天津政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)分析及其治理的調(diào)查研究

◎文/胡 睿

一、天津政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)和分析

（一）風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)思路

本文按照政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的具體流程進(jìn)行劃分，運(yùn)用合同治理理論，將政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)因子劃分為合同整合階段風(fēng)險(xiǎn)、合同運(yùn)行階段風(fēng)險(xiǎn)、合同分離階段風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)參考“委托—代理”理論，將政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)劃分為購(gòu)買(mǎi)主體風(fēng)險(xiǎn)和承接主體風(fēng)險(xiǎn)，從不同的利益層面對(duì)供求雙方的風(fēng)險(xiǎn)因子進(jìn)行概括總結(jié)。

本文對(duì)風(fēng)險(xiǎn)矩陣分析模型進(jìn)行簡(jiǎn)化，按照頻度和烈度分別統(tǒng)計(jì)的分析方法將風(fēng)險(xiǎn)因子進(jìn)行排序，置入四個(gè)維度。從整體來(lái)看，對(duì)發(fā)生頻度和烈度均較低的風(fēng)險(xiǎn)，可承受相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，不必增加資源投入進(jìn)行防控治理；對(duì)發(fā)生頻度較高但烈度較低的風(fēng)險(xiǎn)，可采取技術(shù)手段予以控制；對(duì)發(fā)生頻度較低但烈度較高的風(fēng)險(xiǎn)，可通過(guò)建立保險(xiǎn)制度、建立懲戒機(jī)制等手段轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)發(fā)生頻度和烈度均較高的風(fēng)險(xiǎn)，需從源頭上完善各項(xiàng)流程機(jī)制，盡量消除潛在的風(fēng)險(xiǎn)因子，這類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)因子是需要重點(diǎn)防控的（如圖1所示）。

（二）訪(fǎng)談?dòng)涗浐蛦?wèn)卷分析

本文對(duì)部分政府工作人員及居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)工作人員共15人進(jìn)行訪(fǎng)談，結(jié)合訪(fǎng)談?dòng)涗?，按照既定的分析框架，從中提煉政府?gòu)買(mǎi)服務(wù)中的風(fēng)險(xiǎn)因子，分解成三級(jí)（見(jiàn)表 1）。

同時(shí)，本文對(duì)三級(jí)風(fēng)險(xiǎn)因子進(jìn)行了進(jìn)一步的細(xì)化，設(shè)計(jì)了兩套風(fēng)險(xiǎn)因子調(diào)查問(wèn)卷，調(diào)查對(duì)象分別是政府部門(mén)和養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，各制發(fā)60份和70份。問(wèn)卷答案按照簡(jiǎn)化后的風(fēng)險(xiǎn)矩陣四個(gè)維度設(shè)計(jì)，調(diào)查樣本選擇比率最高的選項(xiàng)作為風(fēng)險(xiǎn)因子評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)，具體如下：

圖1 風(fēng)險(xiǎn)因子分析四維圖

表1 天津政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)體系表

圖2 資金來(lái)源風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估圖

1.政府部門(mén)風(fēng)險(xiǎn)因子

（1）合同整合階段

①資金來(lái)源風(fēng)險(xiǎn)。如果政府部門(mén)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)力度不足，進(jìn)而導(dǎo)致很多應(yīng)享受居家養(yǎng)老服務(wù)的老年人無(wú)法得以享受服務(wù)，會(huì)造成公共服務(wù)公平性缺失。同時(shí)，目前我國(guó)居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)尚處于起步發(fā)展階段，如果在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)領(lǐng)域利潤(rùn)空間過(guò)低，也不利于養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的成長(zhǎng)和服務(wù)水平的提高（見(jiàn)圖 2）。

②支出方向風(fēng)險(xiǎn)。購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)的資金保障、具體形式、服務(wù)內(nèi)容和發(fā)展方向都還處于摸索階段，并沒(méi)有形成成熟的行業(yè)固定模式，因此財(cái)政資金往往存在低使用效益或效率的問(wèn)題。以天津居家養(yǎng)老公益創(chuàng)投以及社會(huì)組織孵化培養(yǎng)項(xiàng)目為例，政府以福利彩票公益金作為保障，國(guó)家政策規(guī)定支出方向不能用于直接人員激勵(lì)，而實(shí)際所需的服務(wù)成本又較為有限，這就造成了一方面財(cái)政項(xiàng)目支出預(yù)算有結(jié)余、支出效率較低，另一方面養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)提供優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老公益服務(wù)沒(méi)有積極性（見(jiàn)圖 3）。

③需求模糊風(fēng)險(xiǎn)。部分政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)施目標(biāo)、服務(wù)內(nèi)容等并不十分清楚，也較少對(duì)轄區(qū)內(nèi)老年人的具體需求進(jìn)行細(xì)致研究，這就在根本上決定了服務(wù)需求的模糊性。從現(xiàn)狀看，2015年天津城市和農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量已經(jīng)開(kāi)始出現(xiàn)減少，農(nóng)村服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量更是降低了33%，而全市老年人數(shù)量卻較2014年增加了6.9%，養(yǎng)老服務(wù)呈現(xiàn)供不應(yīng)求的狀態(tài)，在一定程度上與政府對(duì)老年人需求把握不清，不能充分發(fā)揮購(gòu)買(mǎi)主體作用引導(dǎo)老年服務(wù)業(yè)健康發(fā)展有關(guān)（見(jiàn)圖4、圖 5、圖 6）。

④購(gòu)買(mǎi)方式風(fēng)險(xiǎn)。按照財(cái)政部相關(guān)規(guī)定，我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)只能履行政府采購(gòu)手續(xù)，公開(kāi)招標(biāo)等五種方法中每一種方式的各項(xiàng)細(xì)節(jié)都已經(jīng)完全固化。然而，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是一個(gè)新興領(lǐng)域，有許多項(xiàng)目在市場(chǎng)力量、項(xiàng)目主體、實(shí)施方式等方面與傳統(tǒng)的政府履職項(xiàng)目有很大區(qū)別，完全照搬可能產(chǎn)生一些技術(shù)障礙或效用風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)施政府采購(gòu)要求購(gòu)買(mǎi)主體對(duì)項(xiàng)目目標(biāo)了解較為深入，能夠提出清晰的采購(gòu)計(jì)劃和績(jī)效指標(biāo)，但如扶殘助殘、關(guān)愛(ài)自閉癥兒童等購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目主要是社會(huì)組織等承接主體較為了解，政府難以提出切合實(shí)際的購(gòu)買(mǎi)服務(wù)需求，履行政府采購(gòu)程序難度較大或影響采購(gòu)質(zhì)量（見(jiàn)圖7）。

圖3 支出方向風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估圖

圖4 “十二五”期間養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展情況

圖5 “十二五”期間天津市老年人口增長(zhǎng)情況

圖6 需求模糊風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估圖

⑤科學(xué)評(píng)標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)。由于目前部分地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量較少，參與政府采購(gòu)的服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量也相對(duì)有限，經(jīng)常使購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)評(píng)標(biāo)時(shí)處于“評(píng)無(wú)可評(píng)”或者流于形式的狀態(tài)。同時(shí)目前居家養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的專(zhuān)家主要集中在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人或者一線(xiàn)員工，政府部門(mén)以及社會(huì)組織中，尚無(wú)法構(gòu)建起足夠規(guī)模的毫無(wú)利益糾葛的第三方評(píng)標(biāo)專(zhuān)家?guī)?，有限的第三方機(jī)構(gòu)又由于供給需求不平衡要價(jià)較高，政府部門(mén)出于成本的考慮往往不聘請(qǐng)獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)評(píng)標(biāo)，這就加大了錯(cuò)誤選擇了不具備相應(yīng)資質(zhì)能力服務(wù)機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)（見(jiàn)圖 8）。

（2）合同運(yùn)行階段

①監(jiān)督缺位風(fēng)險(xiǎn)。目前，受限于資源精力分配和專(zhuān)業(yè)技術(shù)能力不足，部分政府部門(mén)對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行過(guò)程監(jiān)控基本停留在要求服務(wù)機(jī)構(gòu)報(bào)送項(xiàng)目執(zhí)行報(bào)告、服務(wù)滿(mǎn)意度確認(rèn)書(shū)等層面。不能在真正意義上實(shí)行嚴(yán)格的購(gòu)買(mǎi)服務(wù)合同跟蹤管理（見(jiàn)圖9）。

②地位倒掛風(fēng)險(xiǎn)。地位倒掛風(fēng)險(xiǎn)可以細(xì)化為存在市場(chǎng)壟斷政府議價(jià)能力較低、政府擔(dān)憂(yōu)公信力受損不敢解除正在運(yùn)轉(zhuǎn)的合同兩項(xiàng)具體指標(biāo)。對(duì)于某些地區(qū)，政府部門(mén)購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)需求有限，一旦有一個(gè)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)在該地區(qū)形成了較大規(guī)模，壟斷了市場(chǎng)，則無(wú)論該機(jī)構(gòu)提供公益養(yǎng)老服務(wù)的績(jī)效如何，政府都要與其維持合同運(yùn)轉(zhuǎn)，這就形成了政府被壟斷機(jī)構(gòu)挾制的風(fēng)險(xiǎn)（見(jiàn)圖10）。

③服務(wù)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)。由于政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)剛剛起步，政府對(duì)于監(jiān)管方式有一個(gè)不斷摸索的過(guò)程，其監(jiān)管方式對(duì)于提高公共服務(wù)質(zhì)量意義有限。由于養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)大多屬于盈利機(jī)構(gòu)，有可能利用監(jiān)管漏洞進(jìn)行市場(chǎng)投機(jī)，從中牟利，從而有損于社會(huì)公眾對(duì)于政府的滿(mǎn)意度（見(jiàn)圖 11）。

（3）合同分離階段

①科學(xué)評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)。在合同分離階段，政府應(yīng)對(duì)購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的績(jī)效情況實(shí)施后期評(píng)價(jià)，然而從現(xiàn)實(shí)情況看，部分項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)是由養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)提出、政府部門(mén)由于專(zhuān)業(yè)技術(shù)能力所限，直接審核通過(guò)，并未對(duì)績(jī)效指標(biāo)進(jìn)行嚴(yán)格的審核，從客觀(guān)上造成了養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)既是“運(yùn)動(dòng)員”，又是“教練員”的結(jié)果，最終會(huì)影響績(jī)效評(píng)估的質(zhì)量（見(jiàn)圖12）。

圖7 購(gòu)買(mǎi)方式風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估圖

圖8 科學(xué)評(píng)標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估圖

圖9 監(jiān)督缺位風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估圖

②評(píng)價(jià)應(yīng)用風(fēng)險(xiǎn)。按照財(cái)政部規(guī)定，所有購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目全部需要履行政府采購(gòu)程序，政府采購(gòu)中所有市場(chǎng)主體都是平等的，政府部門(mén)不能人為設(shè)置具有歧視性的準(zhǔn)入名單或者門(mén)檻限制，因此社會(huì)組織準(zhǔn)入目錄的設(shè)置以及準(zhǔn)入門(mén)檻的調(diào)整就成為了不合規(guī)定的行為。然而，目前天津養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀良莠不齊，不按照項(xiàng)目實(shí)施績(jī)效與實(shí)施能力進(jìn)行篩選，將績(jī)效較差的排除在準(zhǔn)入目錄之外，就會(huì)產(chǎn)生部分服務(wù)機(jī)構(gòu)采取降價(jià)等市場(chǎng)投機(jī)策略爭(zhēng)取中標(biāo)，導(dǎo)致“劣幣驅(qū)逐良幣”（見(jiàn)圖 13）。

綜合上述情況，按照多數(shù)樣本對(duì)每類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)因子的發(fā)生頻度和危害烈度進(jìn)行判斷，將其風(fēng)險(xiǎn)狀況歸入相應(yīng)的服務(wù)機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)因子象限中，如圖14所示。

2.養(yǎng)老機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)因子

（1）合同整合階段

①資金保障風(fēng)險(xiǎn)。目前，天津政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)投入存在相對(duì)不足的問(wèn)題，部分養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)只能憑借規(guī)模效應(yīng)、縮小服務(wù)范圍等方式維持項(xiàng)目收支平衡，有時(shí)為搶占市場(chǎng)，還要自己投入配套資金。在短期內(nèi)這種形式尚無(wú)明顯財(cái)務(wù)壓力，然而長(zhǎng)期下去將威脅居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的正常運(yùn)作，以及養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展（見(jiàn)圖 15）。

筆者對(duì)某社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)情況進(jìn)行了分析，雖然該項(xiàng)目配送餐、配套醫(yī)療服務(wù)有一定盈利，但是作為主要服務(wù)項(xiàng)目的家政、休息室等服務(wù)，財(cái)務(wù)缺口明顯偏大。僅休息室服務(wù)一項(xiàng)的年運(yùn)行經(jīng)費(fèi)缺口就占財(cái)政年補(bǔ)助金額43%，加上便利店經(jīng)營(yíng)虧損和其他項(xiàng)目虧損補(bǔ)貼需求，財(cái)務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)保持平衡更顯困難。

圖10 地位倒掛風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估圖

圖11 服務(wù)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估圖

圖12 科學(xué)評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估圖

圖13 評(píng)價(jià)應(yīng)用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估圖

②行業(yè)壟斷風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)由于其在房租、人力等方面的成本優(yōu)勢(shì)，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)較低，設(shè)施條件較好，收住的老年人多為收入水平較高的老年人，但是參與政府對(duì)弱勢(shì)老年人服務(wù)的居家養(yǎng)老項(xiàng)目意愿明顯不高。民辦機(jī)構(gòu)雖然在運(yùn)營(yíng)成本等方面處于弱勢(shì)地位，卻為了占有更多的市場(chǎng)份額和市場(chǎng)機(jī)遇，承接更多居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目，形成了項(xiàng)目實(shí)施與能力的倒掛，這種情況不利于養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)形成健康有序的競(jìng)爭(zhēng)，長(zhǎng)期上可能降低養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量。筆者對(duì)截至2014年底天津養(yǎng)老院組成結(jié)構(gòu)進(jìn)行了分析，發(fā)現(xiàn)國(guó)辦養(yǎng)老院院均擁有床位高于社會(huì)辦養(yǎng)老院127張，在入住率方面高于民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)9個(gè)百分點(diǎn)，存在一定優(yōu)勢(shì)（見(jiàn)圖 16、圖 17）。

③科學(xué)評(píng)標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)。按照政府采購(gòu)政策規(guī)定，競(jìng)爭(zhēng)性談判模式屬于價(jià)格低者中標(biāo)，即使是為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)量身打造的競(jìng)爭(zhēng)性磋商模式價(jià)格因素對(duì)于綜合評(píng)分的影響程度仍較高，以低價(jià)格進(jìn)行市場(chǎng)投機(jī)而不重視服務(wù)質(zhì)量的服務(wù)機(jī)構(gòu)中標(biāo)概率相對(duì)較高。同時(shí)，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)在我國(guó)剛剛起步，相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覕?shù)量和經(jīng)驗(yàn)相對(duì)有限，政府部門(mén)的服務(wù)需求清晰量化較為困難，這就客觀(guān)上降低了政府的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，也妨礙了養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展進(jìn)程（見(jiàn)圖 18）。

（2）合同運(yùn)行階段

①人力不足風(fēng)險(xiǎn)。由于工作強(qiáng)度高、潛在風(fēng)險(xiǎn)大、壓力不小，待遇水平低，社會(huì)認(rèn)可度不足，目前有志于居家養(yǎng)老服務(wù)工作的人員數(shù)量相對(duì)有限，客觀(guān)上不利于養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)人力資源的補(bǔ)充和提高，從而影響了養(yǎng)老服務(wù)實(shí)施的可持續(xù)性（見(jiàn)圖19）。

圖15 資金保障風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估圖

圖16 2014年天津市養(yǎng)老院基本情況圖

圖17 行業(yè)壟斷風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估圖

②行政干預(yù)風(fēng)險(xiǎn)。政府對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)的提供方式、供給內(nèi)容、提供頻率、服務(wù)范圍、經(jīng)費(fèi)安排等話(huà)語(yǔ)權(quán)相對(duì)較為強(qiáng)勢(shì)，社會(huì)上的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)較少能根據(jù)老年人的實(shí)際需求進(jìn)行靈活調(diào)整，這樣一方面對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)市場(chǎng)應(yīng)變和競(jìng)爭(zhēng)能力有消極影響，另一方面對(duì)服務(wù)質(zhì)量和老年人滿(mǎn)意度也有影響（見(jiàn)圖20）。

③職業(yè)培訓(xùn)風(fēng)險(xiǎn)。護(hù)理老年人的生活需要專(zhuān)業(yè)的技術(shù)，心理咨詢(xún)和安慰等業(yè)務(wù)開(kāi)展也需要專(zhuān)業(yè)的社工認(rèn)證，出于成本的考慮，部分養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)并不重視對(duì)員工的培訓(xùn)，影響自身品牌建設(shè)的同時(shí)也不利于服務(wù)質(zhì)量的提升。從2016年天津財(cái)政安排的院長(zhǎng)和養(yǎng)老護(hù)理員培訓(xùn)補(bǔ)貼情況看，遠(yuǎn)低于對(duì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)和建設(shè)補(bǔ)貼的額度，且對(duì)院長(zhǎng)培訓(xùn)投入又是對(duì)護(hù)理員投入的兩倍（見(jiàn)圖21、圖 22）。

（3）合同分離階段

①科學(xué)評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)。2016年，民政部、工商總局聯(lián)合制定了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)合同的標(biāo)準(zhǔn)示范文本，比起養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)自主簽訂的合同，更加重視保障老年人的權(quán)益，政府部門(mén)作為服務(wù)購(gòu)買(mǎi)方也需要按此合同提出的具體指標(biāo)進(jìn)行考核。但是，部分指標(biāo)的設(shè)置與現(xiàn)實(shí)有一定差距，客觀(guān)上影響了養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的考評(píng)結(jié)果和政府資金的撥付。同時(shí)，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)自我評(píng)估機(jī)制是否到位，對(duì)于數(shù)據(jù)資料等的保留記錄機(jī)制是否健全，也影響著評(píng)估的準(zhǔn)確性（見(jiàn)圖 23）。

②評(píng)價(jià)應(yīng)用風(fēng)險(xiǎn)。目前，天津政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目并沒(méi)有統(tǒng)一明確的績(jī)效管理制度，部分養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)績(jī)效水準(zhǔn)相對(duì)較差，卻沒(méi)有相應(yīng)的懲戒機(jī)制發(fā)揮作用。部分養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)由于客觀(guān)條件所限沒(méi)有達(dá)到績(jī)效目標(biāo)，即使服務(wù)質(zhì)量相對(duì)較好，獲得的財(cái)政資金仍然有所減少（見(jiàn)圖24）。

圖18 科學(xué)評(píng)標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估圖

圖19 人力不足風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估圖

圖20 行政干預(yù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估圖

圖21 職業(yè)培訓(xùn)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估圖

綜合上述情況，按照多數(shù)樣本對(duì)每類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)因子的發(fā)生頻度和危害烈度進(jìn)行判斷，將其風(fēng)險(xiǎn)狀況歸入相應(yīng)的服務(wù)機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)因子象限中（見(jiàn)圖 25）。

（三）問(wèn)題歸納和總結(jié)

綜合上述情況，筆者將頻度較大或烈度較高的風(fēng)險(xiǎn)因子進(jìn)行了歸納合并，可分為以下四大類(lèi)：

第一，需求模糊較普遍。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)對(duì)于我國(guó)各級(jí)政府還相對(duì)陌生，政府沒(méi)有驅(qū)動(dòng)力與社會(huì)公眾進(jìn)行對(duì)接。推行政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)改革后，政府對(duì)如何匯總分析社會(huì)公眾需求，如何將服務(wù)需求分層分級(jí)，暫時(shí)無(wú)法列出明確量化的需求清單。

第二，科學(xué)評(píng)標(biāo)不到位。目前政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)主要采取政府采購(gòu)的方法，這種方式強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)性，較為適用于貨物類(lèi)采購(gòu)或者較為成熟服務(wù)行業(yè)的采購(gòu)模式。對(duì)于政府購(gòu)買(mǎi)公共公益服務(wù)，適用性稍顯不足。如何拓展政府采購(gòu)的內(nèi)涵外延，如何健全采購(gòu)專(zhuān)家管理，如何既有效率又保障合規(guī)，這些都是體制機(jī)制性的問(wèn)題。

第三，承接力量需提高。目前公共服務(wù)領(lǐng)域的承接主體主要是社會(huì)組織和服務(wù)企業(yè)，改革前社會(huì)組織有許多是未與行政職能脫鉤的，對(duì)市場(chǎng)適應(yīng)能力相對(duì)較差，部分事業(yè)單位也壟斷了很多公共服務(wù)市場(chǎng)，部分企業(yè)對(duì)這一新興領(lǐng)域也持觀(guān)望態(tài)度，加入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的企業(yè)也有一部分實(shí)力稍顯不足。

圖22 職業(yè)培訓(xùn)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估圖

圖23 科學(xué)評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估圖

圖24 評(píng)價(jià)應(yīng)用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估圖

第四，科學(xué)評(píng)估待落實(shí)。從全國(guó)角度看，并沒(méi)有出臺(tái)統(tǒng)一的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)跟蹤檢查和績(jī)效評(píng)價(jià)制度體系。從各省情況看，由于將公共服務(wù)外包后，相關(guān)責(zé)任主要由承接主體履行，政府部門(mén)存有責(zé)任轉(zhuǎn)嫁的心態(tài)，對(duì)于跟蹤檢查和績(jī)效評(píng)價(jià)的重視程度也相對(duì)不足，監(jiān)督缺位進(jìn)一步影響了服務(wù)質(zhì)量。

二、建議和展望

政策建議主要從戰(zhàn)略角度提出，對(duì)具體工作涉及較少，主要是考慮目前政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)在我國(guó)尚處于起步階段，面臨的最大問(wèn)題是辨識(shí)風(fēng)險(xiǎn)因子，同時(shí)設(shè)計(jì)戰(zhàn)略層面的措施。

一是厘清服務(wù)需求。建議政府部門(mén)設(shè)置適用于所有政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目的需求調(diào)研程序，將其列為納入財(cái)政預(yù)算的必備條件。公共服務(wù)需求的調(diào)研應(yīng)充分考慮社會(huì)公眾意見(jiàn)、相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜医?jīng)驗(yàn)以及政府財(cái)政可承受能力，綜合平衡后形成明確的、可量化的、便于后期監(jiān)督考核的具體需求。

二是創(chuàng)新評(píng)標(biāo)機(jī)制。建議政府部門(mén)單獨(dú)開(kāi)辟一套適用于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目的采購(gòu)流程。靈活運(yùn)用公益創(chuàng)投、簽署合作框架協(xié)議等多種方式與服務(wù)承接主體簽訂購(gòu)買(mǎi)服務(wù)合同，在合同中對(duì)買(mǎi)賣(mài)雙方的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行明確規(guī)定。同時(shí)，聘請(qǐng)社會(huì)組織、養(yǎng)老服務(wù)、老人心理、財(cái)務(wù)以及法律等多個(gè)領(lǐng)域?qū)＜?，從多個(gè)維度設(shè)置綜合評(píng)分條件，降低報(bào)價(jià)因素在總分評(píng)價(jià)中的比重，在選擇中標(biāo)主體時(shí)，注重服務(wù)能力以及以前年度的服務(wù)績(jī)效。

三是培育市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。建議政府部門(mén)在年初預(yù)算中設(shè)立培育發(fā)展社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)專(zhuān)項(xiàng)資金，主要用于對(duì)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的培訓(xùn)引導(dǎo)、一次性補(bǔ)助和績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)。同時(shí)，加大財(cái)政資金投入力度，落實(shí)已經(jīng)出臺(tái)的各項(xiàng)社會(huì)組織用工補(bǔ)貼政策，解決公共服務(wù)承接主體的可能出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的后顧之憂(yōu)，通過(guò)購(gòu)買(mǎi)保險(xiǎn)等方式實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁。建設(shè)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)培育基地，聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)人士開(kāi)展專(zhuān)業(yè)技術(shù)輔導(dǎo)，落實(shí)法律制度規(guī)定的稅前扣除政策、非營(yíng)利組織免稅政策，鼓勵(lì)承接主體自我壯大。

四是提高人力水平。建議政府鼓勵(lì)有實(shí)力的高等院校增加有關(guān)社會(huì)服務(wù)工作的專(zhuān)業(yè)設(shè)置，利用公共資源主動(dòng)為在校期間的學(xué)生提供實(shí)習(xí)機(jī)會(huì)。由政府搭建對(duì)接平臺(tái)，為相關(guān)的畢業(yè)生提供與社會(huì)組織等公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的對(duì)接機(jī)會(huì)。將社會(huì)組織孵化基地與青年就業(yè)見(jiàn)習(xí)基地職能相整合，為社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)充實(shí)人才儲(chǔ)備。完善社會(huì)服務(wù)人才薪酬激勵(lì)機(jī)制和職務(wù)晉升機(jī)制，實(shí)行等級(jí)制評(píng)定，擴(kuò)展社會(huì)服務(wù)人員的發(fā)展空間。

五是加強(qiáng)資金保障。建議政府壓縮基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，擴(kuò)大政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)預(yù)算安排總規(guī)模。擴(kuò)大一般公共預(yù)算安排購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目的相對(duì)比例，從源頭上規(guī)避福利彩票公益金等政府性基金支出用途的限制，鼓勵(lì)中標(biāo)的社會(huì)組織在達(dá)成目標(biāo)的同時(shí)自由支配資金，重點(diǎn)向提高公共服務(wù)從業(yè)人員待遇和管理費(fèi)用的方向加大投入。開(kāi)辟社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)籌資來(lái)源，鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行捐贈(zèng)，允許符合條件的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)開(kāi)辟營(yíng)利收入渠道，減少其對(duì)政府投入的依賴(lài)。

六是完善監(jiān)督機(jī)制。建議政府部門(mén)在安排政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)預(yù)算時(shí)，提高項(xiàng)目評(píng)審、合同跟蹤、后期評(píng)估等管理費(fèi)用預(yù)算比例，從源頭上凸顯上述關(guān)鍵環(huán)節(jié)的職能和地位。加強(qiáng)過(guò)程監(jiān)督，對(duì)于社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)上報(bào)的項(xiàng)目進(jìn)展情況進(jìn)行不定期復(fù)核，對(duì)于績(jī)效較差的根據(jù)合同實(shí)行扣款、解除合同等懲戒措施。設(shè)定個(gè)性化與共性化相結(jié)合的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，保障評(píng)價(jià)公平性的同時(shí)針對(duì)具體項(xiàng)目設(shè)定不同的績(jī)效評(píng)價(jià)條件。主動(dòng)邀請(qǐng)第三方進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，主動(dòng)公開(kāi)績(jī)效結(jié)果及其對(duì)應(yīng)的激勵(lì)和懲戒結(jié)果。