司法體制改革評(píng)估的衡量標(biāo)準(zhǔn)及方法

胡昌明

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所助理研究員

黨的十八大報(bào)告把“全面推進(jìn)依法治國(guó)”作為推進(jìn)政治體制改革的一項(xiàng)重要部署，同時(shí)將進(jìn)一步深化司法體制改革作為“全面推進(jìn)依法治國(guó)”的重要舉措之一。因此，本輪司法體制改革受到中央的高度重視，由中央頂層設(shè)計(jì)并統(tǒng)一部署，改革層級(jí)之高、力度之大，可謂前所未有。“司法改革”已經(jīng)成為黨的十八大以來(lái)歷次中央深改組會(huì)議的高頻詞。1從改革議題看，“司法”“經(jīng)濟(jì)”“生態(tài)”等高頻詞反映了中央深改組會(huì)議討論較多的議題?！胺ㄖ巍笔菤v次會(huì)議中常涉及的思維方式，也是討論較多的改革議題。（陳振凱：《熱詞透析36次中央深改組會(huì)議》，載《 人民日?qǐng)?bào)海外版 》2017年7月5日）2014年至2017年9月，習(xí)近平總書記主持召開38次中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議，審議通過(guò)48個(gè)司法改革文件。（周強(qiáng)：《最高人民法院關(guān)于人民法院全面深化司法改革情況的報(bào)告——在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議上》）黨的十九大報(bào)告中又再次提出要深化司法體制綜合配套改革，全面落實(shí)司法責(zé)任制，而2017年既是本輪司法改革的決勝之年，也是深化司法改革的開啟之年，在這一承前啟后的時(shí)刻，本輪司法改革的成效如何？改革中出現(xiàn)了哪些問(wèn)題？未來(lái)的發(fā)展方向何在？這些問(wèn)題都亟待總結(jié)和回顧。

一、司法改革評(píng)估的意義

1.深化司法體制改革的重要前提

黨的十九大報(bào)告為司法體制改革提出了更高的要求，明確要深化司法體制綜合配套改革，全面落實(shí)司法責(zé)任制，從而實(shí)現(xiàn)讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義，2習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》。實(shí)現(xiàn)法治中國(guó)的總目標(biāo)。深化司法改革配套改革的前提是對(duì)黨的十八大以來(lái)的司法體制改革進(jìn)行總結(jié)和回顧，特別是要對(duì)司法改革的進(jìn)展情況、薄弱環(huán)節(jié)、經(jīng)驗(yàn)成績(jī)，各地的情況差異，法院、檢察院及司法行政部門面臨的不同問(wèn)題進(jìn)行及時(shí)深入地評(píng)估。

2.總結(jié)司法體制改革的經(jīng)驗(yàn)成效

本輪司法改革任務(wù)重、時(shí)間緊，可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)不多，在改革過(guò)程中既需要革除一些長(zhǎng)期的流弊，克服部門利益和地方利益，也需要司法改革的“操刀者”發(fā)揮巨大的勇氣和政治智慧，闖出一條嶄新的道路。一些地方司法改革過(guò)程中創(chuàng)造出一些好的經(jīng)驗(yàn)，例如，貴州法院的“以案定額”確定法官員額制。這些好的經(jīng)驗(yàn)和做法還沒(méi)有來(lái)得及總結(jié)和推廣，亟待司法體制改革評(píng)估加以提煉總結(jié)。

3.尋找司法體制改革的問(wèn)題與不足

司法體制改革需要有極大的耐心和決心，不能幻想一蹴而就。前期，中央選取了上海、廣東、吉林等六個(gè)省市先行試點(diǎn)，但是對(duì)試點(diǎn)過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題還沒(méi)有來(lái)得及總結(jié)反思，例如，個(gè)別法院領(lǐng)導(dǎo)干部辦簡(jiǎn)單案、掛名案的情況仍然存在；少數(shù)地方存在未入額法官實(shí)際承擔(dān)辦案任務(wù)的現(xiàn)象；有的法院審判輔助人員嚴(yán)重短缺，新型辦案團(tuán)隊(duì)難以有效建立，等等。而“徹底的持續(xù)的評(píng)估是完成一個(gè)成功的試點(diǎn)項(xiàng)目的一個(gè)重要方面，尤其是大規(guī)模的試點(diǎn)工作，在全面推行之前，更需要通過(guò)科學(xué)的設(shè)計(jì)、調(diào)研、監(jiān)控、分析和測(cè)算才能對(duì)試點(diǎn)的效果做出相對(duì)完整和系統(tǒng)的評(píng)價(jià)”。3宋英輝、向燕：《關(guān)于司法改革實(shí)驗(yàn)項(xiàng)目中開展有效比較的思考》，載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第1期。

4.通過(guò)評(píng)估才能為人民提供滿意的答卷

前段時(shí)間，一些部門和地方在缺乏深入調(diào)研、充分聽取各方意見(jiàn)的情況下，就急于總結(jié)各項(xiàng)司法改革舉措的成果、經(jīng)驗(yàn)，草率宣布司法改革取得巨大進(jìn)步、成效顯著。4筆者發(fā)現(xiàn)，各地有關(guān)司法體制改革取得顯著成效的新聞報(bào)道并不鮮見(jiàn)，例如，《海南司法體制改革取得顯著成效》《云南省司法體制首批改革試點(diǎn)工作成效顯著》《吉林法院司法體制改革試點(diǎn)工作成效顯著》《承德市雙灤區(qū)法院司法體制改革成效顯著》《新區(qū)人民法院司法改革顯成效》，等等。這不利于總結(jié)司法改革試點(diǎn)中的經(jīng)驗(yàn)和不足，不利于推進(jìn)司法改革的進(jìn)一步深化，是對(duì)改革的褻慢和糊弄，也是對(duì)國(guó)家、對(duì)人民、對(duì)歷史的不負(fù)責(zé)任。因此，在宣布司法改革取得巨大成就之前，應(yīng)當(dāng)深入基層一線進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，多聽取廣大人民群眾，特別是司法干警的意見(jiàn)，特別是應(yīng)當(dāng)建立一套科學(xué)的、符合司法規(guī)律的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。這樣對(duì)司法改革的總結(jié)才更有成效，宣傳才更具有說(shuō)服力，改革成果才能容易被人民群眾所認(rèn)可。

總之，建立、健全科學(xué)的司法體制改革評(píng)價(jià)機(jī)制，將不僅能及時(shí)地反饋、矯正和完善司法體制改革中的問(wèn)題，讓改革少走彎路，還會(huì)增強(qiáng)民眾對(duì)司法體制改革的“獲得感”，從而增強(qiáng)司法公信力，為改革深入推進(jìn)創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境。5朱恒順：《建立健全科學(xué)的司法體制改革評(píng)價(jià)機(jī)制——關(guān)于司法體制改革的思考（三）》，載《中國(guó)青年報(bào)》 2015年4月24日。

二、司法改革成效評(píng)估的原則和對(duì)象

（一）評(píng)估原則

1. 依法評(píng)估原則

評(píng)估的要求和標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持有規(guī)可循的原則，即所有評(píng)估內(nèi)容均應(yīng)依照十八屆三中全會(huì)公報(bào)及十八屆四中全會(huì)公報(bào)的內(nèi)容展開，將相關(guān)規(guī)定、要求、文件等作為評(píng)估的要求，不應(yīng)隨意設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、拍腦袋進(jìn)行評(píng)估，以做到讓評(píng)估對(duì)象與公眾心服、口服。

2. 獨(dú)立中立原則

評(píng)估的主體，應(yīng)由評(píng)估對(duì)象以外的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行，評(píng)估機(jī)構(gòu)與評(píng)估對(duì)象沒(méi)有利益關(guān)系和利害沖突，評(píng)估結(jié)果不應(yīng)受評(píng)估對(duì)象的干擾和影響，以保證評(píng)估的獨(dú)立性和中立性。

3.主客觀相結(jié)合原則

一方面，對(duì)司法改革的成效評(píng)估應(yīng)當(dāng)客觀全面，因此，評(píng)估應(yīng)當(dāng)最大限度客觀化、數(shù)字化，設(shè)定客觀的指標(biāo)對(duì)司法改革重點(diǎn)項(xiàng)目的成效進(jìn)行客觀化的評(píng)價(jià)；但另一方面，讓人民群眾滿意是司法改革的目標(biāo)之一，因此仍需對(duì)人民群眾對(duì)司法改革的滿意度進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查，這個(gè)滿意度既包括內(nèi)部司法人員的滿意度，也包括外部當(dāng)事人、律師、民眾的滿意度，以期對(duì)司法改革做出全面的評(píng)價(jià)。

4.循序漸進(jìn)原則

由于司法改革錯(cuò)綜復(fù)雜，牽一發(fā)而動(dòng)全身，很難在五年時(shí)間內(nèi)改革完善到位，因此，評(píng)估應(yīng)遵循重點(diǎn)突出、循序漸進(jìn)的方式，首先重點(diǎn)對(duì)改革中的四項(xiàng)基礎(chǔ)性制度性措施：司法責(zé)任制、完善司法人員分類管理、健全司法人員職業(yè)保障制度、推進(jìn)省以下地方法院檢察院人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)一管理進(jìn)行評(píng)估，漸次深入。

5.目的性原則

評(píng)估應(yīng)當(dāng)明確其目標(biāo)，評(píng)估結(jié)果不應(yīng)作為評(píng)估對(duì)象的業(yè)績(jī)考核，而只是作為司法改革進(jìn)展的“體檢報(bào)告”，并對(duì)未來(lái)的司法工作提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、改革依據(jù)。

（二）評(píng)估對(duì)象

雖然司法改革的范圍廣泛，但是保障司法的公正和高效是其最重要的目標(biāo)，因此，可以將評(píng)估對(duì)象限定為法院、檢察院。另外，由于司法改革的一些舉措和任務(wù)，例如法官遴選委員會(huì)、懲戒委員會(huì)、人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管等都是由最高人民法院、最高人民檢察院及省級(jí)司法機(jī)關(guān)統(tǒng)一部署，因此，評(píng)估對(duì)象應(yīng)該是“兩高”及地方高級(jí)人民法院、省級(jí)人民檢察院。省級(jí)司法機(jī)關(guān)將轄區(qū)各級(jí)人民法院、人民檢察院的司法改革情況都納入該地區(qū)省級(jí)司法機(jī)關(guān)的評(píng)估測(cè)評(píng)中，由此對(duì)測(cè)評(píng)結(jié)果進(jìn)行比較，予以公布。如此一是保證樣本的全面性，二是評(píng)估對(duì)象比較集中，便于不同對(duì)象之間進(jìn)行比較。

三、司法體制改革的衡量標(biāo)準(zhǔn)

基于上述評(píng)估原則和評(píng)估對(duì)象的考量，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)至少建立起以下八個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)檢驗(yàn)和衡量司法改革成功與否。

（一）審判權(quán)、檢察權(quán)獨(dú)立行使的目標(biāo)是否切實(shí)落實(shí)到位

人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)、人民檢察院獨(dú)立行使檢察權(quán)，不僅是憲法條文中明確規(guī)定的內(nèi)容，也是司法權(quán)公正行使的前提和基礎(chǔ)，是本輪司法改革首先要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。因此，審判權(quán)、檢察權(quán)獨(dú)立行使的目標(biāo)是否切實(shí)落實(shí)到位是檢驗(yàn)司法改革成效的重要標(biāo)準(zhǔn)。

檢驗(yàn)審判權(quán)、檢察權(quán)是否獨(dú)立行使，不僅僅要評(píng)估制定了多少規(guī)范性文件，也不僅僅是評(píng)估開了多少次落實(shí)文件精神的會(huì)議，而應(yīng)當(dāng)評(píng)估在上述規(guī)定制定之后，各級(jí)政法部門、司法機(jī)關(guān)是否通報(bào)過(guò)干預(yù)司法、過(guò)問(wèn)案件的典型案件，這些案件涉及的當(dāng)事人是不是領(lǐng)導(dǎo)干部，是哪個(gè)層級(jí)、哪些部門的領(lǐng)導(dǎo)干部，他們是否受到了黨紀(jì)國(guó)法的處理，以及在司法機(jī)關(guān)內(nèi)部法官、檢察官是否敢于記錄這些領(lǐng)導(dǎo)干部插手事件，是否因此受到打擊報(bào)復(fù)，等等。

只有將司法改革出臺(tái)的一系列文件落到實(shí)處，免除司法人員記錄領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件的后顧之憂，對(duì)違反相關(guān)規(guī)定的領(lǐng)導(dǎo)干部予以嚴(yán)肅處理，才能證明司法改革的這項(xiàng)舉措真正發(fā)揮作用，改革取得了切實(shí)的成效。

（二）是否建立合理的機(jī)制遴選出優(yōu)秀的員額法官、檢察官

法官、檢察官員額制有利于突出法官、檢察官的職業(yè)特點(diǎn)，建立有別于公務(wù)員的管理模式，也有利于按照司法規(guī)律重構(gòu)司法機(jī)關(guān)內(nèi)部資源配置方式，突出法官、檢察官在司法中的地位和作用，這是本輪司法改革的重點(diǎn)和焦點(diǎn)問(wèn)題。因此，是否建立了合理合法、公平公正的遴選機(jī)制，是否通過(guò)這一機(jī)制遴選出優(yōu)秀的法官、檢察官是檢驗(yàn)司法改革成效必不可少的標(biāo)準(zhǔn)之一。

如果說(shuō)員額制成功與否是本輪司法改革成敗的關(guān)鍵，那么遴選機(jī)制的好壞則是員額制成敗的關(guān)鍵。要遴選出優(yōu)秀法官、檢察官，確保員額制改革的成功，遴選機(jī)制的設(shè)置方法至關(guān)重要。如果遴選標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于偏重職級(jí)、職務(wù)，那么作為辦案主力的普通司法人員肯定心生怨言；如果遴選標(biāo)準(zhǔn)只以筆試成績(jī)論英雄，那么司法經(jīng)驗(yàn)豐富而應(yīng)試能力偏弱的資深法官、檢察官就容易遭“淘汰”；如果遴選標(biāo)準(zhǔn)只看重以往的辦案數(shù)量、質(zhì)量，那么對(duì)于辦理重大疑難復(fù)雜案件的法官則不公平。因此，公平合理的遴選機(jī)制一是要制定符合司法規(guī)律的遴選標(biāo)準(zhǔn)。員額制的遴選標(biāo)準(zhǔn)要兼顧司法人員的品行、年資、司法經(jīng)歷、案件質(zhì)效評(píng)估、法律知識(shí)的掌握程度、思維能力、表達(dá)能力等各個(gè)方面。二是科學(xué)設(shè)立遴選委員會(huì)。法官、檢察官遴選委員會(huì)要囊括法律界相關(guān)人士，由司法機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人、知名法律學(xué)者、律師和普通司法人員組成，律師和普通司法人員要占一定比例。三是公平合理的遴選程序。遴選程序應(yīng)當(dāng)完備和合理，如遴選標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)公開，要征求法官、檢察官意見(jiàn)，遴選經(jīng)過(guò)筆試、面試，成績(jī)以及排名應(yīng)公布，申請(qǐng)人的基本信息應(yīng)公開等。只有公平合理的遴選機(jī)制才能遴選出優(yōu)秀的人才，而員額法官、檢察官是否優(yōu)秀則是遴選機(jī)制是否公平合理的最終評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。遴選出的法官、檢察官應(yīng)當(dāng)剛正不阿、經(jīng)驗(yàn)豐富、精通法律、勤勉高效。

（三）員額法官、檢察官司法責(zé)任制是否落地

健全和完善司法責(zé)任制被比喻為本輪司法體制改革的“牛鼻子”。落實(shí)司法責(zé)任制才能使司法人員對(duì)手中權(quán)力有所敬畏，在裁判時(shí)更加審慎，嚴(yán)格適用法律，實(shí)現(xiàn)司法公平正義。衡量司法責(zé)任制是否落實(shí)應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行判斷。

第一，實(shí)踐中是否實(shí)現(xiàn)了“讓審理者裁判”。傳統(tǒng)審判模式中，審者不判、判者不審、判審分離、權(quán)責(zé)不清，過(guò)錯(cuò)混同，責(zé)任不清。讓審理者裁判就要建立權(quán)責(zé)明晰、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、監(jiān)督有序、制約有效的司法權(quán)力運(yùn)行體系。是否實(shí)現(xiàn)了讓審理者裁判，就應(yīng)評(píng)估判決生成過(guò)程中是否需要層層審批和逐級(jí)把關(guān)，有多少案件的裁判結(jié)果由司法者自己決定，多少案件的裁判結(jié)果由法官、檢察官的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)決定。

第二，是否建立起“由裁判者負(fù)責(zé)”的制度規(guī)范。由裁判者負(fù)責(zé)應(yīng)當(dāng)包含兩層含義，即應(yīng)當(dāng)由裁判者承擔(dān)責(zé)任的情形，應(yīng)嚴(yán)厲終身追責(zé)；不應(yīng)由裁判者負(fù)責(zé)的，應(yīng)明確免除其責(zé)任。是否實(shí)現(xiàn)了“由裁判者負(fù)責(zé)”，應(yīng)當(dāng)評(píng)估是否建立了法官、檢察官懲戒委員會(huì)，懲戒委員會(huì)的組成人員是否合理；是否明確了主審法官、檢察官、合議庭及其成員的辦案責(zé)任與免責(zé)條件；是否實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)機(jī)制、問(wèn)責(zé)機(jī)制、懲戒機(jī)制、退出機(jī)制與保障機(jī)制的有效銜接；是否明確司法人員承擔(dān)責(zé)任的前提必須是故意違法或者重大過(guò)失，對(duì)于不應(yīng)追責(zé)的情形加強(qiáng)司法人員的履職和身份保障，對(duì)于存在過(guò)錯(cuò)的，嚴(yán)肅懲戒，堅(jiān)決追究其相應(yīng)責(zé)任。

（四）司法人員分類管理制度是否完善，辦案團(tuán)隊(duì)是否組建完整

建立符合職業(yè)特點(diǎn)的司法人員分類管理制度不僅是深化司法體制改革的基礎(chǔ)性保障，也與員額制改革、司法責(zé)任制的落實(shí)相輔相成。是否建立了符合職業(yè)特點(diǎn)的司法人員分類管理制度應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行評(píng)價(jià)。

第一，人案配比是否具有科學(xué)性。司法改革要實(shí)現(xiàn)司法公正和高效都有賴于合理的人案比，案多人少或者人多案少都不利于司法質(zhì)效的提升。2016年9月，最高人民法院提出提升人案配比科學(xué)性，要求在精確測(cè)算人員、案件量和工作量的基礎(chǔ)上，對(duì)不同法院和不同審判部門的審判力量進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。因此，在衡量司法改革成效時(shí)應(yīng)當(dāng)明確合理的人案比區(qū)間，將合理的人案配比作為司法改革的一項(xiàng)重要的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，并隨著案件的增加逐步增加司法員額和司法輔助人員。

第二，辦案團(tuán)隊(duì)組建是否科學(xué)、完整。完善司法人員分類管理制度改革要求嚴(yán)格區(qū)分司法者和司法輔助者的職責(zé)分工，由司法者進(jìn)行裁判，由司法輔助人員負(fù)責(zé)司法事務(wù)性工作，界定各自職能定位及相互關(guān)系。因此，是否根據(jù)司法機(jī)關(guān)的層級(jí)、案件繁簡(jiǎn)等因素組建辦案團(tuán)隊(duì)，合理確定法官（檢察官）、法官助理（檢察官助理）、書記員的配置比例，明確分工和相互關(guān)系，司法輔助人員的質(zhì)量和數(shù)量是否符合司法實(shí)踐要求則是衡量這項(xiàng)改革成敗的重要標(biāo)準(zhǔn)。

第三，員額內(nèi)法官、檢察官辦案機(jī)制是否落實(shí)。員額制改革旨在實(shí)現(xiàn)司法者的親歷性，因此，員額法官、檢察官辦案是改革天經(jīng)地義的內(nèi)容。因此，入額法官、檢察官，特別是法院、檢察院領(lǐng)導(dǎo)干部是否辦理案件，辦理多少案件，是辦理重大、疑難、復(fù)雜、新類型和在法律適用方面具有普遍指導(dǎo)意義的案件，還是辦理簡(jiǎn)易案件，成為衡量員額制改革，乃至整個(gè)司法改革成敗的重要標(biāo)準(zhǔn)。

（五）是否建立了完善的司法人員保障制度

司法人員依法履行法定職責(zé)，只有得到充分有效的保護(hù)，才能敢于擔(dān)當(dāng)，做到始終忠于法律、公正司法，維護(hù)社會(huì)公平正義。因此，是否建立了完善的司法人員保障制度是司法改革成敗的衡量標(biāo)準(zhǔn)之一，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，是否建立身份保障機(jī)制。是否實(shí)現(xiàn)了法官、檢察官身份的剝奪必須由法官或檢察官懲戒委員會(huì)決定，是否實(shí)現(xiàn)了非因法定事由，非經(jīng)法定程序，不得將法官、檢察官調(diào)離、辭退或者做出免職、降級(jí)等處分。

第二，是否落實(shí)職權(quán)保障機(jī)制?！侗Ｗo(hù)司法人員依法履行法定職責(zé)規(guī)定》中規(guī)定的“任何單位或者個(gè)人不得要求法官、檢察官?gòu)氖鲁龇ǘ氊?zé)范圍的事務(wù)。人民法院、人民檢察院有權(quán)拒絕任何單位或者個(gè)人安排法官、檢察官?gòu)氖鲁龇ǘ氊?zé)范圍事務(wù)的要求”是否真正在實(shí)踐中得到切實(shí)落實(shí)。

第三，是否構(gòu)建安全保障屏障。能否切實(shí)保障司法人員的人身安全不受干擾和威脅，即對(duì)于不實(shí)舉報(bào)、誣告陷害、利用信息網(wǎng)絡(luò)等方式侮辱誹謗司法人員、泄露司法人員個(gè)人信息的，是否追究了肇事者的責(zé)任；對(duì)威脅和暴力傷害司法人員的行為，公安機(jī)關(guān)是否快速出警、果斷處置。

第四，是否提升了物質(zhì)保障水平。即各地是否按照黨的十八屆四中全會(huì)精神，完善了司法人員職業(yè)保障體系，建立法官、檢察官、人民警察專業(yè)職務(wù)序列及工資制度。入額法官、檢察官的工資增長(zhǎng)目標(biāo)是否落實(shí)，工資高于同級(jí)公務(wù)員50%的目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)。

（六）司法機(jī)關(guān)收結(jié)案比例是否趨于平衡

案多人少、訴訟爆炸一直是近年來(lái)困擾司法機(jī)關(guān)的難題之一。通過(guò)司法改革提升辦案效率，合理配置司法資源，緩解案多人少、司法人員頻繁加班，疲于奔命的現(xiàn)象，使司法機(jī)關(guān)收結(jié)案比例趨于平衡，既是保證司法工作平穩(wěn)和實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)的必要條件，也是司法改革成功的重要標(biāo)志之一。

受到審理期限的影響，用傳統(tǒng)的結(jié)案率衡量司法機(jī)關(guān)的效率并不科學(xué)，衡量司法機(jī)關(guān)收結(jié)案比例是否趨于平衡要觀察法院、檢察院的結(jié)案數(shù)與收案數(shù)能否保持在1∶1左右，也就是新收案件能夠在合理區(qū)間內(nèi)辦結(jié)，不會(huì)導(dǎo)致案件積壓、久拖不決。

（七）是否建立健全司法人員內(nèi)外部正常流動(dòng)機(jī)制

社會(huì)主義法治國(guó)家的建設(shè)離不開一支高效、廉潔、業(yè)務(wù)能力突出的高素質(zhì)司法隊(duì)伍。因此，保持司法人員內(nèi)外部正常流動(dòng)是保證司法工作具有可持續(xù)性，是司法改革成功的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。

其一，司法人員外部流動(dòng)是否合理。近年來(lái)，司法人員離職現(xiàn)象比較突出，通過(guò)司法改革，提升司法公信力，加強(qiáng)司法人員履職保障，司法人員大規(guī)模離職現(xiàn)象是否減少甚至扭轉(zhuǎn)。人民法院、檢察院是否改變了對(duì)法官、檢察官離職的限制性規(guī)定，是司法人員在司法改革是否有獲得感的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)。

其二，是否建立司法人員內(nèi)部流動(dòng)機(jī)制。在司法機(jī)關(guān)內(nèi)部是否形成了一套成熟的內(nèi)部交流、逐級(jí)遴選的司法人才流動(dòng)制度；是否實(shí)現(xiàn)法官、檢察官初任法官、檢察官由高級(jí)人民法院、省級(jí)人民檢察院統(tǒng)一招錄，一律在基層法院、檢察院任職；是否實(shí)現(xiàn)上級(jí)人民法院、人民檢察院的法官、檢察官?gòu)南乱患?jí)人民法院、人民檢察院的優(yōu)秀法官、檢察官中遴選。

其三，從職業(yè)共同體中招錄司法人員是否順暢。是否建立了比較規(guī)范的從政法專業(yè)畢業(yè)生中招錄司法輔助人員，從符合條件的律師、法學(xué)專家、立法工作者中招錄法官、檢察官的制度規(guī)范。是否能夠通過(guò)上述制度和選拔機(jī)制遴選高素質(zhì)的法科畢業(yè)生、優(yōu)秀的法律人才充實(shí)到司法部門中。

（八）人民群眾的司法滿意度是否提高

本輪司法改革的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義，因此，在司法改革評(píng)估時(shí)，除了制定司法權(quán)運(yùn)行的客觀指標(biāo)外，仍應(yīng)當(dāng)“問(wèn)政于人民”，設(shè)計(jì)一套相對(duì)合理科學(xué)的調(diào)查問(wèn)卷來(lái)考察司法改革過(guò)程中人民群眾的獲得感。

調(diào)查問(wèn)卷的對(duì)象應(yīng)當(dāng)包括訴訟當(dāng)事人、代理人、法律專家、司法人員以及普通民眾等，并分別設(shè)計(jì)問(wèn)卷。調(diào)查問(wèn)卷應(yīng)當(dāng)側(cè)重了解司法改革的實(shí)際情況、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，對(duì)進(jìn)一步深化改革提出對(duì)策建議。問(wèn)卷提問(wèn)的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)客觀性和明確性，避免提出類似于“您對(duì)承辦法官是否滿意”這樣空洞泛化的問(wèn)題。應(yīng)依據(jù)法律、司法改革主要內(nèi)容著重從訴訟程序、訴訟服務(wù)、訴訟效率、裁判結(jié)果等幾個(gè)方面設(shè)計(jì)較為客觀性的問(wèn)卷，例如“在訴訟過(guò)程中法院是否告知訴訟權(quán)利義務(wù)？”“立案時(shí)是否補(bǔ)充材料？補(bǔ)充材料次數(shù)？”“是否聘請(qǐng)律師？聘請(qǐng)律師是否方便？”等等。

最終將調(diào)查問(wèn)卷所得的主觀得分與評(píng)估的客觀得分加權(quán)計(jì)算來(lái)評(píng)估一個(gè)地區(qū)司法改革的整體成效。

本輪司法改革以人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義為目標(biāo)，如果各地的司法改革達(dá)到上述標(biāo)準(zhǔn)，或者基本實(shí)現(xiàn)上述標(biāo)準(zhǔn)，那么就可以說(shuō)基本完成了本輪司法改革的目標(biāo)，否則匆忙宣布司法改革成功就要打個(gè)問(wèn)號(hào)。應(yīng)該更加務(wù)實(shí)、更加深入地對(duì)司法改革進(jìn)行全方位的研判，對(duì)癥下藥，將司法改革進(jìn)一步推進(jìn)深化。

四、司法改革指標(biāo)體系及方法設(shè)計(jì)

根據(jù)上文所確定的評(píng)估對(duì)象、原則和具體評(píng)估內(nèi)容，筆者設(shè)計(jì)了司法改革成效評(píng)估的一、二級(jí)指標(biāo)體系及其評(píng)估方法，以供有關(guān)部門決策參考。

一級(jí)指標(biāo) 二級(jí)指標(biāo) 評(píng)估方法獨(dú)立行使司法權(quán)（1 0%）規(guī)范性文件制度 自報(bào)+提交證明材料通報(bào)干預(yù)典型案例 自報(bào)+提交證明材料干預(yù)情況記錄 自報(bào)+提交證明材料遴選委員會(huì)設(shè)立情況 自報(bào)+提交證明材料遴選委員會(huì)人員構(gòu)成 自報(bào)+提交證明材料遴選程序公平性 自報(bào)+提交證明材料遴選標(biāo)準(zhǔn)合理性 自報(bào)+提交證明材料員額退出機(jī)制情況 自報(bào)+提交證明材料員額制改革（1 0%）

續(xù)表