中國城市政府體制的特殊性

摘 要 城市化是人類追求生產(chǎn)率提高、社會分工細(xì)化的必然結(jié)果。城市的誕生受環(huán)境和人文因素的影響，城市間差異較大，為了保證社會秩序以提升生產(chǎn)效率，就需要對城市制定有針對性的管理措施。中國城市政府管理為兩級政府、三級管理模式；按照區(qū)級政區(qū)在城市管理中的不同作用，本文認(rèn)為可將其劃分為“強(qiáng)市弱區(qū)”、“多頭分散”、“都市一體化管理，區(qū)級政區(qū)相對分權(quán)”三種，并逐一列舉案例進(jìn)行詳細(xì)說明。結(jié)合設(shè)立城市的條件、模式和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分析，得出了中國城市政府體制等級差別顯著的特點。

關(guān)鍵詞 城市政府體制 行政區(qū)劃 中西比較 城市化

作者簡介：王子璇，南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院，碩士研究生，研究方向：比較政治。

中圖分類號：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.06.174

一、問題提出

中國城市城鎮(zhèn)化速率同GDP一同經(jīng)歷了高速增長階段，年均增速約1%，2014年發(fā)布的國家城鎮(zhèn)化道路綱領(lǐng)性文件——《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014年-2020年）》具有深遠(yuǎn)的國家戰(zhàn)略意義。歷史的、國外的經(jīng)驗表明，城鎮(zhèn)的發(fā)展需要相對應(yīng)的、科學(xué)的市鎮(zhèn)制度。從行政區(qū)劃來看，實施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、實現(xiàn)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》目標(biāo)需要一套符合城鎮(zhèn)化發(fā)展需求的城鎮(zhèn)型政區(qū)體制。

馬克思說“城市本身表明了人口、生產(chǎn)工具、資本、享樂和需求的集中，而在鄉(xiāng)村里所看到的卻是完全相反的情況孤立和分散?！边@說明聚集是人自身的屬性。在列寧的認(rèn)識中城市市人民物質(zhì)與精神生活進(jìn)步的源動力。馬克思的闡述指出了城市具備的三個屬性，聚集性、經(jīng)濟(jì)性與社會性。城市的形成是資本脫離地產(chǎn)獨立存在和發(fā)展的開端，亦是基于勞動和交換的所有制的起始點。城市是第二三產(chǎn)業(yè)，工業(yè)生產(chǎn)、商品流通和文化建設(shè)的基地，有進(jìn)行工商行政管理等的權(quán)力責(zé)任，并帶動周圍農(nóng)村一起發(fā)展；城市的聚集性表現(xiàn)在城市中二、三產(chǎn)業(yè)的持續(xù)性發(fā)展和集中，也在城市人口的聚集和增長導(dǎo)致的城市規(guī)模與數(shù)量上得以體現(xiàn)。當(dāng)產(chǎn)業(yè)與勞動人口在城市中積累到一定規(guī)模時，規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益則會不斷增加，勞動生產(chǎn)率持續(xù)攀升。

隨著新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的有序推進(jìn)和有效實施，需要科學(xué)規(guī)范的市鎮(zhèn)制度作為保障。因此，了解中國城市政府體制的特殊性是推進(jìn)城市政府體制改革的前提，對中、西方城市政府的比較分析具有重要意義。

二、中國城市政府體制

（一）城市政府分類

從行政區(qū)劃角度看，中國的“建制市”可以分為三層：直轄市、地級市、縣級市。

行政級別上，我國的“建制市”可分為：直轄市、副省級市、地級市、副地級市、縣級市。

根據(jù)1982年《憲法》第30條內(nèi)容：“中華人民共和國的行政區(qū)域劃分如下：（一）全國分為省、自治區(qū)、直轄市；（二）省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市；（三）縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。直轄市和較大的市分為區(qū)、縣。自治州分為縣、自治縣、市。自治區(qū)、自治州、自治縣都是民族自治地方?！?/p>

上述規(guī)定中的“省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市”。在我國“市”分為縣級市，地級市和副省級市。2017年底，中國有294個地級城市，占地級行政區(qū)劃總數(shù)的88%。地區(qū)行政主體已逐步實現(xiàn)從地區(qū)向市的過渡。另外，還有15個副省級城市。

按照經(jīng)濟(jì)地位可將中國城市分為超大城市、國家中心城市、計劃單列市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市、開放城市。各城市等級的出現(xiàn)市為了優(yōu)化城市分類以及實時人口管理的需求，從正是規(guī)模劃分中提出這一新的城市概念也是為了更好滿足社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。其中直轄市與省、自治區(qū)同級。

國家中心城市的概念與2010年首次提出，城鄉(xiāng)建設(shè)部在《全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》中提出國家中心城市概念，要求提高城市工作水平，為城市發(fā)展做好規(guī)劃，城鎮(zhèn)化必須科學(xué)，可持續(xù)。

計劃單列市的提出始于1983年，中央賦予重慶省級管理權(quán)，實行計劃單列，在這之后又陸續(xù)批準(zhǔn)武漢、沈陽等14市。部分城市還增加了行政區(qū)域管轄面積，執(zhí)行由市領(lǐng)導(dǎo)縣的城市管理體制，最終于20世紀(jì)90年代取消省會城市計劃單列。計劃單列市的出現(xiàn)順應(yīng)了國家城市化發(fā)展的需要，給中國城市工作的發(fā)展與城市職權(quán)結(jié)構(gòu)的形成儲備了一定的知識。

此外還有經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地市和開放城市兩種類型，前一種本質(zhì)不是城市形態(tài)，僅屬于經(jīng)濟(jì)特區(qū)的地方制度，在地方法律上具有意義，后者在改革全面深化，城鄉(xiāng)一體化的要求下也失去了其存在的現(xiàn)實與法律意義，屬于典型的過渡性城市類型。

（二）各級城市政府體制特征

當(dāng)代中國城市政府管理體制最突出的特點就是程度不同地?fù)碛谐鞘泻娃r(nóng)村兩套行政系統(tǒng)。

直轄市以城市為中心，兼顧管縣的行政管理。其行政管理機(jī)構(gòu)大部分是因城市管理而設(shè)置的，但也需設(shè)置管理郊區(qū)、屬縣的機(jī)構(gòu)。直轄市是一種具有向心力的行政管理體制，是因為其將管轄的縣城作為城市發(fā)展的基礎(chǔ)和保障；而在內(nèi)部，直轄區(qū)人民政府又是城市的基層政府，協(xié)助負(fù)責(zé)城市的管理和服務(wù)工作；街道辦作為市轄區(qū)的派出機(jī)構(gòu)加強(qiáng)了城市居民工作，各部門領(lǐng)導(dǎo)由區(qū)政府指派；居委會則是分擔(dān)了一定行政工作的居民自治組織。

地級市情況復(fù)雜。對于下轄縣市的管轄權(quán)無明確說明，有管的也有不管的，即使是不管縣的市（目前有10多個），也有相當(dāng)大的非市區(qū)的行政轄區(qū)。因此，地級市必須根據(jù)各地的特點，為便于綜合管理與提高行政效率，設(shè)置若干個機(jī)構(gòu)，管理轄區(qū)內(nèi)城鄉(xiāng)科、教、文、衛(wèi)、人口等工作，兼顧城市與農(nóng)村，并由實際效果決定側(cè)重范圍在城市還是農(nóng)村。

縣級市的行政范圍涉及城、鄉(xiāng)兩個部分的情況更為明顯?？h級市比直轄市與地級市更直接地管理農(nóng)村。因此也擁有更完善的村鎮(zhèn)管理系統(tǒng)，如：農(nóng)、林、水土管理局等。

“市管縣”是我國現(xiàn)行的一種主要的城市行政管理體制，其目的是要在法律上明確界定并協(xié)調(diào)我國經(jīng)濟(jì)管理體制與行政管理體制之間的關(guān)系，并保證城市行政區(qū)和經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍的一致。將城市周圍與城市關(guān)系密切的非城市區(qū)域劃歸城市統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)有助于解決城鄉(xiāng)分割嚴(yán)重的問題，將原僅存在于城市中由各級部門管理的企業(yè)，除核心企業(yè)仍由中央直接管理外，逐步將主動權(quán)交由所在城市管理，方便去除“條條”分割的問題，充分發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢，能動地進(jìn)行地區(qū)間的產(chǎn)業(yè)分工與經(jīng)濟(jì)合作，促進(jìn)開放經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)的進(jìn)程，方便除去“塊塊”的弊端。但結(jié)果與設(shè)想仍有不小的出入，存在摩擦的主要問題在于“市管縣”這一制度本身。行政分權(quán)占主導(dǎo)，但在政府職能尚未完成轉(zhuǎn)換時，這一體制在破除舊有限制的同時形成了新的矛盾，這一體制沒能按照設(shè)想突破原有區(qū)劃限制，反而形成帶有較強(qiáng)的“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”特征，阻礙了平級協(xié)作。站在大城市群的高度看，這一體制在地級市行政范圍內(nèi)約束過于嚴(yán)格，限制了縣級市發(fā)展的活力，城市間的問題又難以協(xié)調(diào)，平級經(jīng)濟(jì)交流無法暢通進(jìn)行。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡導(dǎo)致在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)城市規(guī)模龐大，數(shù)量眾多，而縣的數(shù)量少，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的情況則恰恰相反，采取“市管縣”不符合基本的經(jīng)濟(jì)和城市化規(guī)律。

三、西方城市政府體制

國外各級城市行政區(qū)劃間無論何規(guī)模與何職能均享有法律上的平等性，行政區(qū)劃為指導(dǎo)關(guān)系，各級行政區(qū)域在法律上是地位平等的地方自治機(jī)構(gòu)，并無等級區(qū)別。市級政府主要處理市級政區(qū)事務(wù)，區(qū)級則將行政能力限制在地區(qū)內(nèi)，處理居民相關(guān)事件，更接近基層群眾，獨立性強(qiáng)，很少受到其他等級政府的干預(yù)。

根據(jù)市-區(qū)職能分工與力量對比將西方城市管理體系梳理城如下三類：

（一）“強(qiáng)市弱區(qū)”的紐約和巴黎“市-行政區(qū)”管理模式

美國是一個聯(lián)邦制國家，各州獨立擁有州憲法，行政區(qū)在各州內(nèi)界定方式與權(quán)力不統(tǒng)一，但均無行政區(qū)劃上的等級屬性。紐約行政等級與小城無差異，二者法律平等，經(jīng)濟(jì)獨立，且互不干涉。紐約采取議會-市長制，有市-區(qū)-特別區(qū)三級體制，選舉產(chǎn)生的市長享有較多政治權(quán)利，各級政府在城市管理上有著完善和有效的制約模式。在城市規(guī)劃上，三級體制均享有審核權(quán)保證了各方利益得到表達(dá)，引入居民參與保證了政策的合法性和科學(xué)性，也體現(xiàn)了人本意識。最終決策權(quán)歸市政府保證了城市清晰的控制權(quán)；區(qū)政府權(quán)利受到限制，承擔(dān)利益訴求的市政府與基層社區(qū)之間的中介職能，是因為特別區(qū)承擔(dān)了服務(wù)職能的緣故；紐約有著財務(wù)獨立，職能單一但數(shù)量龐大的特別區(qū)其服務(wù)劃分也不以行政區(qū)域為基礎(chǔ)，而是根據(jù)居民實際需求與提供的服務(wù)功能重新劃定。

與之類似，巴黎行政大區(qū)包括9個省，1281個市鎮(zhèn)，近郊3省已城市化。全市20個區(qū)各自有議會和長官，但仍由市長主持大局?！皬?qiáng)市弱區(qū)”不等于政府對各領(lǐng)域的廣泛干預(yù)，而是基于管理方便的職權(quán)分配，這里的強(qiáng)弱是相對意義上的，其職能范圍是有限的。

（二）倫敦“市-都市自治區(qū)”管理模式

作為英國首都和世界性大都市的倫敦，經(jīng)歷了曲折的管理改革，大致可分為統(tǒng)一（1964年32個自治市成立大倫敦議會）——分散（1986年大倫敦議會取消，但其稱呼與地域范圍得以保留）——統(tǒng)一的過程，在挫折進(jìn)程中倫敦一直適時地調(diào)整著城市統(tǒng)一管理的方向。地理范圍上的倫敦指麥特綠帶內(nèi)1580平方公里的區(qū)域，有700萬人口，可分為13個自治單位，310平方公里，230萬人的內(nèi)倫敦和19個自治單位，26.9平方公里，460萬人的外倫敦城。

兩級管理模式統(tǒng)治著現(xiàn)今的倫敦，市長掌握的行政權(quán)和議會的省察權(quán)是大倫敦管理局的兩項重要權(quán)利，這兩方權(quán)利互不干涉。倫敦區(qū)級行政區(qū)承擔(dān)日常的教育、服務(wù)與休閑類職責(zé)。大倫敦管理局是黨派傾軋的產(chǎn)物，具有濃厚的政治色彩。32區(qū)中共和黨控制15個，保守黨8個，自由民主黨3個，少數(shù)黨派享有其余6個，黨派爭端給城市使得城市管理工作需要考慮過多因素，極為復(fù)雜。

（三）東京“都—區(qū)、市町村”管理模式

日本城市模式根本上可以分為市和町兩種，根據(jù)城市人口數(shù)目的不同，市又有不同的等級。5000人口可設(shè)町，以5萬，20萬，30萬，70萬的人口數(shù)量為門檻，分別設(shè)置市，特別市，核心市與指定市。

日本包括市町兩級行政區(qū)劃，達(dá)到5000可以設(shè)町，5萬人口設(shè)市，20萬為特別市，30萬為核心市，70萬則是指定市。東京都施行一體化行政區(qū)體制，包括由23個特別區(qū)，529平方公里的區(qū)部，32行政單位的多摩地區(qū)與9個行政單位的島嶼三部分組成，合計23個區(qū)，26個市，15個町，這三級結(jié)構(gòu)統(tǒng)一歸都管轄。

東京都施行議會與首長二元制的政府機(jī)構(gòu)，都政府承擔(dān)廣域、統(tǒng)一、協(xié)調(diào)和補(bǔ)全四類職能，對各級法律和行政進(jìn)行控制和指導(dǎo)，以確保都內(nèi)一體化。1998年出臺的“地方政府部分改革法案”用賦予都內(nèi)各區(qū)域的財稅自主權(quán)的方式提升各區(qū)獨立自治的能力，并確立了區(qū)作為基礎(chǔ)行政實體的地位，服務(wù)性職能與其響應(yīng)財權(quán)被上交給政府，基礎(chǔ)職能被轉(zhuǎn)移到區(qū)。居民服務(wù)類工作權(quán)限則轉(zhuǎn)移到區(qū)，市町村則是提供居民生活相關(guān)事務(wù)的最基層地方行政區(qū)劃。

四、總結(jié)與反思

按照國家法律程序與規(guī)定，城市有相應(yīng)的國家權(quán)力機(jī)構(gòu)，有明確的地理邊界和管轄范圍，是對應(yīng)于省和縣之間的一個政治、法律概念。城市體制的誕生以國家有一定規(guī)模和數(shù)量的城市為基礎(chǔ)。西方部分高度城市化國家，該級行政區(qū)是基層行政的主要類型，而中國的城市在體制內(nèi)涵，設(shè)置的原因、標(biāo)準(zhǔn)、模式和管理方法上都一定程度的帶有地方行政特色。這造成了我國城市體制設(shè)置不規(guī)范，城市工作情況復(fù)雜，城市管理效率低下等問題。

國際主流的設(shè)置模式有統(tǒng)一型、廣域型和狹域型三種，日本