PPP“風(fēng)暴”反射弧

鄭旭

“我們不是業(yè)務(wù)部門，無(wú)法直接回答您提的這幾個(gè)問(wèn)題，但您可以發(fā)個(gè)采訪提綱過(guò)來(lái)……”

這是今年5月的一天上午，在某縣級(jí)市市委辦公樓一間簡(jiǎn)陋且擁擠的辦公室里，外宣辦主任軒華（化名）一邊接聽一家媒體的來(lái)電，一邊在百度上搜索著與這家媒體有關(guān)的信息。

“這幾天已經(jīng)有好幾撥媒體朋友來(lái)電話問(wèn)這個(gè)事情了。我們這個(gè)項(xiàng)目到底怎么了？”面對(duì)《民生周刊》記者，軒華擔(dān)心地問(wèn)。

事實(shí)上，就在記者與軒華見面的十幾天前，財(cái)政部公布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作（PPP）示范項(xiàng)目規(guī)范管理的通知》（下稱“54號(hào)文”），對(duì)核查存在問(wèn)題的173個(gè)示范項(xiàng)目分類進(jìn)行處置，并公布了“問(wèn)題”項(xiàng)目名單及其處置結(jié)果。

作為“問(wèn)題”項(xiàng)目之一，因?yàn)椤斑\(yùn)作不規(guī)范，未按規(guī)定開展財(cái)政承受能力論證”，軒華所在的地方政府財(cái)政部門，被要求對(duì)該市總投資額超過(guò)10億元的一個(gè)PPP項(xiàng)目“限期整改”。

PPP即政府和社會(huì)資本合作，它是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目運(yùn)作模式，主要適用于投資規(guī)模較大、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定、價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、市場(chǎng)化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項(xiàng)目。在2013年底召開全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上，這種模式得到支持、鼓勵(lì)并提出在各地推廣，但各地并未有明顯的“條件反射”。于是從2014年起，財(cái)政部每年都會(huì)推出一批PPP示范項(xiàng)目。

示范項(xiàng)目是對(duì)PPP項(xiàng)目參與各方的一次考試，借此可以了解PPP項(xiàng)目的實(shí)踐情況，發(fā)現(xiàn)其中的問(wèn)題，查漏補(bǔ)缺，同時(shí)以期發(fā)揮榜樣帶動(dòng)作用。

截至2017年底，財(cái)政部共公布了3批、累計(jì)697個(gè)示范項(xiàng)目，涉及投資額1.5萬(wàn)億元。而納入財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)管理庫(kù)的項(xiàng)目則超過(guò)7000個(gè)，投資規(guī)模超過(guò)10萬(wàn)億，覆蓋了全國(guó)30個(gè)省份，包括了市政、交通、環(huán)保、水利、農(nóng)業(yè)、旅游、養(yǎng)老、教育、文化、體育等18個(gè)行業(yè)領(lǐng)域。

從“不屑一顧”到“燥熱追捧”，地方政府對(duì)于PPP態(tài)度的變化，更多源自財(cái)政收支矛盾的壓力。壓力加劇，利用PPP變相融資、違規(guī)舉債就會(huì)在個(gè)別地方“成癮”，部分區(qū)域政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)“紅色尾燈”越閃越急……

直至PPP“風(fēng)暴”驟起、戒癮防險(xiǎn)的“清火”政策風(fēng)口洞開，很多地方開始意識(shí)到：今后，恐怕難以再將PPP作為融資新手段、新渠道、新平臺(tái)了。

“92號(hào)文”橫刀立馬

如前文所述，雖然過(guò)去4年是PPP成長(zhǎng)期，但暴露出來(lái)的問(wèn)題也很多。

2017年全國(guó)兩會(huì)閉幕之后，在一次小范圍的專題研討會(huì)上，與會(huì)專家開門見山地指出，PPP的初衷是提高公益項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)效率，強(qiáng)調(diào)運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)，可是有些地方只是將其視為融資途徑，大量推出政府付費(fèi)類項(xiàng)目，重引資輕運(yùn)營(yíng)，缺乏清晰合理的盈利模式和運(yùn)營(yíng)管理標(biāo)準(zhǔn)，政府回購(gòu)、明股實(shí)債等變相融資問(wèn)題突出。

“特別是在一些建設(shè)周期長(zhǎng)、資金需求大的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，有不少地方都是以穿行PPP這條‘水下快速通道的方式來(lái)解錢緊之困?！睂＜覐?qiáng)調(diào)說(shuō)。

究其原因，有觀點(diǎn)認(rèn)為，隨著新預(yù)算法實(shí)施，傳統(tǒng)的地方融資平臺(tái)被剝離政府融資功能，導(dǎo)致PPP模式日益成為政府債券之外重要的舉債通道。

根據(jù)財(cái)政部全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)第8期季報(bào)披露的情況，如果按回報(bào)機(jī)制來(lái)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，在管理庫(kù)的項(xiàng)目總數(shù)當(dāng)中，截至2017年第三季度末，有39.5%屬于政府付費(fèi)項(xiàng)目，如果算上政府市場(chǎng)混合付費(fèi)的“可行性缺口補(bǔ)助類”項(xiàng)目，占比達(dá)到近80%，而且從2016年以來(lái)這一比例呈逐季提升之勢(shì)；而如果按管理庫(kù)項(xiàng)目的投資額來(lái)統(tǒng)計(jì)，政府付費(fèi)項(xiàng)目和可行性缺口補(bǔ)助類項(xiàng)目的占比則已經(jīng)超過(guò)了80%，其占比同樣也是逐季上升。

2017年11月，財(cái)政部金融司負(fù)責(zé)人公開表示，將組織開展項(xiàng)目庫(kù)集中清理，對(duì)不具備條件、沒(méi)有規(guī)范開展“兩個(gè)論證”的項(xiàng)目，特別是不具備公共產(chǎn)品屬性、資本金不到位或資本金穿透后不是自有資金、沒(méi)有建立長(zhǎng)期按效付費(fèi)機(jī)制，以及過(guò)度依賴政府付費(fèi)的項(xiàng)目，要予以剔除。

“一場(chǎng)決定PPP市場(chǎng)未來(lái)走向的‘風(fēng)暴已經(jīng)形成，即將抵近……”財(cái)政部負(fù)責(zé)人話音剛落，有財(cái)經(jīng)自媒體人便在自己的微信朋友圈里發(fā)表了“預(yù)言”。

一語(yǔ)成讖，風(fēng)暴驟起。

當(dāng)月，為進(jìn)一步規(guī)范PPP項(xiàng)目運(yùn)作，防止PPP異化為新的融資平臺(tái)，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增量，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（下稱“92號(hào)文”），

《民生周刊》記者梳理發(fā)現(xiàn)，“92號(hào)文”提出了“存量項(xiàng)目?jī)?yōu)先、政府付費(fèi)類項(xiàng)目審慎開展”的入庫(kù)原則，并對(duì)“內(nèi)容或條件違背PPP模式本質(zhì)的項(xiàng)目不得入庫(kù)或應(yīng)退庫(kù)”進(jìn)行了明確。同時(shí)，要求“前期程序不合規(guī)、不到位的項(xiàng)目不應(yīng)入庫(kù)或?qū)⑼藥?kù)”。

有專家指出：“‘92號(hào)文以橫刀立馬之勢(shì)公布，提出了PPP項(xiàng)目入庫(kù)和退庫(kù)的‘負(fù)面清單，掀起的是一場(chǎng)集中清理PPP項(xiàng)目的‘風(fēng)暴，表明了國(guó)家層面對(duì)不符合規(guī)范的PPP項(xiàng)目進(jìn)行集中清退的堅(jiān)決態(tài)度?！?h3>“54號(hào)文”毫不留情

事實(shí)上，這場(chǎng)“風(fēng)暴”并未因2017年的結(jié)束而終結(jié)，而是一直持續(xù)到了2018年的3月。

根據(jù)財(cái)政部PPP中心公布的PPP清理結(jié)果顯示，截至2018年3月末，財(cái)政部綜合信息平臺(tái)已累計(jì)清理管理庫(kù)項(xiàng)目1160個(gè)，累計(jì)清減投資額1.2萬(wàn)億元。

這意味著，在財(cái)政部綜合信息平臺(tái)的項(xiàng)目中，已有約14%的PPP項(xiàng)目被清理，清減投資額則占總投資額比重接近10%。

除了上述1.2萬(wàn)億元PPP項(xiàng)目被直接清理出庫(kù)外，財(cái)政部對(duì)已經(jīng)分三個(gè)批次公布、意在發(fā)揮榜樣作用的示范項(xiàng)目也毫不留情。

前文有表，今年5月，財(cái)政部通過(guò)“54號(hào)文”，對(duì)核查存在問(wèn)題的173個(gè)示范項(xiàng)目分類進(jìn)行處置，并公布了“問(wèn)題”項(xiàng)目名單及其處置結(jié)果。其中，30個(gè)項(xiàng)目調(diào)出示范項(xiàng)目名單、清退出全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)；54個(gè)項(xiàng)目調(diào)出示范項(xiàng)目名單、仍保留在全國(guó)PPP項(xiàng)目庫(kù)中；89個(gè)項(xiàng)目需在6月底前完成整改。所涉及的“問(wèn)題”項(xiàng)目總投資為6703億元。

此外，《民生周刊》記者注意到，此次涉及的173個(gè)“問(wèn)題”項(xiàng)目，有半數(shù)以上是財(cái)政部在2016年公布的第三批示范項(xiàng)目，且多為環(huán)保、教育、醫(yī)療、城鎮(zhèn)開發(fā)等等和民生相關(guān)的行業(yè)領(lǐng)域。

不僅如此，記者還發(fā)現(xiàn)，這些“問(wèn)題”項(xiàng)目的社會(huì)資本方以中央和地方國(guó)有企業(yè)為主，民營(yíng)企業(yè)作為社會(huì)資本方與政府合作的項(xiàng)目寥寥無(wú)幾。

以軒華所在地方政府為例，涉及的“問(wèn)題”項(xiàng)目屬第三批示范項(xiàng)目，行業(yè)領(lǐng)域?yàn)椤俺擎?zhèn)開發(fā)”，其社會(huì)資本方為一家國(guó)內(nèi)企業(yè)排名前60位的央企。

一位不愿具名的咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人認(rèn)為：“如果這些有問(wèn)題的項(xiàng)目不被清理，那么因PPP模式帶來(lái)的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患將更大?！?h3>第四批示范項(xiàng)目已在路上

就在PPP清理“風(fēng)暴”產(chǎn)生一系列連鎖效應(yīng)之后，今年4月初，財(cái)政部公布了第四批PPP示范項(xiàng)目。

“和前三批示范項(xiàng)目相比，這批示范項(xiàng)目更加強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目的質(zhì)量和操作規(guī)范，入選條件更為嚴(yán)格。下一步，在規(guī)范中引領(lǐng)PPP穩(wěn)步發(fā)展將成為趨勢(shì)?！币晃豁?xiàng)目評(píng)審專家表示。

據(jù)了解，第四批示范項(xiàng)目共396個(gè)，涉及投資額達(dá)7588億元，農(nóng)業(yè)以及旅游、教育、文化、體育、養(yǎng)老等民生相關(guān)的行業(yè)領(lǐng)域項(xiàng)目共91個(gè)、投資額達(dá)861億元，占比分別為23%和11.3%，與第三批相比分別提高了5.3和4.6個(gè)百分點(diǎn)。

值得一提的是，第四批示范項(xiàng)目中民營(yíng)企業(yè)參與項(xiàng)目達(dá)143個(gè)、投資額達(dá)2429億元，落地項(xiàng)目民營(yíng)企業(yè)參與率高于前三批。

此外，業(yè)內(nèi)人士普遍認(rèn)為，第四批的入選條件更為嚴(yán)格。入選項(xiàng)目要求項(xiàng)目規(guī)劃立項(xiàng)、用地審批等前期手續(xù)完備，通過(guò)物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證，并與行業(yè)政策導(dǎo)向保持一致，強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目的質(zhì)量和操作的規(guī)范。

財(cái)政部金融司負(fù)責(zé)人表示，下一步，財(cái)政部將強(qiáng)化項(xiàng)目動(dòng)態(tài)監(jiān)管，開展示范項(xiàng)目資本金回頭看，確保項(xiàng)目資本金按時(shí)足額到位，堅(jiān)決防止小股大債疊加杠桿堆積風(fēng)險(xiǎn)。