對(duì)土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券問(wèn)題的思考

溫權(quán)

摘要：當(dāng)前，我國(guó)正積極推進(jìn)以土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券為主的土地儲(chǔ)備融資模式，這既以合法規(guī)范的方式保障土地儲(chǔ)備項(xiàng)目合理融資需求，又促進(jìn)了土地市場(chǎng)規(guī)范、健康發(fā)展，對(duì)土地儲(chǔ)備工作有著重大意義。但在實(shí)際工作中還存在著一些亟須解決的問(wèn)題。因此，各級(jí)政府和相關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)尋找有針對(duì)性的對(duì)策，完善土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券相關(guān)制度。

關(guān)鍵詞：土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券；土地儲(chǔ)備；土地儲(chǔ)備融資

2017年，財(cái)政部、國(guó)土資源部聯(lián)合印發(fā)《地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》（財(cái)預(yù)〔2017〕62號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《辦法》），標(biāo)志著土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券制度開(kāi)始運(yùn)行。發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券，是深入貫徹以習(xí)近平同志為核心的黨中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)的戰(zhàn)略部署，將完善專項(xiàng)債券管理與依法推進(jìn)土地儲(chǔ)備融資模式改革結(jié)合，有利于健全和規(guī)范地方政府舉債融資機(jī)制，是促進(jìn)土地儲(chǔ)備融資工作的重大變革。

一、土地儲(chǔ)備及土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券有關(guān)內(nèi)容

（一）土地儲(chǔ)備

土地儲(chǔ)備是指地方政府為實(shí)現(xiàn)調(diào)控土地市場(chǎng)、促進(jìn)土地資源合理利用目標(biāo)，由國(guó)土資源管理部門(mén)依法取得土地，進(jìn)行前期開(kāi)發(fā)、儲(chǔ)存以備供應(yīng)土地的行為。土地儲(chǔ)備由納入國(guó)土資源部名錄管理的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)需依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃，依照法律程序，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，通過(guò)各種方式將國(guó)有建設(shè)用地集中起來(lái)，納入政府儲(chǔ)備，進(jìn)行必要的基礎(chǔ)設(shè)施配套等前期開(kāi)發(fā)，再由地方政府有計(jì)劃、有序地投入市場(chǎng)，從而有效保證建設(shè)用地的市場(chǎng)供應(yīng)和調(diào)控。

（二）土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券

土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券是一種市政收益?zhèn)?，是“在借鑒和比較主要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家地方政府融資模式經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，立足我國(guó)國(guó)情和實(shí)踐而發(fā)行的”地方政府債券。其基本模式是地方政府為土地儲(chǔ)備發(fā)行，以項(xiàng)目對(duì)應(yīng)并納入政府性基金預(yù)算管理的國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入或國(guó)有土地收益基金收入償還。

二、土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券發(fā)行的必要性

地方政府在進(jìn)行土地儲(chǔ)備時(shí)，無(wú)論是收儲(chǔ)土地、前期開(kāi)發(fā)還是中后期的儲(chǔ)備管理，都需要大量的資金投入。這部分資金在2015年新預(yù)算法頒布實(shí)施之前以銀行貸款為主，大多由土地儲(chǔ)備中心以土地抵押方式從銀行貸款，或由受地方政府委托的土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的企業(yè)向銀行借貸等途徑籌措資金。新預(yù)算法實(shí)施后，規(guī)定地方各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)發(fā)行地方政府債券方式舉借債務(wù)，除此之外不得以其他任何方式舉借債務(wù)。財(cái)政部、國(guó)土資源部等四部門(mén)印發(fā)《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問(wèn)題的通知》，明確各地不得再向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉借土地儲(chǔ)備貸款，土地儲(chǔ)備融資需求應(yīng)當(dāng)通過(guò)省級(jí)政府發(fā)行地方政府債券方式解決。而《辦法》的發(fā)布直接為土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債的發(fā)行提供了政策依據(jù)。

綜上可見(jiàn)，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券的發(fā)行對(duì)于順利推進(jìn)土地儲(chǔ)備工作有著至關(guān)重要的作用。

（一）規(guī)范土地儲(chǔ)備融資方式，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展

與銀行貸款等方式不同，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券可以說(shuō)是為地方政府的土地儲(chǔ)備工作“量身打造”的：其根據(jù)土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)的實(shí)際需要，在發(fā)行額度和期限、發(fā)行對(duì)象、項(xiàng)目管理、收益回報(bào)等方面有較多選擇。地方政府只需按時(shí)還本付息，在組織土地供應(yīng)時(shí)有了更大的自主權(quán)和選擇權(quán)，使土地儲(chǔ)備融資工作更加合乎規(guī)范，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展。

（二）遏制違法違規(guī)變相舉債行為，保障土地儲(chǔ)備項(xiàng)目合理融資需求

在發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券之前，有的地方政府直接或者間接將土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)和各類城投公司作為政府的融資平臺(tái)，以土地儲(chǔ)備的名義違法違規(guī)變相舉債，增加了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)規(guī)范發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券，土地儲(chǔ)備資金實(shí)現(xiàn)?？顚Ｓ茫恋貎?chǔ)備資產(chǎn)及其預(yù)期的土地出讓收入顯性化，不僅有效保障了土地儲(chǔ)備籌資方式調(diào)整后的合理資金需求，還從機(jī)制上防范了違法違規(guī)舉債、挪用土地儲(chǔ)備資金等行為的發(fā)生。

（三）抑制地方政府融資沖動(dòng)，防范地方政府債務(wù)失控

長(zhǎng)期以來(lái)，地方政府一向熱衷于用土地財(cái)政提升地方GDP，但不同時(shí)期的不同地區(qū)對(duì)土地的需求量是不同的，因此，這種供需矛盾可能會(huì)引發(fā)土地儲(chǔ)備超前、過(guò)度的問(wèn)題，造成地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)細(xì)分土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券的項(xiàng)目和區(qū)域，那些市場(chǎng)前景好、盈利能力強(qiáng)的土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券會(huì)得到市場(chǎng)的追捧，而反之則會(huì)發(fā)行困難，票面利率高。通過(guò)市場(chǎng)的選擇，可以使地方政府在發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券前，仔細(xì)評(píng)估該土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的前景，起到抑制地方政府投融資沖動(dòng)的作用。

三、土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券制度運(yùn)行中面臨的挑戰(zhàn)

（一）土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券資金使用存在不對(duì)應(yīng)項(xiàng)目的可能

在實(shí)際的土地儲(chǔ)備工作中，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券的發(fā)行與土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)的開(kāi)展在時(shí)間上存在差異，因此土地儲(chǔ)備工作可能已開(kāi)展多時(shí)，但專項(xiàng)債券的發(fā)行工作仍未進(jìn)行，或者儲(chǔ)備土地出讓提前完成而償債時(shí)間仍未到。這些情況都會(huì)造成債券資金使用的時(shí)間差，存在資金沉淀的可能性，不僅影響專項(xiàng)債券的利用率，更重要的是還會(huì)給資金使用在不對(duì)應(yīng)項(xiàng)目上留下空間，造成土地儲(chǔ)備資金違法違規(guī)使用、串用。

（二）土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券償債模式需進(jìn)一步完善

在實(shí)際工作中，由于土地儲(chǔ)備項(xiàng)目開(kāi)發(fā)周期一般較長(zhǎng)，受經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、土地市場(chǎng)以及國(guó)家宏觀形勢(shì)影響較大，土地儲(chǔ)備在運(yùn)行過(guò)程中具有不確定性，儲(chǔ)備土地并不一定能按照計(jì)劃按時(shí)完成出讓，可能會(huì)造成違約風(fēng)險(xiǎn)。

（三）各級(jí)政府、相關(guān)部門(mén)間權(quán)責(zé)劃分不夠清晰

《辦法》要求地方政府、財(cái)政和國(guó)土部門(mén)、土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)等相關(guān)單位作好土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券與土地儲(chǔ)備具體業(yè)務(wù)的銜接工作。但在實(shí)際操作中，由于涉及各方利益較多、牽扯部門(mén)較廣，各級(jí)政府和相關(guān)部門(mén)能否切實(shí)做到相互協(xié)調(diào)，將土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券用于土地儲(chǔ)備和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，將成為各方都需面對(duì)的問(wèn)題。

四、完善土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券制度的相關(guān)措施

（一）確保債券發(fā)行嚴(yán)格對(duì)應(yīng)項(xiàng)目

為了保證專項(xiàng)債券與項(xiàng)目嚴(yán)格對(duì)應(yīng)，地方政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《辦法》強(qiáng)調(diào)的“土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券的發(fā)行和使用應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格對(duì)應(yīng)到項(xiàng)目”“土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券期限應(yīng)當(dāng)與土地儲(chǔ)備項(xiàng)目期限相適應(yīng)”“土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券支出應(yīng)當(dāng)明確到具體項(xiàng)目”“土地儲(chǔ)備項(xiàng)目取得的土地出讓收入，應(yīng)當(dāng)按照該項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券余額統(tǒng)籌安排資金，專門(mén)用于償還到期債券本金”等要求，保證專項(xiàng)債券與項(xiàng)目對(duì)應(yīng)實(shí)施。此外，《辦法》還要求，“地方各級(jí)國(guó)土資源部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立土地儲(chǔ)備項(xiàng)目庫(kù)，項(xiàng)目信息應(yīng)當(dāng)包括項(xiàng)目名稱、地塊區(qū)位、儲(chǔ)備期限、項(xiàng)目投資計(jì)劃、收益和融資平衡方案、預(yù)期土地出讓收入等情況，并做好與地方政府債務(wù)管理系統(tǒng)的銜接”。通過(guò)這種制度化、陽(yáng)光化的安排，保證資金高效準(zhǔn)確投放，有效防止土地儲(chǔ)備資金的違法違規(guī)使用、串用，做到“?？顚Ｓ谩?。

（二）優(yōu)化專項(xiàng)債券預(yù)期償債資金來(lái)源

一方面，地方政府要嚴(yán)格按照《辦法》的要求執(zhí)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券發(fā)行工作，即“發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券的土地儲(chǔ)備項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)有穩(wěn)定的預(yù)期償債資金來(lái)源，對(duì)應(yīng)的政府性基金收入應(yīng)當(dāng)能夠保障償還債券本金和利息，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益和融資自求平衡”。另一方面，積極探索在特定條件下，較為靈活地調(diào)劑資金使用，比如可以利用土地出讓收入償還其他土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的融資利息，或者可嘗試因不可抗力造成的儲(chǔ)備土地?zé)o法出讓即將違約時(shí)，通過(guò)整個(gè)儲(chǔ)備庫(kù)中總的土地出讓收入統(tǒng)籌還款。同時(shí)，《辦法》也提出了“因儲(chǔ)備土地未能按計(jì)劃出讓、土地出讓收入暫時(shí)難以實(shí)現(xiàn)，不能償還到期債券本金時(shí)，可在專項(xiàng)債務(wù)限額內(nèi)發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券周轉(zhuǎn)償還，項(xiàng)目收入實(shí)現(xiàn)后予以歸還”。通過(guò)上述方式，可以優(yōu)化土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券預(yù)期償債資金來(lái)源，將專項(xiàng)債券的違約風(fēng)險(xiǎn)降到最低。

（三）統(tǒng)籌管理土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券發(fā)行空間

財(cái)務(wù)部“根據(jù)土地儲(chǔ)備融資需求、土地出讓收入狀況等因素，確定年度全國(guó)土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券總額度”，同時(shí)，“各省、自治區(qū)、直轄市年度土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券額度應(yīng)當(dāng)在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的分地區(qū)專項(xiàng)債務(wù)限額內(nèi)安排，由財(cái)政部下達(dá)各省級(jí)財(cái)政部門(mén)，抄送國(guó)土資源部”。通過(guò)實(shí)施這種創(chuàng)新的土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理模式，統(tǒng)籌調(diào)度各地專項(xiàng)債券發(fā)行空間，合法合規(guī)地保障地方政府土地儲(chǔ)備資金的合理需求，防止其無(wú)序擴(kuò)張債務(wù)規(guī)模以及由此產(chǎn)生的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）落實(shí)地方政府管理責(zé)任，加強(qiáng)各方協(xié)調(diào)配合

嚴(yán)格執(zhí)行統(tǒng)一土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券命名格式、“發(fā)現(xiàn)違反法律法規(guī)和財(cái)政管理、土地儲(chǔ)備資金管理等政策規(guī)定的行為，將及時(shí)報(bào)告財(cái)政部，抄送國(guó)土資源部”等措施，將專項(xiàng)債券的發(fā)行、使用和償還責(zé)任對(duì)應(yīng)到具體使用債券資金的地方政府，以此明確地方政府、財(cái)政和國(guó)土部門(mén)、土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)等相關(guān)各方的監(jiān)督管理責(zé)任，加強(qiáng)中央和省級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)對(duì)土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的垂直監(jiān)控，同時(shí)，加強(qiáng)地方政府和相關(guān)部門(mén)間的協(xié)調(diào)配合，充分發(fā)揮地方政府和各部門(mén)的管理作用，為土地儲(chǔ)備工作打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

參考文獻(xiàn)：

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