完善高校法律顧問制度的思考

杭亮

摘 要 健全與完善高校法律顧問制度，能夠有效保障高校教育管理工作的合法性、合規(guī)性，預防和排除潛在的法律風險，保障高校及師生的合法權益，積極推動高校法治化建設。本文剖析了當前高校法律顧問制度存在的薄弱環(huán)節(jié)，提出要進一步明確高校法律顧問職責，構建“獨立機構”與“外包服務”相結合的運行模式，不斷健全法律顧問工作程序規(guī)則，優(yōu)化法律顧問從業(yè)人員的職業(yè)發(fā)展。

關鍵詞 高校 法律顧問 制度 職能

中圖分類號：D920.4 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.07.199

隨著中央依法治國方略的全面推進和深入落實，國家教育部門和各地區(qū)相繼出臺有關“依法治?！薄ⅰ巴七M教育法治化建設與發(fā)展”等工作的實施意見，一些高等學校也結合教學科研實際，改進工作方式，完善制度措施。有的高校建立并實施法律顧問制度，力求推進學校法治化建設。筆者感到，目前我國高校的法律顧問工作尚處在起步探索階段，實踐工作中暴露出組織機構不健全、法治思維不牢固、作用效果不明顯等不足問題，影響和制約了這項制度在促進高校法治建設中應有作用的有效發(fā)揮，必須予以改進與完善。

一、建立高校法律顧問制度的必要性

隨著高校教育管理工作內涵式發(fā)展和校外聯(lián)系合作的深化拓展，高等院校工作涉及面越來越廣，可能面臨的法律問題也越來越多。比如，高校對外關系中會簽訂涉及設施設備采購、科研項目合作、技術成果轉化等協(xié)議，這些合同條款特別是違約責任、解除事由等內容，都直接關系到校方工作能否順利推進以及經(jīng)濟效益的獲取。再比如，學校對學生作出處罰決定時，既要保證程序正當，又要符合法律規(guī)定，否則可能導致矛盾升級甚至引發(fā)訴訟糾紛。這類涉法問題還包括頒布校紀校規(guī)是否合規(guī)、勞資糾紛處理是否合法、知識產(chǎn)權保護是否充分等等。上述法律風險如果得不到有效規(guī)避，將會給學?；驇熒斐陕曌u影響和經(jīng)濟損失。法律風險防范以及案件糾紛處理具有復雜性、專業(yè)性，即便是高校領導決策層和機關部門，也沒有足夠專業(yè)的法律知識支撐去處理這類問題。因此，在高校內部設置法律顧問機構，并針對性地開展法律服務非常必要。

高校法律顧問制度是指在高等院校設置專門法律部門及專業(yè)人員，為學校教學、科研、管理等工作提供法律參謀意見，審查、預防和排除法律風險，并采取法律手段處理各類涉法矛盾糾紛，保障學校及教職員工合法權益的工作制度。高校法律顧問工作的推廣實施，其必要性、重要性還在于：（1）有利于樹立與培養(yǎng)高校領導層和機關部門的法治思維，增強法律風險防范意識與能力，推進高校法治建設;（2）有利于保證教育管理工作的合法性、合規(guī)性，防止因決策不當、把關不嚴引發(fā)不利法律后果;（3）有利于及時發(fā)現(xiàn)涉法問題苗頭，提早做好證據(jù)固定與保存工作;（4）有利于對師生開展法律知識宣傳教育和法律咨詢，提供維權服務;（5）有利于主動采取法律措施或應訴答辯，穩(wěn)妥解決法律糾紛，保障師生合法權益。

二、當前高校法律顧問制度存在的薄弱環(huán)節(jié)

（一）沒有建立統(tǒng)一的法律部門機構

自2013年教育部頒布全面推進依法治校實施綱要以來，一些高校探索實施法律顧問制度。但是，關于如何設置機構方面，做法不一。有的設立專門的法律事務機構，與機關其他部門平行運行;有的掛靠或內設在高校行政辦公室;有的不設單獨編制，僅設立臨時法制辦公室或指派一名工作人員兼職工作;有的與律師事務所簽訂合作協(xié)議，委托律師承辦合同審定與涉法糾紛處理等工作;有的借鑒美國高校治理模式，設立高校總法律顧問，全面負責高校法律事務，等等。一方面原因是教育行政管理部門和高校對法律顧問工作重視不足，另一方面也表明理論界與實務界對工作運行模式還未進行充分論證與改革。

（二）職能定位不清晰

對于高校法律顧問機構及人員的工作任務、職能范圍和責任要求尚未達成共識與明確界定。有的履行法制辦公室職責，僅對學校制定規(guī)章制度和簽訂合同進行審查;有的承擔司法援助職能，僅對教師和大學生個人糾紛提供法律咨詢和案件代理;有的是溝通聯(lián)絡部門，依托地方律師解決涉法問題;有的是高校管理者的“法律參謀”，對領導機關決策和對外事務分析預判法律風險，提供法律意見建議。

（三）專業(yè)化人才隊伍匱乏

當前，高校法律事務管理總體上層次不高、效率低下，很重要的原因是工作人員專業(yè)素養(yǎng)不高，隊伍實力不強。有的是從機關其他崗位“借調”或“改行”的，雖教育管理工作經(jīng)驗豐富，但法律知識欠缺;有的雖是法律專業(yè)科班出身，但不具備國家法律職業(yè)資格，也沒有司法實務工作的歷練與經(jīng)歷;有的雖然聘請法學院教授或律師，但由于兼職身份無法投入足夠的時間和精力承擔工作。此外，由于職業(yè)發(fā)展與平臺薪酬的局限性，有的專職人員一旦通過法律職業(yè)資格考試具備從業(yè)資格后，就選擇辭職“跳槽”謀求更大的發(fā)展平臺，導致人才隊伍難以處于持續(xù)穩(wěn)定狀態(tài)。

（四）缺乏科學完備的程序規(guī)則

無論采取何種組織機構模式，許多高校都沒有建立一套科學完備的法律顧問運行流程和制度規(guī)范。比如，對于合同的法律審查，由誰提出，經(jīng)過什么樣的程序審查，法律顧問意見是否采納，以及不采納走什么流程等，沒有明確的規(guī)范。法務部門在高校層級內的地位不高，法律顧問經(jīng)常成為領導想起來征詢意見才會出現(xiàn)的角色，往往是被動式地開展工作。也就是說，如果有的高校領導法治思維意識不強，對于高校建設發(fā)展、人事處理等一些涉及法律事務的重要工作，如果不要求法律顧問參與研究論證，那么法律顧問即便是想主動作為、靠前服務，還是會“插不上手，說不上話”，更不要說是履行“依法治?！眳⒅\作用了。

三、完善高校法律顧問制度的幾點建議

（一）明確高校法律顧問的職責任務

法律顧問要想成為高校法治建設的實施者與促進者，避免高校在法律層面出現(xiàn)風險漏洞或利益受損，應當履行以下職責：（1）參與高校重大教學管理工作的研究與決策，出具法律風險評估報告與防范意見;（2）組織對高校內部規(guī)章制度進行“合規(guī)性”審查，協(xié)助機關職能部門對各類規(guī)章進行立、廢、改;（3）審查修改科研合作、社會化服務等各類合同或協(xié)議;（4）組織實施法制教育與法律咨詢，增強領導機關與師生的法律素養(yǎng);（5）對機關部門的教學管理活動實施法律監(jiān)督，對可能引發(fā)法律糾紛的人事、學籍、薪資、福利等處理決定予以糾正;（6）處理涉法涉訴案件糾紛，參與和解或代理訴訟;（7）為師生個人法律糾紛提供法律援助。

（二）設置“獨立機構”與“外包服務”相結合的運行模式

兼職法律事務機構和單純購買外包服務模式既不能保證法律顧問投入足夠的時間和精力，也無法確保從全局上掌控法治工作，難以實現(xiàn)法律服務與教育管理工作的深度融合。為此，建議統(tǒng)一在高校機關設置具有行政編制與獨立身份的法律顧問機構，該機構應與教務、黨建等機關平級，至少處于中層管理地位。在配齊專職人員的基礎上，采取購買服務方式聘請律師事務所提供專業(yè)知識支持與實務技能協(xié)助。法律顧問機構專職人員主要承辦法律風險防范、知識產(chǎn)權保護、日常法制宣傳等一般性常規(guī)工作，對于重大疑難事項論證和案件糾紛代理則由外包服務律師協(xié)助專職法律顧問辦理。

（三）健全法律顧問工作的程序規(guī)則

為解決當前高校法律顧問普遍存在的工作脫鉤、信息不暢、服務方式隨意等問題弊端，建議完善法律顧問工作流程，至少應建立如下程序規(guī)則：（1）參會研究制度。法律顧問機構負責人或其指派人員有權以顧問專家身份列席學校黨委會和辦公會，參與重大事項研究決策，學校領導必須聽取法律顧問發(fā)表的意見建議;（2）法律審查制度。學校各機關和學院就合同或其他涉法事項向學校申報法律服務需求，經(jīng)校領導同意后，交由法律顧問機構進行審查，法律顧問出具意見書并簽字;（3）登記備案制度。法律顧問參會發(fā)表意見或提交的書面材料均登記入冊，法律意見是否采信，要做好登記并連同被審查項目材料一并入冊，意見不采納的，還必須說明理由;（4）情況通報制度。學校機關和各學院每周向法律顧問機構通報主要工作安排和任務完成情況，法律顧問有權實施法律監(jiān)督，有權開展情況調查并發(fā)表意見;（5）訴訟代理制度。有關部門對涉法涉訴案件，需呈報校領導同意后，申請法律顧問啟動起訴或應訴工作。有關部門應根據(jù)法律顧問的要求，協(xié)助調查事實，提交證據(jù)材料;（6）檢查問詢制度。法律顧問機構有權就某一教育管理事項要求某一部門說明情況、陳述理由，甚至提出整改意見。

（四）嚴格入職條件，加強崗位培訓

從嚴把控法律顧問崗位人員從業(yè)資格是確保優(yōu)質高效法律服務的根本，應同時具備如下條件：（1）具有國家法律職業(yè)資格或律師資格，并從事法律服務工作滿1年的;（2）從事高校教育管理工作滿3年，具備教育管理相關知識能力;（3）具備較強的組織協(xié)調能力、文字表達能力以及疑難問題處置能力。有條件的高校，應當從法律專家、優(yōu)秀律師或辭職法官中高薪聘請法律顧問機構負責人。此外，教育主管部門和司法行政機關應當依托法學院校、律師協(xié)會定期組織對高校法律顧問人員進行業(yè)務培訓，以不斷提高從業(yè)水平。

（五）優(yōu)化職業(yè)發(fā)展，建立獎勵機制

吸引保留人才是破解當前法律顧問工作低效運作的焦點和難點。建議對法律顧問人員設置有別于高校一般行政管理崗位的職業(yè)發(fā)展平臺與路徑，法律顧問可以評任初級、中級和高級職稱，晉升專業(yè)技術等級。符合條件的，可由司法行政機關選任為國家公職律師，更加便捷地行使律師職權，從事調查取證和出庭應訴工作。建立健全法律顧問業(yè)績考核及獎勵制度，綜合考慮工作數(shù)量、避免經(jīng)濟損失等因素評估工作業(yè)績，給予經(jīng)濟獎勵。法律顧問的薪酬福利待遇應比同資歷的管理崗位人員高，以增強人員從業(yè)的積極性與榮譽感。

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