集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革

戴純

摘要：在我國(guó)城鎮(zhèn)化、市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中，集體土地產(chǎn)權(quán)制度不完善最直接的表現(xiàn)為征地拆遷過程中土地利用效率不高、農(nóng)民利益受損、失地農(nóng)民成為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、征地沖突激烈等一系列問題。因此，必須深化集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革，通過明確土地所有權(quán)主體、界定產(chǎn)權(quán)邊界及大小、完善土地他項(xiàng)權(quán)利、加快土地確權(quán)登記、提高農(nóng)民法權(quán)意識(shí)等保障農(nóng)民權(quán)益，使其共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展紅利，推進(jìn)城鎮(zhèn)化有序健康發(fā)展同時(shí)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

關(guān)鍵詞：集體土地產(chǎn)權(quán)；征地問題；產(chǎn)權(quán)制度改革

一、引言

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，大批農(nóng)村土地被征收用以支持工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)。而計(jì)劃拿地、政府定價(jià)、市場(chǎng)出讓的征地制度，計(jì)劃色彩濃厚，農(nóng)民難以享受土地產(chǎn)生的巨大增值收益。寬泛模糊的征地前提、不規(guī)范的征地程序及不合理的補(bǔ)償安置等嚴(yán)重侵犯了農(nóng)民權(quán)益，引發(fā)了一系列社會(huì)沖突。當(dāng)前我國(guó)征地問題中農(nóng)民權(quán)益流失的根本性制度根源在于農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)殘缺，產(chǎn)權(quán)的殘缺弱化了農(nóng)民在利益分配中的話語權(quán)，加劇其征地利益博弈中的劣勢(shì)地位，從而導(dǎo)致土地收益分配博弈失衡即征地沖突的產(chǎn)生。我國(guó)農(nóng)村現(xiàn)有集體土地產(chǎn)權(quán)制度存在較多計(jì)劃體制的影子，與當(dāng)前社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展存在沖突，影響了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、和諧社會(huì)的構(gòu)建，更激化了新時(shí)代下我國(guó)城鄉(xiāng)不平衡、不充分發(fā)展的社會(huì)矛盾。十九大報(bào)告中指出要“深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地‘三權(quán)分置制度，保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益”，為我國(guó)集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革指明了方向。因此，從征地拆遷中存在的問題出發(fā)，探討我國(guó)集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的方向及措施具有重要理論及現(xiàn)實(shí)意義。

二、征地過程存在的問題

（一）土地供給控制過松，被征土地利用效率不高

在我國(guó)模糊的“公共利益”界定前提及集體對(duì)土地不得力控制的雙重影響下，我國(guó)征地范圍日趨擴(kuò)大、征地現(xiàn)象日益普遍，本應(yīng)得到良好保護(hù)和高效利用的土地征收后卻被閑置、浪費(fèi)，利用效率較低。國(guó)土部2015年發(fā)布《國(guó)家土地督察公告》顯示，截至2014年，近五年內(nèi)全國(guó)批而未供土地1300.09萬畝，閑置土地105.27畝，土地浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。而土地浪費(fèi)嚴(yán)重的根源在于我國(guó)行政計(jì)劃征收配置土地方式，土地供給控制不得力。我國(guó)城鄉(xiāng)二元土地所有制下，集體土地屬農(nóng)民所有，然而“集體”土地權(quán)利行使存在兩重現(xiàn)實(shí)障礙。首先，主體概念規(guī)定不明，我國(guó)“集體”目前可分為：村民小組集體、村集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體。在“三級(jí)所有”組織下，農(nóng)村土地所有權(quán)行使存在越權(quán)、“被代表”或無人管理現(xiàn)象；其次，集體土地產(chǎn)權(quán)行使與國(guó)家行政權(quán)力存在沖突。為了公共利益需要，國(guó)家可對(duì)集體土地采取強(qiáng)制征收，農(nóng)民主體地位被替代，對(duì)農(nóng)村土地控制權(quán)削弱甚至喪失。且集體土地所有權(quán)與城市土地所有權(quán)處于嚴(yán)重不對(duì)等地位，集體無法享有農(nóng)村土地所有權(quán)核心的處分權(quán)能，在土地征收過程中難以實(shí)現(xiàn)土地效益最大化。

（二）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，農(nóng)民利益受損

征地拆遷包括土地及地上房屋征收，然而我國(guó)《土地管理法》中僅對(duì)集體土地補(bǔ)償給予規(guī)定，對(duì)于房屋及其構(gòu)筑物補(bǔ)償卻未給出明確說明，且迄今我國(guó)尚未出臺(tái)關(guān)于集體土地上房屋征收補(bǔ)償相關(guān)法律，各地操作自由標(biāo)準(zhǔn)各異。較低的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及不明確的房屋補(bǔ)償使農(nóng)民利益遭受嚴(yán)重?fù)p害。一方面，《土地管理法》規(guī)定“征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償”，在原土地年均產(chǎn)值上乘以相應(yīng)倍數(shù)計(jì)算補(bǔ)償費(fèi)用，農(nóng)民難以享受征收土地增值收益，且忽視土地發(fā)展權(quán)、收益權(quán)及土地對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障功能，土地價(jià)值被輕視。土地產(chǎn)權(quán)屬性在補(bǔ)償中被忽略，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩濃厚，土地的市場(chǎng)價(jià)值完全未顯現(xiàn)出來。另一方面，不統(tǒng)一的集體土地房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)給予地方較大解釋空間。目前各省市實(shí)行采取結(jié)構(gòu)成本補(bǔ)償方法，未將房屋市場(chǎng)價(jià)值、附加收益等考慮其中，所得房屋補(bǔ)償較難滿足其重置相同使用價(jià)值房屋需求。集體土地使用中，農(nóng)民土地收益權(quán)、處分權(quán)等發(fā)展不充分，農(nóng)民在征地過程話語權(quán)和談判權(quán)被弱化，低廉的征地補(bǔ)償損害了農(nóng)民利益。

（三）安置方式不合理，失地農(nóng)民成憂患

在我國(guó)農(nóng)村地區(qū)，土地不僅擁有產(chǎn)權(quán)功能，更發(fā)揮著對(duì)農(nóng)民的最基本社會(huì)保障和就業(yè)等附加功能，甚至是其安身立命之本。而在征地過程中，補(bǔ)償費(fèi)用未體現(xiàn)土地附加功能，不能負(fù)擔(dān)起農(nóng)民的長(zhǎng)期生活。且我國(guó)征地安置方式提倡采用一次性的貨幣安置，各類建設(shè)征地中除水利水電建設(shè)外，其余征地均未出臺(tái)失地農(nóng)民后期扶持政策，失地農(nóng)民保險(xiǎn)僅能保障其最低生活水平，忽視其后期發(fā)展支持。加上農(nóng)民知識(shí)能力的不足，農(nóng)民失去土地后易陷入次生貧困。另外，安置后的失地農(nóng)民原有鄉(xiāng)村關(guān)系、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)被切斷，子女落戶、上學(xué)等一系列城市生活、社會(huì)融入問題成為現(xiàn)實(shí)難題。失地農(nóng)民成為社會(huì)潛在風(fēng)險(xiǎn)因素。

（四）征地程序不規(guī)范，各主體矛盾沖突激烈

征地過程是政府、開發(fā)商、村集體與農(nóng)民之間的博弈過程，征地沖突則是博弈失衡的結(jié)果。農(nóng)民由于知識(shí)能力的貧困、理性水平的欠缺與基層政府、集體的自利強(qiáng)勢(shì)的平等缺陷，造成極大的權(quán)利不對(duì)稱性，加上我國(guó)征地程序的不規(guī)范，使其龐大的征地利益鏈條中處于底層地位，利益空間被壓縮。我國(guó)集體土地所有制下，存在農(nóng)民土地使用權(quán)、承包權(quán)等權(quán)能不清問題，其合法權(quán)益易受侵蝕，農(nóng)民土地主體地位難以體現(xiàn)。另一方面，集體與農(nóng)民之間“權(quán)責(zé)利”不清，家庭承包制下的“兩權(quán)分離”是所有權(quán)主體凌駕于使用權(quán)主體之下的行政配給關(guān)系，因此集體土地所有權(quán)與農(nóng)民土地使用權(quán)之間難以清楚劃分，模糊的權(quán)利邊界使集體在征地補(bǔ)償費(fèi)用分配時(shí)有很大自由解釋空間。同時(shí)，我國(guó)農(nóng)村集體土地確權(quán)工作開展緩慢，農(nóng)村大量土地存在產(chǎn)權(quán)爭(zhēng)議。因此，客觀上難以建立明確、科學(xué)的利益分配機(jī)制；征地利益分配具有較大自主性，主觀上難以避免村干部及一些家族、地方勢(shì)力在利益分配中的介入與影響，給村委會(huì)留下較大腐敗空間，弱勢(shì)的農(nóng)民群體利益容易被剝奪。

三、集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革方向與措施

（一）厘清“集體”概念，明確所有權(quán)主體

厘清模糊的“集體”概念，明確規(guī)定集體土地所有權(quán)主體及其代表是規(guī)范土地產(chǎn)權(quán)制度、維護(hù)集體權(quán)益的基礎(chǔ)。在借鑒已有研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，筆者認(rèn)為重新組建一個(gè)專業(yè)組織對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行管理所需政治成本太高且牽扯到組織內(nèi)人員選擇等后續(xù)問題，可行性不大；且規(guī)定農(nóng)村土地所有權(quán)主體為廣大農(nóng)民組成的各種經(jīng)濟(jì)合作組織而非農(nóng)村自治組織和基層行政組織的做法使農(nóng)村土地被分割成不同主體所有，經(jīng)濟(jì)組織間可能具有重合性同時(shí)組織成員為部分而非全部農(nóng)戶，易產(chǎn)生分配不公、農(nóng)民間矛盾激化等問題。因此，筆者認(rèn)為在已有的“三級(jí)所有”基礎(chǔ)上，將農(nóng)村土地全部收歸村民委員會(huì)所有是成本最低、后續(xù)問題相對(duì)較少的選擇。村委會(huì)由所有戶主組成，對(duì)涉及集體利益的征地等重大問題采取民主表決方式?jīng)Q策，2/3以上村民委員表決通過方可實(shí)施。同時(shí)，選取村干部、村民代表組成土地所有權(quán)行使代表，一般事項(xiàng)由各代表協(xié)商，重大問題須全體村民委員共同商議決策。

（二）完善集體土地所有權(quán)，界定權(quán)利邊界及大小

對(duì)于集體土地所有權(quán)，既要強(qiáng)化又要界定。土地所有權(quán)是由占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)組成的權(quán)利束。一方面，集體作為整體相對(duì)于國(guó)家政府而言，集體土地所有權(quán)四項(xiàng)基本權(quán)能應(yīng)加以強(qiáng)化。所有權(quán)的強(qiáng)化首先表現(xiàn)在征收土地的控制、征地前提的確定上，以往土地征收中政府起決定作用，村集體難以參與公共利益的核定、征地范圍的確定中，計(jì)劃色彩濃烈。集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革應(yīng)限制政府權(quán)利、將村集體納入征收決策中來，強(qiáng)化集體土地占有權(quán)、處分權(quán)，征收前提應(yīng)由村民委員會(huì)共同表決，以集體對(duì)農(nóng)村土地的控制權(quán)，減少土地亂征濫用。另一方面，所有權(quán)各項(xiàng)權(quán)利主體及其權(quán)能大小應(yīng)被明確界定。集體是全體農(nóng)民的代表，兩者之間屬于代理—委托關(guān)系，在征地補(bǔ)償中，土地補(bǔ)償費(fèi)用涉及使用權(quán)的部分應(yīng)歸農(nóng)民所有，其他部分歸集體所有，用于集體建設(shè)后剩余部分以分紅方式分給農(nóng)民，這樣方可有效劃分所有權(quán)與使用權(quán)界線。明確劃分集體與農(nóng)民土地權(quán)利關(guān)系，界定權(quán)能大小并以此進(jìn)行補(bǔ)償，利于保障農(nóng)民土地權(quán)益，減少村干部腐敗行為。

（三）完善土地他項(xiàng)權(quán)利，農(nóng)民共享土地增值收益

首先，賦予農(nóng)民更為完整的用益物權(quán)和擔(dān)保權(quán)，提高農(nóng)民土地增值收益分配比例。十九大提出深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益。而現(xiàn)實(shí)中由于所有權(quán)主體的虛置、產(chǎn)權(quán)的模糊以及法律的限制，我國(guó)集體土地租賃、抵押、入股、流轉(zhuǎn)、擔(dān)保等土地他物權(quán)在土地權(quán)利行使中體現(xiàn)不充分。為保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)與收益權(quán)利，最重要的是強(qiáng)化農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)權(quán)能。十九大中“土地承包期到期后再延長(zhǎng)三十年”為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的完善提出了基礎(chǔ)，還應(yīng)明確所有權(quán)、承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能，使農(nóng)民可通過轉(zhuǎn)包、出租、入股等方式實(shí)現(xiàn)土地收益，在征地補(bǔ)償中根據(jù)權(quán)能大小得到合理補(bǔ)償。強(qiáng)化建設(shè)用地使用權(quán)則應(yīng)逐漸放開對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)等限制，使集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地享受同等財(cái)產(chǎn)權(quán)利，使農(nóng)民能共享農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展效益。其次，重視土地對(duì)于農(nóng)民的社會(huì)保障和發(fā)展權(quán)益，在征地補(bǔ)償中為應(yīng)將社會(huì)保障費(fèi)用、教育培訓(xùn)費(fèi)用納入其中，完善補(bǔ)償安置方式，保障失地農(nóng)民后期恢復(fù)與發(fā)展。

（四）加快確權(quán)登記，加強(qiáng)農(nóng)民法權(quán)意識(shí)

目前我國(guó)農(nóng)村大量土地處于“法外”狀態(tài)，農(nóng)民合理卻不合法的土地權(quán)益難以得到保護(hù)。因此，為進(jìn)一步明確產(chǎn)權(quán)主體、保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，應(yīng)加快農(nóng)村土地確權(quán)登記工作。以全國(guó)三調(diào)為契機(jī)，結(jié)合當(dāng)?shù)刈匀环ㄅc土地歷史占用情況，深入推進(jìn)以村組為單位的土地權(quán)利登記，使農(nóng)民權(quán)益保護(hù)有法可依。此外，應(yīng)提高農(nóng)民法權(quán)意識(shí)，使其在征地過程中更安全有效的維護(hù)自身利益。加大政策法規(guī)宣傳力度，普及維權(quán)知識(shí)，使農(nóng)民了解其在土地中的權(quán)利義務(wù)及維權(quán)途徑，從而提高其征地參與積極性、維權(quán)積極性和有效性，減少征地沖突，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

深化集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革是十九大中提出的重要議題，其改革與完善應(yīng)堅(jiān)持集體所有、耕地紅線、農(nóng)民權(quán)益不受損的底線，以明確權(quán)利主體、界定權(quán)利邊界及大小、完善土地他項(xiàng)權(quán)利、推進(jìn)登記確權(quán)工作為主要方向，最終實(shí)現(xiàn)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益、促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的根本目的。

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（作者單位：河海大學(xué)公共管理學(xué)院）