李紅彩
摘要:本文首先闡述了地方政府債務(wù)擴張帶來的問題,在此基礎(chǔ)上分析了當(dāng)前地方政府債務(wù)管理下的政府會計情況,進而提出了改革政府會計的相關(guān)措施,旨在說明推進政府會計改革對防控地方債務(wù)風(fēng)險的重要性,為加強債務(wù)管理視角下的政府會計改革提供一些參考意見。
關(guān)鍵詞:地方政府;債務(wù)管理;政府會計;改革
地方政府債務(wù)主要是指地方政府利用融資機構(gòu)將銀行資金用于項目融資,從而形成政府性的債務(wù)擴張。地方政府借助信托計劃、基金、融資租賃等方式進行債務(wù)擴張,能夠?qū)鹘y(tǒng)的銀行信貸轉(zhuǎn)變?yōu)殡[藏在證券化中的信貸關(guān)系,也就是所謂的“影子銀行”。通過這樣的方式,銀行資金經(jīng)過多種渠道,快速流入地方政府的融資平臺,從而實現(xiàn)地方政府的債務(wù)擴張。雖然這種方式可以為政府項目的建設(shè)快速籌集資金,但在具體操作中也存在著一些風(fēng)險問題,這就需要從地方政府債務(wù)管理視角加強政府會計工作。
一、地方政府債務(wù)擴張帶來的風(fēng)險概述
由地方政府債務(wù)擴張帶來的債務(wù)風(fēng)險主要體現(xiàn)在以下方面:一,投資效率低,在我國的政府項目建設(shè)中,由地方政府投資的項目建設(shè)普遍效果不佳,比如公路、橋梁等建設(shè)項目,其建設(shè)質(zhì)量和資源配置都存在一定的缺陷,很可能導(dǎo)致政府資金無法回收,從而給政府帶來一定的債務(wù)風(fēng)險;二,債務(wù)拖欠對政府公信力的不良影響,一旦政府投資項目建設(shè)失敗,則會造成巨大的經(jīng)濟損失,降低政府償還債務(wù)的能力,導(dǎo)致地方政府無力償還所欠債務(wù),從而對政府公信力造成影響;三,債務(wù)積累導(dǎo)致的金融風(fēng)險,由于地方政府投資效率低,資金無法得到充分回收,只能采取以債償債的方式,長此以往就會造成債務(wù)的積累,導(dǎo)致金融風(fēng)險的發(fā)生,而這些情況則會對國家的財政造成不利影響,從而引起一系列的問題。
二、地方政府債務(wù)管理下的政府會計現(xiàn)狀及其存在的問題
(一)缺乏完善的權(quán)責(zé)發(fā)生制會計確認(rèn)制度
在金融危機之前,很多歐美國家都采用收付實現(xiàn)制進行會計確認(rèn)。在該制度的基礎(chǔ)上,很容易出現(xiàn)負(fù)債信息失真,無法真實反應(yīng)政府的負(fù)債情況,地方政府在負(fù)債超額的情況下仍在增加債務(wù),從而容易引起政府負(fù)債的極度擴張,導(dǎo)致金融風(fēng)險的發(fā)生。在這一點上,采用收付實現(xiàn)制的地方政府缺乏足夠明確的財務(wù)信息,同時也不具備持續(xù)發(fā)展的能力,因此急需進行制度的改革。從目前的權(quán)責(zé)發(fā)生制的實際應(yīng)用情況來看,理論實踐效果都較為顯著,能夠有效改善政府會計工作,為政府債務(wù)管理提供持續(xù)的推動力。
(二)債務(wù)信息不明確
在我國的財政管理中,對地方政府的債務(wù)信息只限于收支的顯性披露,而缺乏對債務(wù)余額的有效顯示,從而導(dǎo)致了政府債務(wù)信息不夠透明化,缺乏良好的延展性。由于社會各界無法明確地方政府的債務(wù)規(guī)模,也就無法客觀地進行地方性債務(wù)的決策,不利于地方政府的管理和發(fā)展。在這一點上,西方國家則采用透明化的信息管理,從而實現(xiàn)對政府負(fù)債信息的全面掌握,達到了債務(wù)掌控和預(yù)防債務(wù)風(fēng)險的目的。
(三)財政報告中缺乏對債務(wù)風(fēng)險的揭示
一般而言,要實現(xiàn)有效的債務(wù)風(fēng)險管理,必須具備足夠真實的財務(wù)會計信息。在我國的地方政府財政報告中,主要是對政府每年的預(yù)算收支情況進行展示,而對于一些表外負(fù)債、或有負(fù)債等信息卻缺乏公開展示,從而導(dǎo)致了財政報告中負(fù)債信息的不全面,不利于政府財政的有效評估,也給政府債務(wù)風(fēng)險帶來了可能。與此同時,由于社會公眾無法獲知全面的政府會計信息,不能正確把握公共財政、公共決策的需求,從而導(dǎo)致社會公共建設(shè)無法順利開展,同時也對政府的公信力造成影響。
(四)缺少主體項目績效評價體系
在地方政府的項目投資上,由于預(yù)算管理只負(fù)責(zé)當(dāng)前的項目收支,對于負(fù)債情況則沒有予以反映,因此,項目投資中,資金來源和項目收支是分開的,單純的收支反映無法真實體現(xiàn)項目的實際收益。在項目資金管理中,由于缺乏對主體項目的成本費用管理,造成在項目的績效評價過程中,缺乏相應(yīng)的績效管理支撐信息,從而導(dǎo)致績效評價的不合理。此外,由于債務(wù)沒有納入成本預(yù)算中,容易造成負(fù)債的盲目擴張,從而帶來投資項目的負(fù)債風(fēng)險。
三、政府會計改革措施
(一)建立健全權(quán)責(zé)發(fā)生制
針對收付實現(xiàn)制的弊端,政府需要逐步建立和完善權(quán)責(zé)發(fā)生制,明確地方政府的資產(chǎn)和負(fù)債情況,從而實現(xiàn)以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府會計制度。通過將地方政府隱性債務(wù)顯性化的方式,能夠確保債務(wù)的全面性和真實性,有助于對政府債務(wù)的管理,防范債務(wù)風(fēng)險的出現(xiàn)。通過對政府負(fù)債進行量化,并實時記錄和報告,實現(xiàn)對政府會計的控制,從而達到負(fù)債管理的目的。
(二)加強財政預(yù)算管理,健全政府會計體系
針對我國地方政府債務(wù)管理信息不明確的問題,可以將地方政府債務(wù)納入政府預(yù)算管理中,從而有效提高了政府債務(wù)的透明度,有助于債務(wù)的公開化,及時掌握政府的負(fù)債情況。具體措施包括:對預(yù)算管理的項目分類、核算規(guī)則和科目設(shè)置等進行修正,在預(yù)算中加入負(fù)債管理內(nèi)容;在地方政府的年度報表中建立單獨地負(fù)債信息專欄,真實反映年度負(fù)債信息;加強對地方政府負(fù)債的監(jiān)督管理,及時把握負(fù)債情況,避免負(fù)債風(fēng)險的發(fā)生。
(三)借鑒國外經(jīng)驗,完善政府財務(wù)報告
經(jīng)歷過金融危機的西方國家,在負(fù)債風(fēng)險的防范上具備更豐富的經(jīng)驗。因此,我國地方政府應(yīng)該積極借鑒國外的優(yōu)秀經(jīng)驗,并結(jié)合我國的實際情況,在建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的基礎(chǔ)上,切實做好政府的綜合財務(wù)報表編制工作,將除收支外的其他負(fù)債情況也納入報表,確保報表的真實性和全面性,為政府的負(fù)債管理提供真實有力的數(shù)據(jù)支撐。
(四)加強地方政府債務(wù)審計工作
加強政府審計工作也對政府的會計改革有著非常重要的作用。在完善政府會計的同時,通過審計機關(guān)進行及時審查落實,全面掌握政府的負(fù)債規(guī)模,并對政府的會計核算工作進行審核,避免負(fù)債的隱性風(fēng)險。同時,還應(yīng)對地方政府進行專項審計,跟蹤政府的資產(chǎn)負(fù)債信息,針對政府財政管理中的問題提出相關(guān)的改進建議,從而有效維護政府財政的安全。
(五)開展政府績效評價工作
在我國的地方政府中,由于債務(wù)來源和管理的混亂,導(dǎo)致了債務(wù)信息的不透明化,存在較大的債務(wù)風(fēng)險。在地方政府債務(wù)風(fēng)險的產(chǎn)生上,一個重要的原因是由于信息的不對稱,政府缺少對風(fēng)險的規(guī)避能力。在這一點上,將政府債務(wù)進行公開透明化就顯得很有必要,有利于對債務(wù)信息的真實掌握,通過社會的共同監(jiān)督實現(xiàn)對風(fēng)險的防范和控制。在債務(wù)資金的使用上,則要加強績效分析和評價考核工作,確保資金的合理利用,減少資金的浪費。
四、總結(jié)
綜上所述,加強地方政府的會計改革對規(guī)范政府債務(wù)管理、防控債務(wù)風(fēng)險有著非常重要的作用。尤其是在政府債務(wù)擴張的情況下,政府會計的改革有助于政府負(fù)債信息的公開化、透明化,有助于確保債務(wù)的真實性,有助于全社會的共同管理,有助于減少債務(wù)風(fēng)險的發(fā)生。
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