中國(guó)PPP實(shí)踐獲得世行好評(píng)

2018年4月，世界銀行發(fā)布了2018年度《政府和社會(huì)資本合作（PPP）基礎(chǔ)設(shè)施采購(gòu)報(bào)告》（下稱“《報(bào)告》”）。《報(bào)告》分析了全球PPP政策法規(guī)和實(shí)踐的發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)我國(guó)目前PPP改革具有一定借鑒意義?！秷?bào)告》對(duì)全球135個(gè)經(jīng)濟(jì)體從PPP項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購(gòu)、合同管理和社會(huì)資本發(fā)起項(xiàng)目等四方面進(jìn)行了打分，我國(guó)得分處于全球中上水平。

135個(gè)國(guó)家PPP制度和實(shí)踐概覽

《報(bào)告》指出，越來(lái)越多的國(guó)家和地區(qū)采用PPP模式開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，PPP模式被全球廣泛接受和應(yīng)用?！秷?bào)告》所覆蓋的經(jīng)濟(jì)體從2017年度的82個(gè)擴(kuò)展到了2018年度的135個(gè)?！秷?bào)告》從監(jiān)管框架與機(jī)構(gòu)設(shè)置、PPP項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購(gòu)、合同管理、社會(huì)資本發(fā)起項(xiàng)目等方面，評(píng)價(jià)了全球PPP制度與監(jiān)管的良好實(shí)踐及發(fā)展趨勢(shì)。

監(jiān)管框架方面，70%的經(jīng)濟(jì)體對(duì)PPP進(jìn)行單獨(dú)立法。過(guò)去，PPP市場(chǎng)較為發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)體（多為英美法系國(guó)家）一般通過(guò)修訂或擴(kuò)展包括《政府采購(gòu)法》等原有法律的方式對(duì)PPP進(jìn)行立法。2016至2017年間，近半數(shù)經(jīng)濟(jì)體對(duì)PPP監(jiān)管框架進(jìn)行了改革，其中主流趨勢(shì)是對(duì)PPP進(jìn)行單獨(dú)立法。大陸法系的經(jīng)濟(jì)體中，69%對(duì)PPP單獨(dú)立法；東亞及太平洋地區(qū)的經(jīng)濟(jì)體中，73%對(duì)PPP單獨(dú)立法。（全球?qū)PP進(jìn)行單獨(dú)立法的經(jīng)濟(jì)體分布情況見(jiàn)圖1。）

機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，81%的經(jīng)濟(jì)體成立了專門(mén)的PPP機(jī)構(gòu)（例如PPP中心）。其中，88%的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)PPP能力建設(shè)和推廣開(kāi)發(fā)，85%的機(jī)構(gòu)協(xié)助制定PPP監(jiān)管政策和操作指引，80%的機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目提供技術(shù)指導(dǎo)，75%的機(jī)構(gòu)有項(xiàng)目監(jiān)管職能，59%的機(jī)構(gòu)有PPP項(xiàng)目可行性審批的職責(zé)，4.9%的機(jī)構(gòu)兼有采購(gòu)主體的職責(zé)。

項(xiàng)目準(zhǔn)備方面，89%的經(jīng)濟(jì)體要求對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)政承受能力論證，80%的經(jīng)濟(jì)體要求對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)。24%的經(jīng)濟(jì)體出臺(tái)了財(cái)政承受能力論證指引，31%出臺(tái)了物有所值評(píng)價(jià)指引。僅22%的經(jīng)濟(jì)體將準(zhǔn)備階段的項(xiàng)目關(guān)鍵論證信息在網(wǎng)上向大眾公開(kāi)，39%的經(jīng)濟(jì)體僅向項(xiàng)目投標(biāo)人公開(kāi)項(xiàng)目準(zhǔn)備階段關(guān)鍵論證信息。

針對(duì)PPP項(xiàng)目的財(cái)政管理，81%的經(jīng)濟(jì)體要求財(cái)政部在項(xiàng)目正式發(fā)起前對(duì)其財(cái)政支出責(zé)任進(jìn)行審批，54%的經(jīng)濟(jì)體要求財(cái)政部在項(xiàng)目合同簽署前對(duì)其財(cái)政支出責(zé)任進(jìn)行審批。24%和36%的經(jīng)濟(jì)體針對(duì)PPP項(xiàng)目設(shè)置了特定的預(yù)算管理和會(huì)計(jì)核算辦法。

項(xiàng)目采購(gòu)方面，采購(gòu)階段的透明度得分比準(zhǔn)備階段高73%，也遠(yuǎn)高于合同管理階段?！秷?bào)告》分析了各國(guó)PPP政策法規(guī)中關(guān)于信息公開(kāi)方面的情況，形成透明度得分。項(xiàng)目采購(gòu)階段，不同收入經(jīng)濟(jì)體的透明度得分比較接近，而項(xiàng)目準(zhǔn)備和合同管理階段，不同收入經(jīng)濟(jì)體間尚有較大差距。

各國(guó)采購(gòu)階段的信息透明度明顯優(yōu)于準(zhǔn)備階段和執(zhí)行階段。例如，在采購(gòu)階段，48%的經(jīng)濟(jì)體對(duì)合同文件進(jìn)行公示；在準(zhǔn)備階段，22%的經(jīng)濟(jì)體對(duì)項(xiàng)目關(guān)鍵論證信息進(jìn)行公開(kāi)；在執(zhí)行階段，14%的經(jīng)濟(jì)體對(duì)績(jī)效信息進(jìn)行公開(kāi)。隨著互聯(lián)網(wǎng)不斷普及，世界銀行對(duì)將PPP項(xiàng)目信息在網(wǎng)上公開(kāi)這一做法給予充分肯定。（PPP項(xiàng)目全生命周期信息公開(kāi)情況見(jiàn)圖2。）

合同管理方面，57%的經(jīng)濟(jì)體主要通過(guò)法律、43%的經(jīng)濟(jì)體主要通過(guò)合同條款實(shí)施監(jiān)管。86%的經(jīng)濟(jì)體并未制定標(biāo)準(zhǔn)化PPP合同；85%的經(jīng)濟(jì)體對(duì)合同再談判做了相關(guān)規(guī)定，55%的經(jīng)濟(jì)體要求實(shí)施機(jī)構(gòu)以外的政府部門(mén)對(duì)再談判進(jìn)行審批；35%的經(jīng)濟(jì)體要求財(cái)政部對(duì)合同修訂進(jìn)行審批；88%的經(jīng)濟(jì)體對(duì)合同提前終止做了相關(guān)規(guī)定。

社會(huì)資本發(fā)起項(xiàng)目方面。57%的經(jīng)濟(jì)體允許社會(huì)資本發(fā)起項(xiàng)目建議，33%的經(jīng)濟(jì)體通過(guò)法規(guī)或在實(shí)質(zhì)上禁止了社會(huì)資本發(fā)起PPP項(xiàng)目，10%的經(jīng)濟(jì)體未對(duì)此進(jìn)行監(jiān)管。據(jù)世界銀行PPI（Private Participation in Infrastructure）數(shù)據(jù)庫(kù)統(tǒng)計(jì)，目前全球僅4%的項(xiàng)目由社會(huì)資本發(fā)起。由于國(guó)情不同，各地區(qū)對(duì)于社會(huì)資本發(fā)起PPP項(xiàng)目的政策差異較大。

中國(guó)PPP制度與實(shí)踐處于全球中上水平

《報(bào)告》從PPP項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購(gòu)、合同管理和社會(huì)資本發(fā)起項(xiàng)目4個(gè)方面，分47個(gè)小項(xiàng)對(duì)各經(jīng)濟(jì)體PPP政策制度和實(shí)踐進(jìn)行了打分，并按高收入、中高收入、中低收入和低收入經(jīng)濟(jì)體分成4組進(jìn)行橫向比較?？傮w而言，經(jīng)濟(jì)體的收入越高，PPP制度和實(shí)踐的得分越高。在全球比較中，中國(guó)PPP制度與實(shí)踐處于中上水平。（PPP基礎(chǔ)設(shè)施采購(gòu)平均得分見(jiàn)圖3。）

項(xiàng)目準(zhǔn)備方面，中國(guó)得分61分（滿分100，下同）。中國(guó)這項(xiàng)得分略低于高收入經(jīng)濟(jì)體平均得分（63分），高于中高收入經(jīng)濟(jì)體平均得分（48分）。略低的原因在于未將前期關(guān)鍵論證信息納入PPP項(xiàng)目采購(gòu)文件。與2017年度報(bào)告相比，中國(guó)這項(xiàng)得分從54分上升到61分，主要原因是新增了中央預(yù)算部門(mén)的核準(zhǔn)要求，包括財(cái)政部出臺(tái)了一系列防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的政策文件和對(duì)PPP項(xiàng)目入庫(kù)進(jìn)行財(cái)政承受能力不得超過(guò)10%的核查。

項(xiàng)目采購(gòu)方面，中國(guó)得分82分。中國(guó)這項(xiàng)得分高于高收入經(jīng)濟(jì)體平均得分（77分）和中高收入經(jīng)濟(jì)體平均得分（64分），位居全球前列。主要原因是中國(guó)在政府采購(gòu)方面實(shí)現(xiàn)了良好的信息公開(kāi)，并出臺(tái)了專門(mén)的PPP項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法。與2017年度報(bào)告相比，中國(guó)這項(xiàng)得分從80分上升到82分。

合同管理方面，中國(guó)得分76分。中國(guó)這項(xiàng)得分高于高收入經(jīng)濟(jì)體平均得分（58分）和中高收入經(jīng)濟(jì)體平均得分（57分）。與2017年度報(bào)告相比，中國(guó)這項(xiàng)得分從58分上升到76分，主要原因是債權(quán)人介入權(quán)進(jìn)一步得到市場(chǎng)認(rèn)可。

社會(huì)資本發(fā)起項(xiàng)目方面，中國(guó)得分54分。中國(guó)這項(xiàng)得分低于高收入經(jīng)濟(jì)體平均得分（66分）和中高收入經(jīng)濟(jì)體平均得分（63分），主要原因是中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的規(guī)劃幾乎全部由政府主導(dǎo)，社會(huì)資本發(fā)起的PPP項(xiàng)目很少，且主要是存量項(xiàng)目。

《報(bào)告》指出，中國(guó)的PPP政策法規(guī)和制度體系建設(shè)總體良好，比2017年度《報(bào)告》的結(jié)果有進(jìn)步，主要原因是：一是構(gòu)建了良好的PPP制度體系，規(guī)范了物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證等關(guān)鍵論證的操作方法，制定了從準(zhǔn)備階段、采購(gòu)階段到執(zhí)行階段的信息公開(kāi)制度，營(yíng)造了良好的政策環(huán)境和公眾監(jiān)督環(huán)境。二是信息公開(kāi)對(duì)PPP規(guī)范發(fā)展起到了積極作用。依托全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)，PPP項(xiàng)目信息和進(jìn)展情況得以集中展示，實(shí)現(xiàn)了通過(guò)信息公開(kāi)促進(jìn)政府監(jiān)管、市場(chǎng)發(fā)展和公眾監(jiān)督的作用。三是中央預(yù)算部門(mén)新增了核準(zhǔn)要求，出臺(tái)了一系列監(jiān)管文件，加強(qiáng)了項(xiàng)目財(cái)政承受能力核查和規(guī)范性管理。

結(jié)合世界銀行《報(bào)告》，我們對(duì)當(dāng)前我國(guó)PPP政策法規(guī)建設(shè)和規(guī)范實(shí)踐提出以下建議：

一是加快PPP條例出臺(tái)。解決政出多門(mén)的制度重疊（或沖突）和實(shí)踐泛化問(wèn)題，明確物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證的基礎(chǔ)地位作用，為PPP市場(chǎng)防風(fēng)險(xiǎn)和可持續(xù)發(fā)展提供法律保障。

二是強(qiáng)化項(xiàng)目前期準(zhǔn)備和程序規(guī)范。從制度層面完善前期論證的考核內(nèi)容和程序，并與執(zhí)行階段的績(jī)效考核相掛鉤，建立全生命周期考核體系，真正實(shí)現(xiàn)物有所值。

三是強(qiáng)化項(xiàng)目后期監(jiān)管。重視執(zhí)行階段的履約情況和風(fēng)險(xiǎn)控制，預(yù)先統(tǒng)籌定價(jià)調(diào)整、合同變更、爭(zhēng)議解決、項(xiàng)目再融資等潛在風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，出臺(tái)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法。

四是深化信息披露工作。采用共建共治共享方式，利用新的信息技術(shù)，進(jìn)一步提高信息披露能力和水平，全面提升我國(guó)PPP市場(chǎng)的透明度和開(kāi)放度。

編輯：牛綺思