我國地震災(zāi)害事件應(yīng)急管理制度研究

饒健　曾彤

摘 要：地震災(zāi)害事件應(yīng)急管理制度作為自然災(zāi)害事件應(yīng)急管理的重要方面，必須按照預(yù)防、準(zhǔn)備、反應(yīng)和恢復(fù)的全過程周期理論，依法開展應(yīng)急管理工作。地震災(zāi)害事件應(yīng)急管理制度應(yīng)遵循常規(guī)與應(yīng)急相結(jié)合、協(xié)同合作、權(quán)利保障的原則，做到常規(guī)管理和應(yīng)急管理相結(jié)合，以符合地震災(zāi)害的周期性特征；通過加強(qiáng)協(xié)同合作提高應(yīng)急管理工作效率；在應(yīng)急狀態(tài)下注重保障公眾的基本權(quán)利。同時(shí)，應(yīng)建立和完善預(yù)案預(yù)警、緊急行政、政府協(xié)議、信息公開等地震災(zāi)害應(yīng)急管理法律制度，以促進(jìn)自然災(zāi)害事件應(yīng)急管理的法制化進(jìn)程。

關(guān) 鍵 詞：地震災(zāi)害事件；應(yīng)急管理制度；全過程周期管理理論；應(yīng)急法制

中圖分類號(hào)：P315.9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2018）06-0042-10

收稿日期：2018-02-27

作者簡介：饒?。?992—），男，四川自貢人，四川大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)榄h(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)、災(zāi)害法學(xué)；曾彤（1963—），女，四川成都人，四川大學(xué)法學(xué)院教授，博士，碩士研究生導(dǎo)師，研究方向?yàn)榄h(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法學(xué)。

引 言

地震災(zāi)害事件是指因不可抗拒的自然力量而使生態(tài)環(huán)境、人民生命健康和財(cái)產(chǎn)、社會(huì)公共秩序遭受破壞或損失等不良社會(huì)影響的自然災(zāi)害公共事件，具有突發(fā)性、難以預(yù)測性和巨大的破壞性，其在國家突發(fā)事件應(yīng)急管理工作中居于重要地位。突發(fā)公共事件應(yīng)對在我國起步比較晚，2003年的“非典”既是我國通過法制手段解決突發(fā)公共事件的開端，也是我國應(yīng)急管理學(xué)科誕生并取得長足發(fā)展的催化劑。[1]

總體而言，地震災(zāi)害事件應(yīng)急管理制度作為應(yīng)急法律制度體系的重要分支，在應(yīng)對包括地震在內(nèi)的自然災(zāi)害時(shí)具有基礎(chǔ)性的保障作用，對信息預(yù)測、物資運(yùn)輸、人員轉(zhuǎn)移等一系列應(yīng)急救援工作也發(fā)揮了重要作用。如交通應(yīng)急管理制度的建立和完善不僅是構(gòu)建地震災(zāi)害事件應(yīng)急管理體制機(jī)制的前提，而且是地方交通行政部門在地震災(zāi)害事件中提高應(yīng)急管理效率的保障，并且在全面提高地震等自然災(zāi)害事件的應(yīng)急處置能力上能夠起到積極作用。目前，我國突發(fā)公共事件立法采用的是總體立法與一事一法相結(jié)合的結(jié)構(gòu)模式，即針對不同自然災(zāi)害公共事件的性質(zhì)而采用與之相適應(yīng)的、行之有效的法律法規(guī)，如針對頻發(fā)的地震等自然災(zāi)害事件，我國已建立了以《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》（以下簡稱《突發(fā)事件應(yīng)對法》）為中心，以《中華人民共和國防震減災(zāi)法》（以下簡稱《防震減災(zāi)法》）等具體地震災(zāi)害應(yīng)急管理法律為分支的法律法規(guī)體系，通過綜合性與針對性相結(jié)合的方式，較為全面地實(shí)現(xiàn)了對突發(fā)地震災(zāi)害事件的應(yīng)急管理。

一、地震災(zāi)害事件應(yīng)急管理制度的理論基礎(chǔ)

應(yīng)急管理制度作為自然災(zāi)害事件應(yīng)急處理法律體系的重要組成部分，有其獨(dú)特的理論基礎(chǔ)。按照傳統(tǒng)危機(jī)管理理論，地震等自然災(zāi)害事件被作為典型的自然災(zāi)害危機(jī)予以應(yīng)對，將地震災(zāi)害事件按照危機(jī)的生命周期實(shí)行全過程分階段的應(yīng)急管理。同時(shí)，地震災(zāi)害事件應(yīng)急管理制度作為我國應(yīng)急管理法制建設(shè)的重要分支，在價(jià)值取向和立法基礎(chǔ)上都深受應(yīng)急法制理論的影響。

（一）全過程周期管理理論

全過程周期管理理論把突發(fā)事件視為完整的生命周期過程，并按照不同階段的性質(zhì)和特征而將其應(yīng)對過程劃分為事前預(yù)防、事中應(yīng)對和事后恢復(fù)三個(gè)階段，在此基礎(chǔ)上將每個(gè)階段細(xì)化為不同的子階段，從而以全過程管理實(shí)現(xiàn)對突發(fā)事件的有效應(yīng)急管理。[2]地震災(zāi)害事件應(yīng)急管理制度也應(yīng)遵循全過程周期管理理論的基本要求，將地震災(zāi)害事件的應(yīng)急管理按時(shí)間和流程特征進(jìn)行劃分，有針對性地采取相應(yīng)的行政應(yīng)急管理措施，而不致于因地震的突發(fā)性和難以預(yù)測等原因使應(yīng)急管理失策，相反，還會(huì)促使應(yīng)急管理制度效率的提升。

在我國，政策作為規(guī)范性文件同樣深刻影響著應(yīng)急管理工作的各個(gè)方面，并且行政應(yīng)急法律制度更多地還表現(xiàn)出法政策性的發(fā)展趨勢。[3]由于政策本身具有一定的時(shí)效性、變通性和針對性，從而能夠有效地應(yīng)對不斷發(fā)生的自然災(zāi)害事件。理論上，地震災(zāi)害事件全過程管理理論在政策性文件中都有所體現(xiàn)，但是政策性文件法律效力的層級(jí)較法律法規(guī)低，對于促進(jìn)應(yīng)急管理法制完善的作用有限，在整個(gè)應(yīng)急管理過程中更偏向于中間層次——應(yīng)急管理的事中處理階段。而在事前預(yù)防和事后恢復(fù)的過程中，由于政策性文件難以有針對性地根據(jù)具體事件特點(diǎn)作出相應(yīng)的應(yīng)急決策，因此，必須按照地震災(zāi)害事件的生命周期理論來完善應(yīng)急管理制度。即在《突發(fā)事件應(yīng)對法》《防震減災(zāi)法》等法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，著重制定地震災(zāi)害發(fā)生前的預(yù)防控制措施和地震災(zāi)害應(yīng)急處置完畢后直至徹底恢復(fù)的相關(guān)法律法規(guī)，而對于地震災(zāi)害發(fā)生后的搶險(xiǎn)救災(zāi)應(yīng)急管理則可采取以政策性文件為主、一般法律法規(guī)為輔的法制應(yīng)對模式。

（二）應(yīng)急法制理論

應(yīng)急法制又稱非常態(tài)法制，是指國家在面對突發(fā)公共事件（自然災(zāi)害事件、公共衛(wèi)生事件等）及其引發(fā)的緊急情況時(shí)，制定或認(rèn)可的，以處理國家權(quán)力之間、國家權(quán)力與公民權(quán)利之間以及公民權(quán)利相互之間的各種社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。從國家權(quán)力層面分配與集中的視角來看，權(quán)力的集中在地震災(zāi)害事件的應(yīng)急管理工作中是不可避免的，甚至是必要的，強(qiáng)有力的應(yīng)急指揮系統(tǒng)是理清混亂無序的現(xiàn)場工作的基本前提和有力保障，而應(yīng)急權(quán)力的分散化行使模式不能有效推進(jìn)應(yīng)急管理工作，甚至有可能成為阻力而使應(yīng)急管理工作陷入無序或停滯狀態(tài)。[4]故應(yīng)急法制理論強(qiáng)調(diào)在發(fā)生地震災(zāi)害事件的相關(guān)地區(qū)行政機(jī)關(guān)或行政部門要進(jìn)行一定的權(quán)力集中，一般體現(xiàn)為按照震級(jí)或損害程度的不同而將行政應(yīng)急權(quán)力集中到更能有效行使和推進(jìn)應(yīng)急工作的行政機(jī)關(guān)或統(tǒng)一指揮機(jī)構(gòu)?！斗勒饻p災(zāi)法》第6條規(guī)定：國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)全國抗震救災(zāi)工作，同時(shí)地方縣級(jí)以上人民政府的抗震救災(zāi)指揮機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的抗震救災(zāi)工作。該法條體現(xiàn)了地震災(zāi)害事件應(yīng)急管理行政權(quán)力的集中性。

應(yīng)急管理制度在地震災(zāi)害事件的應(yīng)急處置中處于基礎(chǔ)地位，是順利開展相關(guān)應(yīng)急救援工作的制度基礎(chǔ)。應(yīng)急管理制度存在的意義以及價(jià)值目標(biāo)在于確保整個(gè)應(yīng)急救援工作的順利開展，但同時(shí)又不可避免地與行政權(quán)力、公民權(quán)利相關(guān)聯(lián)，而使建立健全具有普遍約束力的法制規(guī)則成為了必要，以使應(yīng)急管理工作在法律的規(guī)范下進(jìn)行。[5]從應(yīng)急法制理論出發(fā)，應(yīng)急管理制度要求在應(yīng)急管理中實(shí)現(xiàn)依法行政和提高工作效率的統(tǒng)一，處理好權(quán)力與權(quán)力之間和權(quán)力與權(quán)利之間的關(guān)系，通過完備的應(yīng)急法制體系，解決地震災(zāi)害事件應(yīng)急管理工作中可能出現(xiàn)的各種問題。對不利于具體實(shí)施應(yīng)急管理的情況和行為必須及時(shí)進(jìn)行整治和規(guī)范，以保障應(yīng)急管理工作的順利開展，對浪費(fèi)有限應(yīng)急資源的無序應(yīng)急救援行為加以必要合理的管控。

（三）全過程周期管理理論與應(yīng)急法制理論的結(jié)合

從危機(jī)管理學(xué)的角度來看，地震災(zāi)害事件屬于具有完整生命周期的全過程性事件，對其所作的應(yīng)急處置必須進(jìn)行科學(xué)的階段劃分，以有針對性地開展應(yīng)急管理工作，構(gòu)建合理的地震災(zāi)害事件應(yīng)急管理制度。從依法治國的角度來看，突發(fā)地震災(zāi)害事件的應(yīng)急管理制度必須體現(xiàn)法治理念，在法治的前提和規(guī)制下，既能使應(yīng)急管理工作有序進(jìn)行，也能使公眾基本權(quán)利得到保障。

在地震災(zāi)害事件的全過程生命周期階段性劃分的基礎(chǔ)上，必須結(jié)合全過程生命周期理論和應(yīng)急法制理論，從而正確識(shí)別災(zāi)害危機(jī)應(yīng)對中不同內(nèi)容的法律關(guān)系，采取與其相應(yīng)的應(yīng)急法制手段，構(gòu)建完善的應(yīng)急法制體系，以使政府應(yīng)急管理工作的每個(gè)階段都能做到有法可依，應(yīng)急行政行為的合法性得到保障。[6]盡管實(shí)際面臨的具體情況可能會(huì)使應(yīng)急管理工作不得不作出相應(yīng)的改變，但是通過法制模式進(jìn)行自然災(zāi)害事件危機(jī)應(yīng)對在應(yīng)急管理上依然處于首要地位，只有在此前提下才能進(jìn)行具體問題具體分析的應(yīng)急處理。

二、地震災(zāi)害事件應(yīng)急管理制度應(yīng)遵循的基本原則

應(yīng)急管理制度遵循基本原則是指在地震等自然災(zāi)害危機(jī)應(yīng)急管理立法上應(yīng)體現(xiàn)出國家應(yīng)對自然災(zāi)害危機(jī)的價(jià)值理念和目的，以及在應(yīng)對地震災(zāi)害事件的全過程中應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則。應(yīng)急管理制度的基本原則蘊(yùn)含了我國應(yīng)對地震等自然災(zāi)害危機(jī)的法治理念，是具體的法律規(guī)章制度以及政策制定的依托，也是形成法律結(jié)構(gòu)體系的基礎(chǔ)。從我國危機(jī)管理的立法實(shí)踐中可以總結(jié)并歸納出我國地震等自然災(zāi)害危機(jī)管理制度的基本原則。

（一）常規(guī)與應(yīng)急相結(jié)合原則

按照自然災(zāi)害事件發(fā)生發(fā)展的全過程生命周期理論的要求，政府的行政工作可以劃分為兩種——常規(guī)行政和緊急行政，同時(shí)將常規(guī)與應(yīng)急相結(jié)合是自然災(zāi)害事件立法的基本原則之一。顧名思義，常規(guī)行政側(cè)重于對自然災(zāi)害危機(jī)管理的防范和恢復(fù)治理工作，而緊急行政則是自然災(zāi)害危機(jī)已成既定事實(shí)，政府采取不同于平時(shí)狀態(tài)的應(yīng)急處理措施加以治理的行政模式。[7]政府對于地震等自然災(zāi)害事件的應(yīng)急管理工作具有不可推卸的責(zé)任，政府的應(yīng)急行政也在應(yīng)對自然災(zāi)害事件中起著絕對性的領(lǐng)導(dǎo)作用。

自然災(zāi)害具有難以預(yù)測性，但并不妨礙人類對其進(jìn)行預(yù)防治理，而預(yù)防治理在行政管理上主要通過常規(guī)行政的方式進(jìn)行，即通過應(yīng)急設(shè)施建設(shè)、應(yīng)急知識(shí)普及、應(yīng)急危險(xiǎn)排查等進(jìn)行。對于自然災(zāi)害事件，常規(guī)行政重在做好防范的同時(shí)也對緊急行政起著不可或缺的輔助性作用。首先，做好常規(guī)行政工作，有利于保障緊急行政工作的開展并起著重要的基礎(chǔ)性作用，比如良好的應(yīng)急設(shè)施會(huì)提高突發(fā)自然災(zāi)害事件應(yīng)對的效率。其次，常規(guī)行政有利于維持穩(wěn)定的秩序，一方面，行政機(jī)關(guān)在處理突發(fā)自然災(zāi)害事件時(shí)能夠保持正常工作秩序，在井然有序的狀態(tài)下開展應(yīng)急救援處置工作；另一方面，行政機(jī)關(guān)在自然災(zāi)害事件應(yīng)對方面的工作得到了加強(qiáng)，能夠確保公共秩序穩(wěn)定。再次，常規(guī)行政不是沒有側(cè)重的行政，其主要運(yùn)用在與突發(fā)自然災(zāi)害事件緊密相連的領(lǐng)域，如地震災(zāi)害事件所涉及到的交通、民政、通訊等，因此，加強(qiáng)重要領(lǐng)域的常規(guī)行政工作，有利于全方位地支持緊急行政工作。

盡管常規(guī)行政在突發(fā)自然災(zāi)害事件應(yīng)急管理中發(fā)揮了重要的作用，但面對具有不同特點(diǎn)的突發(fā)自然災(zāi)害事件，常規(guī)行政并不能有效地滿足有針對性和迅速處理的要求，因而必須采取緊急行政措施。緊急行政在處理突發(fā)自然災(zāi)害事件時(shí)主要表現(xiàn)為采取相應(yīng)的具體應(yīng)急行政行為，常常是行政規(guī)制、行政征收征用、行政救助等的綜合運(yùn)用。盡管這些行政行為在常規(guī)行政中也都有運(yùn)用，但相對而言，緊急行政必須在形式、時(shí)限、規(guī)模及程序制約與救濟(jì)等方面均有所不同，并得到法律所賦予的更大的自由裁量權(quán)空間。[8]為了實(shí)現(xiàn)對突發(fā)地震災(zāi)害事件的有效應(yīng)急管理，必須將常規(guī)行政與緊急行政結(jié)合在一起，發(fā)揮共同優(yōu)勢，提高應(yīng)急處置效率。

（二）協(xié)同合作原則

地震等自然災(zāi)害事件本身具有緊急性、危害性以及技術(shù)性的基本特征，并由此而引發(fā)了波及范圍的廣泛性。協(xié)同合作原則是指在突發(fā)自然災(zāi)害事件應(yīng)對過程中，行政機(jī)關(guān)必須積極協(xié)調(diào)、整合社會(huì)公共資源以及各方力量，以形成應(yīng)急行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、不同部門分工協(xié)作和社會(huì)力量共同參與的應(yīng)急管理局面，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)自然災(zāi)害事件應(yīng)急工作的社會(huì)治理目標(biāo)。[9]

對政府自身而言，在地震災(zāi)害事件應(yīng)急管理上可以劃分為縱向的具有隸屬關(guān)系的不同層級(jí)政府及其部門間的內(nèi)部協(xié)作、橫向的互不隸屬的同一層級(jí)政府及不同部門間的外部協(xié)作兩種基本形式。首先，政府機(jī)關(guān)的內(nèi)部協(xié)作即不同層級(jí)的政府和政府內(nèi)部的不同部門之間的合作。不同層級(jí)政府的協(xié)同合作是按照自然災(zāi)害事件的嚴(yán)重程度進(jìn)行的，伴隨著程度的逐漸加重，表現(xiàn)出應(yīng)急權(quán)力的逐步上移。實(shí)踐中，層級(jí)越低的政府越能掌握本地區(qū)的實(shí)際情況，從而迅速作出應(yīng)急反應(yīng)，但其擁有的應(yīng)急權(quán)力和資源比較有限，因而必須進(jìn)行信息匯報(bào)及權(quán)力的上移，即實(shí)現(xiàn)縱向政府間的協(xié)作具有一定的必要性。其次，自然災(zāi)害事件形成原因的復(fù)雜性和影響范圍的廣泛性也使政府單個(gè)部門必須在本級(jí)政府統(tǒng)一應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)下通過協(xié)同合作的方式形成合力，而難以通過本部門的一己之力實(shí)現(xiàn)自然災(zāi)害事件的應(yīng)急管理。我國是自然災(zāi)害多發(fā)的國家，而自然災(zāi)害事件是不以行政區(qū)劃而發(fā)生的，且其造成的影響總是跨區(qū)域的，由于各個(gè)省份、各個(gè)市州之間存在行政權(quán)力的劃分，使得自然災(zāi)害應(yīng)急管理只能在上級(jí)政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，加強(qiáng)同級(jí)政府之間和本級(jí)政府內(nèi)不同部門之間的協(xié)同合作，這樣，才能應(yīng)對具有跨區(qū)域影響的自然災(zāi)害事件。

此外，政府與社會(huì)力量的協(xié)同合作也體現(xiàn)了協(xié)同合作原則，對此應(yīng)該區(qū)分二者的主要功能和地位。由于行政機(jī)關(guān)對自然災(zāi)害事件具體情況掌握得更為全面，應(yīng)急力量也更為強(qiáng)大，因此，在協(xié)同合作方面，政府的協(xié)調(diào)和控制是前提條件。同時(shí)，社會(huì)組織與公眾不存在行政意義上的上下級(jí)關(guān)系，在公益意識(shí)逐漸增強(qiáng)的當(dāng)下，因其具有較強(qiáng)的靈活性和機(jī)動(dòng)性，能夠使其更為廣泛、縱深地參與到自然災(zāi)害應(yīng)對過程中。行政機(jī)關(guān)與社會(huì)力量的協(xié)同合作符合法治社會(huì)的價(jià)值取向，有利于實(shí)現(xiàn)突發(fā)自然災(zāi)害應(yīng)急管理的公眾參與，促進(jìn)決策的透明化。

（三）權(quán)利保障原則

為了更有效地應(yīng)對地震災(zāi)害事件，行政權(quán)力可能會(huì)得到某種程度的擴(kuò)張，價(jià)值位階的選擇上也遠(yuǎn)比一般情況更為復(fù)雜。實(shí)質(zhì)上，緊急行政追求的價(jià)值理念是在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)公共秩序的恢復(fù)，在此價(jià)值理念下行政機(jī)關(guān)往往會(huì)采取短期而又迅速的、局部范圍的和一定程度的限制以致減損公眾利益的行政措施。此時(shí)，公共利益與私人利益、行動(dòng)自由與應(yīng)急秩序以及行政規(guī)制與雙方合意的矛盾沖突也會(huì)上升到最大的高度，因而如何處理地震災(zāi)害事件中出現(xiàn)的行政權(quán)力擴(kuò)張與公眾權(quán)利保障之間的矛盾即成為關(guān)鍵問題。

權(quán)利保障原則即指在地震災(zāi)害事件應(yīng)急管理中，公眾所享有的基本權(quán)利不能因?yàn)樘幱趹?yīng)急狀態(tài)而受到侵害，反而應(yīng)急行政行為還必須以公眾基本權(quán)利保障為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，才能使政府行政應(yīng)急權(quán)力在適當(dāng)擴(kuò)張的狀態(tài)下能夠繼續(xù)保持合法性。對公共利益和個(gè)人利益的兩相權(quán)衡，使得法律作出了對政府機(jī)關(guān)應(yīng)急行政權(quán)力擴(kuò)張的肯定性評價(jià)，以使應(yīng)急行政行為具備正當(dāng)性基礎(chǔ)。但是法律也并非賦予了行政機(jī)關(guān)任意的自由裁量權(quán)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)在法治前提下履行行政職責(zé)，盡可能地依照法律規(guī)定采取應(yīng)急措施，尊重和保障公眾基本權(quán)利，對公眾基本權(quán)利的限制或減損保持在最小程度內(nèi)，以使其不突破量變的范圍而引起質(zhì)變。[10]如行政機(jī)關(guān)為確保傳播應(yīng)急事件信息的真實(shí)性而采取的官方媒體統(tǒng)一發(fā)布和輿論規(guī)制措施，為保障公眾不受次生災(zāi)害的影響而進(jìn)行的強(qiáng)制轉(zhuǎn)移和保護(hù)而限制了公眾的自由行動(dòng)權(quán)，以及征收征用公眾的財(cái)產(chǎn)等行政行為，雖然這在一定程度上減損了公眾的權(quán)利，但只要其程度和范圍不突破憲法和法律所確立的基本權(quán)利保障的要求，并通過正當(dāng)法律程序進(jìn)行限制，就可以使政府的應(yīng)急行政行為具有合法性質(zhì)。[11]

三、地震災(zāi)害事件應(yīng)急管理制度的完善

為預(yù)防和減輕直至消除地震災(zāi)害事件的危害，縮小影響的范圍，保護(hù)公眾的生命健康和財(cái)產(chǎn)以及維持和恢復(fù)良好的社會(huì)公共秩序，應(yīng)當(dāng)制定和完善基本的應(yīng)急管理制度。應(yīng)急管理制度是地震災(zāi)害事件應(yīng)急處置法律化的基本工具和應(yīng)急法律體系必不可少的重要組成部分，只有通過應(yīng)急管理制度的實(shí)施才能將應(yīng)急管理的價(jià)值理念、目的訴求和基本原則落實(shí)到具體的應(yīng)急管理行政行為上并實(shí)現(xiàn)有效的應(yīng)急管理目的。

（一）預(yù)案、預(yù)警制度

地震災(zāi)害事件具有完整的生命周期過程和鮮明的階段性特征，在應(yīng)急管理過程中可以采取分階段應(yīng)對的行政應(yīng)急管理措施。預(yù)案、預(yù)警制度是在地震災(zāi)害事件的事前預(yù)防階段所采取的制度，二者具有包含與被包含和表里一致的關(guān)系，預(yù)案制度中具體規(guī)定了預(yù)警制度的級(jí)別和程序，預(yù)警制度則可以使預(yù)案制度得到實(shí)際的運(yùn)作。預(yù)案制度針對自然災(zāi)害事件的具體特點(diǎn)，依照法律和系統(tǒng)程序，在風(fēng)險(xiǎn)分析和評估的基礎(chǔ)上，預(yù)先制定有針對性的方案和計(jì)劃，變不確定性為確定性，使常規(guī)行政有所側(cè)重，在地震災(zāi)害事件應(yīng)急管理中做到有備無患。預(yù)警制度則是對預(yù)測到的、發(fā)生概率較高的自然災(zāi)害事件及其發(fā)展變化進(jìn)行級(jí)別評定并向社會(huì)發(fā)布警示信息的制度，及時(shí)而準(zhǔn)確的預(yù)警是應(yīng)對地震災(zāi)害事件的重要措施，有利于行政機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾掌握地震災(zāi)害事件的危害程度、緊急情況和發(fā)展態(tài)勢，從而提高警惕并采取相應(yīng)的應(yīng)對措施。[12]

地震災(zāi)害事件預(yù)案制度的構(gòu)建必須符合科學(xué)性、合法性、系統(tǒng)性、可操作性和程序性的特點(diǎn)，但同時(shí)還應(yīng)針對具體特點(diǎn)具備專業(yè)性和關(guān)聯(lián)性。為此，在建立地震災(zāi)害事件預(yù)案制度時(shí)，首先，應(yīng)注重預(yù)案制定的規(guī)范化和程序化，從地震災(zāi)害事件的階段性特征入手，著力于實(shí)際的應(yīng)急演練，以使預(yù)案制度在合法性和系統(tǒng)性的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)可操作性。其次，預(yù)案制度的制定應(yīng)區(qū)分地震災(zāi)害事件的類別，針對不同性質(zhì)和級(jí)別的地震災(zāi)害事件而制定側(cè)重點(diǎn)不同的預(yù)案，強(qiáng)化對地震災(zāi)害事件危機(jī)的應(yīng)急能力。再次，預(yù)案制度的制定應(yīng)該經(jīng)過嚴(yán)密的科學(xué)論證，做到結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、內(nèi)容完整、簡練準(zhǔn)確，滿足科學(xué)性和關(guān)聯(lián)性的要求。

面對預(yù)測到的即將發(fā)生或已經(jīng)發(fā)生并處在發(fā)展期的地震災(zāi)害事件，預(yù)警制度將起到不可替代的作用。通過監(jiān)測得出的災(zāi)情數(shù)據(jù)和分析報(bào)告，能夠使行政機(jī)關(guān)迅速采取相應(yīng)的先導(dǎo)性防災(zāi)減災(zāi)措施，不僅提高了應(yīng)急處置的效率，也減輕了自然災(zāi)害發(fā)生后救災(zāi)的壓力。[13]完善預(yù)警制度應(yīng)制定一定區(qū)域以至全國范圍內(nèi)的通用預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)，為確保應(yīng)急措施起到應(yīng)有的效果，應(yīng)將預(yù)警權(quán)力賦予特定的行政主體并統(tǒng)一行使，完善預(yù)警信息暢通機(jī)制和傳播渠道，從而切實(shí)發(fā)揮預(yù)警制度的作用。

（二）緊急行政制度

在僅有常規(guī)行政的情形下，由常規(guī)行政所構(gòu)成的地震災(zāi)害事件防范機(jī)制在預(yù)防和處理上起到的作用有限，難以從根本上徹底解決地震災(zāi)害事件所帶來的危害和不利影響。而地震災(zāi)害事件事中應(yīng)急階段的特點(diǎn)也決定了政府必須具有緊急行政的權(quán)力，在地震災(zāi)害事件已成事實(shí)的狀態(tài)下，充分發(fā)揮緊急行政制度的作用，可以最大限度地挽回因地震災(zāi)害事件給公共利益和私人利益造成的損失。

緊急行政制度的完善主要從主體和程序、緊急行政措施和緊急應(yīng)對的適用范圍等方面進(jìn)行。行政機(jī)關(guān)作為緊急行政的主體，承擔(dān)著地震災(zāi)害事件危機(jī)應(yīng)急處理行為的請求、決定和實(shí)施的職能，而被緊急行政措施所指向的相關(guān)個(gè)人、組織必須遵從和配合應(yīng)急行政機(jī)關(guān)的命令和決定。在緊急行政狀態(tài)下，收集地震災(zāi)害事件的信息并依法上報(bào)或自主決定以及具體應(yīng)急行政行為的實(shí)施均須依照行政程序的要求進(jìn)行，即行政程序具有不可替代的重要作用。而緊急行政本身就是一種行政措施，運(yùn)用并采取緊急行政措施是行政權(quán)力發(fā)揮作用的關(guān)鍵，然而在地震災(zāi)害事件應(yīng)對過程中，緊急行政措施的實(shí)施程度和范圍還應(yīng)有所加強(qiáng)。如行政救助在常規(guī)行政下一般是針對貧弱群眾而開展的，但在緊急行政狀態(tài)下，行政救助的受助對象范圍和救助力度都很大，另外，行政征收征用的可能性也將大大增加，而行政強(qiáng)制、行政指導(dǎo)和行政協(xié)助等也是緊急行政的主要措施。[14]行政程序不僅是公平正義的保證，也是行政效率提升的前提，完善緊急行政制度的決策與實(shí)施程序是面對地震災(zāi)害事件時(shí)，有效制止事態(tài)發(fā)展、維持和迅速恢復(fù)正常公共秩序的基本前提。

緊急行政制度的實(shí)行使公眾基本權(quán)利在緊急狀態(tài)下受到侵害的可能性大大增加，由于緊急行政的目的是通過對個(gè)人利益與公眾權(quán)利最低限度減損的方式來最大限度地保障公共利益、公共秩序以及公共安全，因而必須對行政權(quán)力與公眾權(quán)利進(jìn)行恰當(dāng)配置，緊急行政必須在法治前提下進(jìn)行。[15]因此，在實(shí)施緊急行政制度時(shí)，要正確處理緊急行政的作用邊界問題，強(qiáng)調(diào)應(yīng)急措施與地震災(zāi)害事件的對應(yīng)性，也就是要在符合比例原則的前提下采取對公眾權(quán)利減損最小的緊急行政措施。

（三）政府協(xié)議制度

政府協(xié)議制度主要是指同級(jí)政府或部門間在應(yīng)對地震災(zāi)害事件時(shí)為促進(jìn)信息交流、救援力量整合等應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制的建立而訂立的政府間協(xié)議制度，是政府間協(xié)同合作的具體表現(xiàn)形式，是協(xié)同合作原則的體現(xiàn)?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》第4條的相關(guān)規(guī)定體現(xiàn)了政府間協(xié)同合作的必要性。由于行政區(qū)劃不可能將突發(fā)自然災(zāi)害事件劃到某一單位的行政區(qū)域內(nèi)，因而災(zāi)害跨區(qū)域的破壞作用會(huì)給公眾的生命健康和財(cái)產(chǎn)造成重大損失，給社會(huì)公共秩序帶來不利的影響，而政府的行政權(quán)力受其層級(jí)和屬地的限制，其所掌握的應(yīng)急權(quán)力和相應(yīng)的應(yīng)急資源均有可能使其難以勝任應(yīng)急管理工作。因此，我國建立地震災(zāi)害事件管理體制機(jī)制應(yīng)遵循“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主”的一般原則，這就在法律上確認(rèn)了政府的主導(dǎo)作用，針對一般、較大、重大和特別重大四種類型地震災(zāi)害事件都有相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行統(tǒng)一應(yīng)急管理。

由于不同層級(jí)的政府對于地震災(zāi)害事件的應(yīng)急管理一般采取權(quán)力上移或下放方式，并不存在政府間協(xié)議的必要，因此政府間協(xié)議制度主要存在于同一層級(jí)的不同政府和同一政府內(nèi)的不同部門之間，二者均屬于理論上的政府橫向府際關(guān)系。政府在不斷加深區(qū)域間橫向協(xié)作的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系中居于先導(dǎo)者的地位，而區(qū)域政府間的協(xié)作所需要的客觀環(huán)境也要由政府來營造，因而推動(dòng)地方政府間關(guān)系的再造和加深等客觀原因使得政府間的協(xié)作顯得至關(guān)重要。[16]

由于各個(gè)部門彼此之間都存在或多或少的信息溝通必要，為了不使應(yīng)急管理工作出現(xiàn)空缺、脫節(jié)和重復(fù)浪費(fèi)等現(xiàn)象，必須建立統(tǒng)一指揮機(jī)構(gòu)下的部門間政府協(xié)議制度，以增強(qiáng)各個(gè)部門在應(yīng)急管理工作上的責(zé)任心和使命感。首先，同一政府內(nèi)的不同部門之間的政府協(xié)議的建立，應(yīng)注重有關(guān)行政機(jī)關(guān)應(yīng)急權(quán)力的行使。由于地震災(zāi)害事件的應(yīng)急管理往往涉及多部門的協(xié)同聯(lián)動(dòng)，如氣象部門提供天氣信息、交通部門維持交通秩序和專業(yè)救援隊(duì)伍技術(shù)性救援工作的互動(dòng)協(xié)作共同推動(dòng)了應(yīng)急管理工作的開展。[17]其次，對于同一層級(jí)不同政府間協(xié)議制度的建立，應(yīng)以維持統(tǒng)一臨時(shí)指揮機(jī)構(gòu)的應(yīng)急權(quán)力為目的，注重協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)立，以增強(qiáng)彼此間的溝通協(xié)調(diào)能力，完善信息通報(bào)機(jī)制和應(yīng)急措施傳達(dá)機(jī)制，使地方政府在擁有應(yīng)急行政權(quán)力的同時(shí)具備應(yīng)急行為的實(shí)施能力。

（四）信息公開制度

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，人們獲取信息的速度和質(zhì)量都發(fā)生了巨大的變化，高度媒介化的時(shí)代給人們營建了一個(gè)信息豐富的網(wǎng)絡(luò)型社會(huì)，使人們時(shí)刻處于信息交流中。在網(wǎng)絡(luò)型社會(huì)中，信息傳播已經(jīng)不再是以傳統(tǒng)新聞媒介模式為主導(dǎo)進(jìn)行，新媒體多元化、多渠道、多形式的優(yōu)勢使得信息傳播的速度與質(zhì)量發(fā)生了變化，為使信息傳播更為準(zhǔn)確和及時(shí)，必須正本清源，這就使官方信息公開成為了必然。[18]在地震災(zāi)害事件應(yīng)急管理過程中，應(yīng)急救援信息等正能量新聞的傳播能夠激發(fā)公眾的公益熱情，形成眾志成城、萬眾團(tuán)結(jié)一心應(yīng)對地震災(zāi)害事件的力量；而信息遲延和虛假的不實(shí)報(bào)道會(huì)使公眾對應(yīng)急救援工作產(chǎn)生疑慮和不安，以致不能作出相應(yīng)的、正確的應(yīng)急反應(yīng)。

建立符合我國憲法和法律的信息公開制度，是為了保障公眾知情權(quán)，使行政機(jī)關(guān)對公眾公開必要信息成為不可推卸的義務(wù)。因此，行政機(jī)關(guān)必須按照法律規(guī)定的除保密范圍內(nèi)的事項(xiàng)外，及時(shí)而準(zhǔn)確地向社會(huì)和公眾公開與其職權(quán)相關(guān)的事項(xiàng)，從而降低公眾獲取信息的成本，穩(wěn)定公眾情緒。相反，政府機(jī)關(guān)采取信息封閉等“不透明工作方式”會(huì)引起公眾不必要的恐慌，也將給應(yīng)急管理工作帶來困難，最終造成巨大的損失。[19]從社會(huì)協(xié)同合作的角度來看，政府向社會(huì)公開突發(fā)地震災(zāi)害事件的相關(guān)信息，有利于社會(huì)救援力量在尚未得到有效整合前進(jìn)行自我應(yīng)急救援能力的鑒別和決定如何參與應(yīng)急救援，提高應(yīng)急救援工作中社會(huì)組織相互間及其與政府之間的契合度，提高應(yīng)急處置工作的效率和安全性。此外，由于信息存在真?zhèn)闻c權(quán)威的差別，因而信息的準(zhǔn)確性決定了行政機(jī)關(guān)是發(fā)布地震災(zāi)害事件信息唯一可信賴的主體。

總之，應(yīng)急行政機(jī)關(guān)負(fù)有公開地震災(zāi)害事件中相關(guān)信息的義務(wù)，信息公開作為實(shí)現(xiàn)公眾知情權(quán)的重要方式，可以使公眾有能力在地震災(zāi)害事件應(yīng)對過程中通過相應(yīng)必要的手段維護(hù)自身的生命健康和財(cái)產(chǎn)權(quán)益并采取符合自身能力的應(yīng)急救援方式。同時(shí)，從地震災(zāi)害事件社會(huì)共同治理的角度來看，公眾獲取相關(guān)的必要信息也是政府與社會(huì)組織或成員進(jìn)行協(xié)同合作的前提。

結(jié) 語

自然災(zāi)害事件的發(fā)生不以人的意志為轉(zhuǎn)移，但卻能以人的力量來減少其發(fā)生或減少其產(chǎn)生不利影響的范圍。在依法治國視域下，我們應(yīng)該視突發(fā)自然災(zāi)害事件為一個(gè)完整的生命周期過程，將其劃分為事前、事中與事后階段并按照各階段的基本特征分別制定相應(yīng)的行政應(yīng)急管理法律制度，從而進(jìn)行有側(cè)重的應(yīng)急管理。由此也決定了地震等突發(fā)自然災(zāi)害事件的總體行政管理制度應(yīng)劃分為常規(guī)行政與緊急行政相結(jié)合的基本方式，在應(yīng)急管理過程中，積極整合政府與社會(huì)之間的應(yīng)急力量，以達(dá)到協(xié)同合作之目的。對于地震等突發(fā)自然災(zāi)害事件的具體行政應(yīng)急制度建設(shè)則必須在預(yù)案預(yù)警制度、緊急行政制度、政府協(xié)議制度以及信息公開制度等方面予以強(qiáng)化，并保障公眾權(quán)利，這樣，才能在突發(fā)自然災(zāi)害事件的應(yīng)急管理上有效實(shí)現(xiàn)以人為本、依法應(yīng)急、聯(lián)防聯(lián)動(dòng)的目標(biāo)。

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（責(zé)任編輯：牟春野）

A Study on the Emergency Management System of Sudden

Earthquake Disaster in China

Rao Jian， Zeng Tong

Abstract：Earthquake disasters a sudden natural public events and has a significant full process in the emergency management.Correspondingly，earthquake disaster emergency management system as an important aspect of natural disaster emergency management，we should follow the full process theory of prevention，preparation，response and recovery and carry out emergency management of earthquake disaster according to law.At the same time， emergency management system of earthquake disaster events also has its basic principles，it should be a combination of conventional management and emergency management to meet the cyclical nature.Bystrengthenting the coordination and cooperation，we could improve the efficiency of emergency management，and also the basic human rights should be guaranteed in the emergency situations.Earthquake and other sudden natural disasters occur frequently and a sound and specific emergency legal system should be established in China，thereforethe legalization process of administrative emergency management could be promoted and realized effectively.

Key words：earthquake disaster incident；emergency management system；whole process cycle management；emergency legal system