nóng)業(yè)糧食產(chǎn)業(yè)“做優(yōu)做強(qiáng)”；是有文化、并具社會(huì)責(zé)任感的有組織的隊(duì)伍；是穩(wěn)定的以土地等為生產(chǎn)資料的農(nóng)業(yè)糧食生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者。一代又一代的培育造就出這樣的合格的“職業(yè)糧人”，為我國(guó)農(nóng)業(yè)糧食產(chǎn)業(yè)打下最堅(jiān)實(shí)根基。

2、選擇農(nóng)民樂(lè)于接受的最佳途徑。培育、造就合格的新型“天下糧人”，必須選擇農(nóng)民樂(lè)于接受的、適用的組織形式和途徑。中外農(nóng)村合作制發(fā)展的歷史表明，雖然有多種農(nóng)業(yè)糧食經(jīng)營(yíng)主體和形式，但全面比較之后可知：農(nóng)業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)企業(yè)等，都不過(guò)是放大了的“個(gè)體”，追求的目標(biāo)當(dāng)然是自身利益的最大化，而不顧農(nóng)民的權(quán)益。尤其是城市下鄉(xiāng)的工商資本辦起的農(nóng)業(yè)企業(yè)，往往與農(nóng)民形成了雇傭與被雇傭的關(guān)系，使后者完全失去了主體地位。與此相反，農(nóng)村股份合作制，既可保障農(nóng)民在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)中主體地位，又促使他們提高收益，是農(nóng)民最樂(lè)于接受的、適合農(nóng)業(yè)糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)的組織形式和途徑。

百多年來(lái)，國(guó)際合作運(yùn)動(dòng)方興未艾，各具特色的農(nóng)村合作制長(zhǎng)盛不衰、遍及世界。農(nóng)村股份合作制是一種先進(jìn)的社會(huì)制度，也是一種先進(jìn)的文化，對(duì)農(nóng)民社員還是一個(gè)大學(xué)校。這種股份合作制的基本要素包括：一是確立“三自”方針，即“自主、自治、自助”；二是實(shí)施“三民”宗旨，即“民辦、民用、民有”；堅(jiān)持自愿、民主、平等“三原則”，以及提供統(tǒng)一耕作、統(tǒng)一播種、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一收獲、統(tǒng)一出售等“五統(tǒng)一”服務(wù)。按照上述方針、宗旨和原則，農(nóng)民自愿以股份形式把土地流轉(zhuǎn)入合作社，建立股份合作社，具有“五化”優(yōu)越性：農(nóng)民自愿以土地股份入社，成為股東，確立了農(nóng)民地位主體化；農(nóng)民社員選舉合作社的領(lǐng)導(dǎo)班子，與農(nóng)民共同相處、利益一致化；合作社實(shí)行土地統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)和提供“五統(tǒng)一”服務(wù)，實(shí)現(xiàn)了適度規(guī)?；?；有利于采取現(xiàn)代技術(shù)設(shè)備和科學(xué)方法，促進(jìn)生產(chǎn)現(xiàn)代化；合作社統(tǒng)一收儲(chǔ)，具有與市場(chǎng)對(duì)話的話語(yǔ)權(quán)，可選擇有利時(shí)機(jī)出售產(chǎn)品，促進(jìn)市場(chǎng)化和效益最大化。

四、咬定青山不放松，“糧安之弦”要緊繃

翻閱古今中外治國(guó)理政史，居“八政之首”的國(guó)策無(wú)不是保障糧食安全。一個(gè)經(jīng)典的說(shuō)法就是“民以食為天”?！凹Z食安”就“民生安”，“糧食穩(wěn)”就“市場(chǎng)穩(wěn)”，“糧食定”就“天下定”。確保國(guó)家糧食安全是攸關(guān)國(guó)民經(jīng)濟(jì)安全、乃至國(guó)家安全的重大戰(zhàn)略問(wèn)題，而不是戰(zhàn)術(shù)或技術(shù)問(wèn)題，需要警鐘長(zhǎng)鳴、保持清醒，擁有13億多人口的發(fā)展中大國(guó)，“糧食安全”之“弦”要始終繃緊。

從中長(zhǎng)期看，我國(guó)對(duì)糧食、尤其是對(duì)優(yōu)質(zhì)糧食的剛性需求依然強(qiáng)勢(shì)。面對(duì)風(fēng)雨跌宕、復(fù)雜多變的國(guó)際環(huán)境，確保我國(guó)糧食安全是“堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀”的重要內(nèi)容，必須“統(tǒng)籌發(fā)展和安全，增強(qiáng)憂患意識(shí)，做到居安思危，是我們黨治國(guó)理政的一個(gè)重大原則”。遵循這一原則，必須堅(jiān)持國(guó)家利益至上，以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，統(tǒng)籌“外部和內(nèi)部”“國(guó)土和國(guó)民”“傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)”“自身和共同”等“四對(duì)安全”。這一“總體國(guó)家安全觀”為國(guó)家糧食安全指明了戰(zhàn)略方向、開(kāi)闊了戰(zhàn)略思路、堅(jiān)定了戰(zhàn)略定力?？梢詽M懷信心地展望，咬定青山不放松，堅(jiān)定落實(shí)糧食安全的治國(guó)理政之大政，我國(guó)就一定能掌握糧食主動(dòng)權(quán)，不僅把飯碗牢牢端在自己的手上，而且必然成為世界糧食安全的穩(wěn)定力量。