善治視角下設(shè)區(qū)的市立法質(zhì)量問題思考

摘 要：基于善治視角的分析，設(shè)區(qū)的市在提高立法質(zhì)量問題上受到立法理念相對滯后、民主立法拓展不深、科學(xué)立法遭遇技術(shù)阻礙等因素的影響。本文認(rèn)為，應(yīng)在善治理論的指導(dǎo)下，樹立先進的立法理念，完善開門立法機制，重視立法技術(shù)與能力，增強立法特色，以此真正提高設(shè)區(qū)的市立法質(zhì)量。

關(guān) 鍵 詞：設(shè)區(qū)的市；善治；良法；公平正義；開門立法

中圖分類號：D920.0 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-8207（2018）06-0087-08

收稿日期：2018-04-08

作者簡介：秦叢叢（1980—），女，山東鄒平人，中共濱州市委黨校法學(xué)教研部講師，碩士研究生，研究方向為法理學(xué)、行政法學(xué)。

基金項目：本文系2016年山東省行政學(xué)院決策咨詢基金項目“設(shè)區(qū)的市行使地方立法權(quán)研究”的階段性成果，項目編號：SHZKT201673。

黨的十八屆四中全會明確提出了良法和善治的概念，并強調(diào)“法律是治國之重器，良法是善治之前提”“抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵”。黨的十九大報告則從全面、精準(zhǔn)闡釋良法的角度，再次提出推進科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進發(fā)展、保障善治。自2015年3月15日新修訂的《立法法》賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)以來，我國學(xué)界就對其立法工作中的實務(wù)與理論問題進行了相關(guān)的研討，為設(shè)區(qū)的市進一步改進地方立法工作提供了有益借鑒，但也應(yīng)看到，如何從善治角度提高設(shè)區(qū)的市立法質(zhì)量問題在學(xué)界尚未引起足夠重視。

一、善治理論與良法標(biāo)準(zhǔn)

（一）善治理論

“善治”一詞來源于西方理論界和政府實踐，其英文是“good governance”，即好的治理，意味著較好的管理效率以及公民廣泛參與治理活動。聯(lián)合國亞太經(jīng)濟社會委員會在其發(fā)布的《什么是善治？》中，對于善治提出了八項標(biāo)準(zhǔn)，分別為共同參與、厲行法治、決策透明、及時回應(yīng)、達(dá)成共識、平等和包容、實效和效率、問責(zé)。[1]國內(nèi)學(xué)者對善治的研究，最早始于20世紀(jì)90年代末俞可平對善治的探討。近年來，尤其是黨的十八屆四中全會以后，其研究熱潮達(dá)到頂峰，原因在于“善治”首次作為政治術(shù)語出現(xiàn)在中央文件中，這意味著善治將成為黨中央治國理政的新目標(biāo)和新追求。在法治國家建設(shè)的背景下，善治被理解為一種治理方式，亦或是一種秩序、狀態(tài)，又或是一種治理過程。如王利明認(rèn)為，“善治包含兩重含義：一是指一種治理模式，善治本身是良法之治；二是指一種秩序、狀態(tài)，善治的最終目的是實現(xiàn)人民生活幸福、社會和諧、國家長治久安。”[2]張文顯則認(rèn)為， 在中國語境中，“善治”遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了西方學(xué)者賦予 “善治”的語義，善治就是“良法善治”“和諧善治”，其基本特質(zhì)一是以人為本，二是依法治理，三是公共治理。[3]俞可平亦認(rèn)為，“善治指的是公共利益最大化的治理過程和治理活動。法治是善治的要素之一，善治內(nèi)涵包括十個基本要素：合法性、法治、透明性、責(zé)任性、回應(yīng)、有效、參與、穩(wěn)定、廉潔、公正?！盵4]筆者更贊同王利明的觀點，即在法治的語境下，善治應(yīng)當(dāng)作為法治的要素之一來定義。善治既應(yīng)是良好的治理，也應(yīng)是法治追求的目標(biāo)，其本質(zhì)特征是政府與公民在良法前提下合作治理社會，最終實現(xiàn)人民生活幸福、社會和諧以及國家長治久安。其基本要素主要包括以下幾個方面：⑴合法性。一切行為必須嚴(yán)格遵守法律，以法律為依據(jù)，任何人、任何組織都不得享有法外特權(quán)。因此，需要通過法律對國家機關(guān)權(quán)力進行規(guī)范和制約，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里。⑵參與性。善治強調(diào)政府與公民合作治理社會，所以，在善治模式下，政府需要運用協(xié)商溝通機制，充分動員社會力量，促成公民廣泛參與社會政治生活以及其他社會生活，實現(xiàn)反映民意、吸取民智的目的。⑶有效性。即治理要具備高效率，其有兩層涵義：一是治理的機制結(jié)構(gòu)需有合理設(shè)置，治理程序符合科學(xué)性標(biāo)準(zhǔn)，治理活動必須靈活。二是最大限度地降低治理成本。善治的本質(zhì)是高效地治理社會，隨著善治程度的提高，管理的有效性也隨之提高。⑷透明性。即與政治活動相關(guān)的信息要及時公開，如立法活動、政策制定、法律文本、政策執(zhí)行等與公眾利益密切相關(guān)的信息都要公開，公民也有權(quán)獲得這些信息。

（二）良法的基本標(biāo)準(zhǔn)

如前文所述，在善治背景下，良法可以歸結(jié)為內(nèi)容與形式兩個維度。在內(nèi)容上，其目標(biāo)是追求公平正義，核心是保障公民的權(quán)利和自由，最終歸宿是公眾的利益和幸福。在形式上，要求結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)，體系統(tǒng)一，語言表達(dá)明確規(guī)范。具體而言，良法必須具備以下標(biāo)準(zhǔn)：一是良法的正義性標(biāo)準(zhǔn)。善治本身是良好的治理，追求的終極目標(biāo)是實現(xiàn)社會公平正義，而法的核心價值亦是公平正義，因此，判斷一部法律優(yōu)劣的根本標(biāo)準(zhǔn)是能否真正體現(xiàn)和維護社會公平正義。公平正義要求每個人的政治地位和社會地位應(yīng)當(dāng)平等，法律賦予的權(quán)利能得到平等保障，人格尊嚴(yán)受到平等尊重。所以，立法應(yīng)當(dāng)按照公平正義的原則配置權(quán)利義務(wù)，并且有效約束國家機關(guān)的權(quán)力。二是良法的民主性標(biāo)準(zhǔn)。亞里士多德關(guān)于法治有一著名論斷，即“法治應(yīng)包括雙重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律本身是制訂良好的法律”。[5]在這一論斷中，良法和普遍服從是亞里士多德良法觀的核心，只有兩項條件都滿足才能實現(xiàn)良法之治。而法律要被人們普遍服從，其基礎(chǔ)是必須反映人民意志，代表人民利益。因此，判斷和檢驗“良法”的基本標(biāo)準(zhǔn)是看其能否體現(xiàn)社會共同意愿，維護最廣大人民群眾的合法權(quán)益。三是良法的科學(xué)性標(biāo)準(zhǔn)。法律本身是對社會關(guān)系的反映，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮維護社會秩序、保障社會穩(wěn)定的作用。制定良法需要通過完善的立法技術(shù)將社會發(fā)展、演進的規(guī)律整合為法律規(guī)則，最終真實反映社會關(guān)系的本來面貌。為此，立法者要尊重立法規(guī)律和法律本身的特質(zhì)，通過立法技術(shù)展現(xiàn)立法過程等環(huán)節(jié)的科學(xué)性，克服和避免主觀立法及違背法律形式要求的做法。四是良法的客觀性標(biāo)準(zhǔn)。孟德斯鳩在《論法的精神》中指出：“從最廣泛的意義來說，法是由事物的性質(zhì)產(chǎn)生出來的必然關(guān)系”。[6]換言之，法本質(zhì)上是與國家的自然氣候、風(fēng)土人情、習(xí)慣、生活方式等因素有緊密聯(lián)系的，任何法律只有包含這些因素才能成為所謂的“良法”。目前，法律作為社會關(guān)系的調(diào)整規(guī)范，必須根據(jù)社情民意、風(fēng)俗習(xí)慣、本地實際等客觀因素的不斷發(fā)展進行制定與修改，并對紛繁復(fù)雜的社會現(xiàn)象進行真實表述，否則會違背其自身所具備的客觀性。

二、設(shè)區(qū)的市制定良法的障礙性因素分析

立善法于天下，則天下治；立善法于一國，則一國治。越是強調(diào)善治，越要提高立法質(zhì)量。根據(jù)2018年全國人大常委會工作報告顯示，從2015年到現(xiàn)在，所有設(shè)區(qū)的市共制定地方性法規(guī)595件，不僅為引領(lǐng)和推動地方經(jīng)濟、社會發(fā)展提供了法治保障，而且在突出地方特色、精準(zhǔn)立法等良法制定方面取得了明顯成效。一是突出地方特色。很多設(shè)區(qū)的市為制定地方管用、實用的良法，把突出地方特色作為立法的切入點。如三亞市為保護白鷺公園的生態(tài)和園內(nèi)設(shè)施而制定的《三亞市白鷺公園保護管理規(guī)定》就是一部緊貼地方實際、極具地方特色的地方性法規(guī)。二是突出實用性。為保證所立之法具有針對性和可操作性，近三年來不少設(shè)區(qū)的市開始注重立法的實用性。三是嚴(yán)守立法權(quán)限范圍。修訂后的《立法法》規(guī)定設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限范圍是“城市建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護”三個方面，在行使立法權(quán)的過程中，設(shè)區(qū)的市嚴(yán)格圍繞這三個方面進行立法，切實做到了有權(quán)不濫用。但由于設(shè)區(qū)的市享有立法權(quán)的時間不長，在制定良法層面仍存在諸多障礙性因素。

（一）立法理念相對滯后

公平正義是善治追求的崇高目標(biāo)，也是良法的核心要素。為了維護公平正義，必然要求將權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，監(jiān)督其正確運行，保障公民的權(quán)利不受侵犯。但隨著設(shè)區(qū)的市開始享有地方立法權(quán)，有的地方立法極力注重“量”的擴張，忽視“質(zhì)”的追求，導(dǎo)致立法從內(nèi)容到精神背離善治、良法的要求。具體表現(xiàn)為：一是存有“法律萬能論”思想。古希臘哲學(xué)家柏拉圖曾經(jīng)說過：“法律在任何時候都不能完全準(zhǔn)確地給社會的每個成員作出何謂善德、何謂正確的規(guī)定。人類個性的差異，人類事務(wù)無休止的變化，使得無論是什么藝術(shù)在任何時候都不可能制定出可以絕對適用于所有問題的規(guī)則?！盵7]由此可以看出，法律并不是萬能的，不能適用于一切領(lǐng)域和調(diào)整一切社會關(guān)系。在目前設(shè)區(qū)的市的立法中，有的地方認(rèn)為法律無所不能，可以解決一切復(fù)雜的社會問題，所以一旦遇到棘手問題就寄希望于通過立法來解決。殊不知法律不是萬能的，過分強調(diào)法律的作用，會陷入“立法萬能論”的誤區(qū)，導(dǎo)致立法權(quán)的濫用以及立法資源的浪費。二是存有“管理論”思想。在傳統(tǒng)的官本位思維影響下，設(shè)區(qū)的市立法的突出特點體現(xiàn)為涉及管理的條款太多，涉及服務(wù)的條款太少，涉及政府權(quán)力的條款太多，涉及公眾權(quán)利的條款太少，并且立法以政府為中心，整個立法的價值取向是管理社會，強調(diào)政府對社會的管理以及公眾對政府的服從，從而抑制了公眾的主動性和創(chuàng)造性。

（二）民主立法有待深度拓展

當(dāng)今世界，立法通過民主方式進行已是共識，并且從善治的運行程序和良法的誕生來看，立法具備民主性是其成為良法的前提。民主立法要求按照法定程序，通過多種渠道和方式來擴大公眾對立法的有序參與，這樣才能保證法律順應(yīng)公眾的意愿，維護公眾的利益，其制定和實施才具有堅實的群眾基礎(chǔ)。近年來，立法越來越趨向民主化、公開化，公眾參與地方立法也更積極、更主動，并發(fā)生了質(zhì)的飛躍。但在擴大和發(fā)展公眾參與立法的過程中，仍有許多難題亟待破解：一是立法公開程度有待深度拓展。目前，雖然部分立法在調(diào)研、起草階段也通過書面征求意見、召開座談會、論證會等方式采集立法意見、展開立法討論，但由于缺少更廣泛的參與平臺和方式，征詢對象往往局限于機關(guān)部門、專家學(xué)者等部分人員，參與范圍尚未進行深度拓展。因此，開門立法僅局限于某一階段，尚未真正實現(xiàn)貫穿立法全過程的公共參與。二是公眾參與立法的熱情有待提升。目前，一些地方立法機關(guān)向公眾征求立法意見時僅限于條例草案文本，很少公布立法過程等其他第一手資料，加之對征求的意見不予及時回應(yīng)，極大打擊了公眾參與立法的積極性。

（三）科學(xué)立法遭遇諸多瓶頸

從良法的價值建構(gòu)上看，良法必須有效反映社會發(fā)展、演進的規(guī)律，并將這些規(guī)律整合為法律規(guī)則，最終引導(dǎo)和促進社會發(fā)展。因此，立法既要保持適度抽象性，又要保持可操作性?，F(xiàn)階段，部分設(shè)區(qū)的市立法會在形式上忽略法律規(guī)范的必備要素（假定條件、行為模式、法律后果），缺乏嚴(yán)密的邏輯結(jié)構(gòu)。一些地方立法多以原則性規(guī)范為主，注重法的政策宣傳與導(dǎo)向功能，忽略法本身應(yīng)具備的可操作性、可執(zhí)行性。而有的地方立法規(guī)定則比較抽象，執(zhí)法主體不明確，也沒有具體的處罰措施。如某市《文明行為促進條例》規(guī)定，不得在市、縣（區(qū)）規(guī)定的禁止燃放煙花爆竹的時間或區(qū)域燃放煙花爆竹，但卻沒有規(guī)定具體的懲罰措施，這會讓人覺得沒必要遵守，因為不遵守也不會受到任何懲罰。同時，由于地方立法機關(guān)存在機構(gòu)不健全、人員較缺乏以及人員素質(zhì)不高等原因，導(dǎo)致其難以擔(dān)當(dāng)立法大任，所以，立法質(zhì)量不高是部分設(shè)區(qū)的市立法普遍存在的問題。另外，當(dāng)前設(shè)區(qū)的市立法最大的瓶頸還在于立法機關(guān)對實務(wù)工作理解較少，信息的缺乏和信息不對稱，容易導(dǎo)致所立之法缺乏可行性與可操作性。雖然現(xiàn)在很多設(shè)區(qū)的市在高校、黨校等科研院所建立了立法基地，由他們負(fù)責(zé)草擬部分文本，但由于這些機構(gòu)側(cè)重理論研究，缺乏實際立法經(jīng)驗，所擬文本往往針對性、可操作性不強，無法真正解決客觀實際問題。

（四）立法的客觀性實踐面臨現(xiàn)實阻礙

法國啟蒙思想家孟德斯鳩說過：“法律應(yīng)該和國家的自然狀態(tài)有關(guān)系；和寒、熱、溫的氣候有關(guān)系；和土地的質(zhì)量、形態(tài)與面積有關(guān)系；和農(nóng)、獵、牧各種人民的生活方式有關(guān)系；和居民的宗教、性癖、財富、人口、貿(mào)易、風(fēng)俗、習(xí)慣相適應(yīng)?！盵8]我國地域遼闊，南北差異較大，所以設(shè)區(qū)的市在進行地方立法時必須充分考慮本地區(qū)的地理環(huán)境、民風(fēng)民俗以及經(jīng)濟社會發(fā)展水平等因素，使所立之法體現(xiàn)本地特色。但由于立法的技術(shù)性和復(fù)雜性，一些設(shè)區(qū)的市在立法過程中對如何反應(yīng)社情民意、風(fēng)俗習(xí)慣以及本地客觀情況面臨許多現(xiàn)實阻礙。一是重復(fù)、抄襲現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致立法缺乏客觀性。《立法法》第72條規(guī)定：“對上位法已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，一般不作重復(fù)性規(guī)定?！钡芰⒎ǖ《璧纫蛩氐挠绊懀械牡胤搅⒎ㄒ春唵沃貜?fù)上位法已有的內(nèi)容，要么生搬硬套其他地方立法，極大地浪費了立法資源。以山東省某市為例，在獲得地方立法權(quán)以后，該市人大常委會即制定了《文明行為促進條例》，該條例的很多內(nèi)容基本是對其他市條例內(nèi)容的整合與重復(fù)。如該條例第10條關(guān)于公共場所文明行為規(guī)范所應(yīng)遵守的規(guī)定，總共17項列舉規(guī)定中卻有9項與其他市的條例內(nèi)容或相似或重復(fù)。二是地方人大及其常委會在立法中發(fā)揮的主導(dǎo)作用有限，導(dǎo)致立法部門化。立法權(quán)是立法機關(guān)制定、修改和廢止法律的權(quán)力，理應(yīng)由人大及其常委會主導(dǎo)立法，但實踐中，有的地方則由行政部門主導(dǎo)立法的起草、審議、修改等環(huán)節(jié)，人大及其常委會僅僅充當(dāng)“批準(zhǔn)者”的角色，由此會使立法帶有部門利益的標(biāo)簽，甚至?xí)霈F(xiàn)“景觀式立法”“奇葩式立法”的現(xiàn)象，忽略地方立法本應(yīng)具備的可行性和實效性。

三、設(shè)區(qū)的市制定良法的路徑探討

（一）樹立先進的立法理念

立法理念是為保障立法目標(biāo)實現(xiàn)的一系列價值觀念，立法離不開理念的指導(dǎo)。當(dāng)然，立法理念不是亙古不變的，會隨著立法價值、立法目的、本國國情以及社會環(huán)境的變化而不斷變化。所以，在善治背景下，設(shè)區(qū)的市必須及時更新立法理念。一是強化立法為民的理念。立法為民要求法律反映最廣大人民群眾的意愿和要求，最大限度保障廣大人民的利益，提升人民群眾的幸福感、獲得感。因此，立法為民是設(shè)區(qū)的市立法的靈魂，是極力追求的目標(biāo)。為此，立法要把民意、民情放在首要位置，尊重人民的主體地位，及時回應(yīng)人民群眾關(guān)注的熱點、難點問題，真正實現(xiàn)由管理型立法向服務(wù)型立法的轉(zhuǎn)變。二是樹立良法理念。從良法的價值建構(gòu)上看，真正的良法應(yīng)當(dāng)充分貫徹正義、秩序、平等、自由、利益等機制理念，這些價值是檢驗一部法律優(yōu)劣的重要標(biāo)準(zhǔn)。設(shè)區(qū)的市立法應(yīng)堅持立法質(zhì)量優(yōu)先，注重權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平、分配公平，做到社會各方面的利益關(guān)系得到妥善協(xié)調(diào)，各種社會矛盾得到正確處理，[9]而不是盲目追求“大而全”的立法。三是樹立權(quán)責(zé)統(tǒng)一的理念。從法理角度講，權(quán)責(zé)統(tǒng)一實質(zhì)就是法律賦予國家機關(guān)的權(quán)力也是其應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)。因此，約束公權(quán)力、保障私權(quán)利是現(xiàn)代國家治理及實現(xiàn)善治的基本要義。設(shè)區(qū)的市立法應(yīng)當(dāng)把權(quán)力的監(jiān)督與約束作為重要內(nèi)容，在賦予國家機關(guān)權(quán)力的同時應(yīng)當(dāng)對其需承擔(dān)的責(zé)任加以明確，并建構(gòu)相應(yīng)的權(quán)力監(jiān)督機制，切實做到“法定職權(quán)必須為、法無授權(quán)不可為”。

（二）完善開門立法機制，實現(xiàn)民主立法

一個地區(qū)的善治需要能夠體現(xiàn)正義的法律予以保障，而確保法律實現(xiàn)正義的本質(zhì)要素之一就是做到民主立法。民主立法強調(diào)立法反映民意訴求、體現(xiàn)人民意志，尋求在民意基礎(chǔ)上形成人民認(rèn)可的法律。所以，立法機關(guān)必須盡可能地保障人民參與立法。為此，一要拓寬公開立法的渠道。《立法法》修訂后僅明確指出公眾要參與立法，并列舉性地規(guī)定了公眾參與立法的方式，但公眾通過何種渠道、程序參與立法尚未明確。因此，要積極拓展公眾參與立法的廣度，在傳統(tǒng)征求意見機制的基礎(chǔ)上，嘗試采用新的征求意見機制，如探索開展立法協(xié)商的實踐，可組織民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士等對涉及群眾切身利益、社會比較關(guān)注的問題進行立法協(xié)商，展開討論與互動，就利益平衡取得共識，形成社會最大公約數(shù)。[10]還可建立人大法制委、政府法制辦及環(huán)保、宣傳、住建等職能部門相互聯(lián)動的公眾參與機制。二要深度拓展立法公開的內(nèi)容。依良法本質(zhì)而論，立法公開的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括立法全過程以及相關(guān)的階段性成果。據(jù)此，在立法草案起草階段，既應(yīng)及時將草案文本公之于眾，也應(yīng)將草案起草的說明、背景資料、討論記錄向社會公開。在立法草案審議階段，對草案審議的全部過程以及審議紀(jì)要都需讓人民群眾知曉。即便立法最終獲得通過，也不應(yīng)僅限于公布立法文本，而應(yīng)將立法全過程的議事、立法爭議焦點以及爭議紀(jì)要等全部公開，以便公眾對法的內(nèi)容、法的本質(zhì)進行全面了解，并對立法進行正確評判和監(jiān)督。三要完善相關(guān)機制，激發(fā)公眾參與立法的積極性。公眾參與立法要制度化、常態(tài)化、規(guī)范化并建立相關(guān)機制予以保障。如建立公眾意見反饋機制，及時通過信件、微信、短信等方式對意見采納的情況向公眾做出反饋，讓公眾知曉，激發(fā)公眾參與立法的積極性。

（三）重視立法技術(shù)與能力，提升立法的科學(xué)性

黨的十九大報告提出，推進科學(xué)立法，實現(xiàn)良法善治，這既是我國立法認(rèn)識論的巨大飛躍，也是對我國立法實踐問題的強烈回應(yīng)。對設(shè)區(qū)的市而言，實現(xiàn)科學(xué)立法，需從以下幾個方面努力：一是重視立法技術(shù)。立法技術(shù)貫穿于整個立法過程，是制定良法的關(guān)鍵。首先，法律文本應(yīng)符合法律本身的邏輯結(jié)構(gòu)，以易于執(zhí)行。立法應(yīng)將法律文本的邏輯結(jié)構(gòu)以及各概念之間的邏輯關(guān)系理順、闡釋清楚，這不僅有利于增強法律的可實施性，還便于公眾理解規(guī)范性法律文件的內(nèi)容，從而促進公眾對法律的遵守與服從，實現(xiàn)善治。其次，法律文本的制定要遵循一定的法理規(guī)則。質(zhì)量優(yōu)良的地方立法除了注重邏輯層次之外，文本元素的結(jié)構(gòu)編排也要符合法律條文必備的規(guī)則。第三，立法語言須規(guī)范。立法語言是立法主體闡述其立法宗旨、立法目的和立法政策的文字載體，具有獨特的文體和風(fēng)格。[11]在法規(guī)中，立法語言要明確、通俗、簡潔、嚴(yán)謹(jǐn)，避免發(fā)生歧義和理解障礙，對法規(guī)中使用的專有名詞、概念術(shù)語要作出專門的解釋。正如劉勰所說：句有可削，足見其疏；字不得減，乃知其密。二是提高立法者素質(zhì)。良法制定的關(guān)鍵環(huán)節(jié)離不開立法人員專業(yè)知識的強大支撐，而提高立法人員專業(yè)素養(yǎng)，最直接的方式是引進高級別專業(yè)人才。目前，設(shè)區(qū)的市亟需完善引進機制，在全省乃至全國范圍內(nèi)引進立法經(jīng)驗豐富、專業(yè)素質(zhì)較高的人員，進一步就立法的規(guī)劃、起草、征求公眾意見、開門立法等各個環(huán)節(jié)開展立法知識培訓(xùn)，并且邀請專業(yè)人員參與當(dāng)?shù)亓⒎?，以此提高立法的質(zhì)量和水平。同時，還要打破體制和身份壁壘，從法官、檢察官、律師、法學(xué)教授中選拔立法人才，進一步提升立法工作水平，解決立法知識結(jié)構(gòu)不合理、工作經(jīng)驗不足的實際問題。三是注重儲備立法人才。設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限范圍界定于經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境、歷史文化等相關(guān)領(lǐng)域，不僅涉及立法理論知識，還涉及經(jīng)濟、環(huán)境保護、歷史文物等相關(guān)專業(yè)知識。因此，設(shè)區(qū)的市在立法人才配備上既要重視現(xiàn)有人才，也要儲備人才增量。在招錄和引進儲備人員時，既要注重理論、學(xué)歷與需求，也要兼顧實務(wù)、經(jīng)歷與供給等各方面的關(guān)系，從而能夠及時應(yīng)對與回應(yīng)立法實務(wù)中遇到的各種難題。

（四）增強立法特色及可操作性

《韓非子·五蠹》中曾經(jīng)提到：法與時轉(zhuǎn)則治，治與世宜則有功，強調(diào)法律應(yīng)順應(yīng)時事的變化而變化。從良法的應(yīng)然角度看，法律作為社會生活規(guī)范，應(yīng)從實際出發(fā)，將本地改革發(fā)展中遇到的現(xiàn)實問題作為立法的客觀依據(jù)，使所立之法更加符合實際，更加具有針對性、有效性，更加利于實施。在整個立法體系中，設(shè)區(qū)的市立法處于底層位置，其立法定位是根據(jù)本地市情和實際需要制定具有本地特色的地方性法規(guī)，這是《憲法》和《立法法》對設(shè)區(qū)的市立法的基本要求，也是從善治角度評判立法質(zhì)量優(yōu)劣的重要標(biāo)準(zhǔn)，是設(shè)區(qū)的市立法的靈魂和生命所在。因此，立法過程中需摒棄綜合性、全面性、重復(fù)性的立法思路，聚焦本地具體問題，把本地經(jīng)濟、政治、法制、文化、風(fēng)俗、民情等方面的立法需求準(zhǔn)確的上升為地方性法規(guī)，切實做到立法上的“拾遺補缺”，解決本地特殊問題。同時，設(shè)區(qū)的市立法必須具有可操作性，因為法律的生命力在于實施，所以法律被制定和頒布之后，具有可操作性，才能彰顯其存在的價值。因此，設(shè)區(qū)的市立法作為上位法的補充、細(xì)化，應(yīng)盡量將法規(guī)制定得詳盡完備、具有可操性。[12]在立法過程中，對于主要管理制度、措施、執(zhí)法主體及其法律責(zé)任、公民的救濟方法等與法律實施息息相關(guān)的內(nèi)容，以及對公民權(quán)利義務(wù)能產(chǎn)生直接影響的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)以法律條文的形式明確規(guī)定，不能含糊不清或直接舍棄，盡量確保公民所需要解決的問題能夠在法規(guī)中找到答案。黨的十九大報告強調(diào)：“發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用”。為此，立法的起草、審議、修改等環(huán)節(jié)都必須由人大及其常委會發(fā)揮主導(dǎo)作用。

【參考文獻(xiàn)】

[1]United Nations Economic and Social Commissionfor Asiaandthe Pacific.“WhatIs Good Governance？”.http：//www.unescap.org/resources/what-good-governance.

[2]王利明.法治：良法與善治[A].良法與善治[M].北京大學(xué)出版社，2015.9.

[3]張文顯.法治與國家治理現(xiàn)代化[J].中國法學(xué)，2014，（04）：12-13.

[4]俞可平.善治與幸福[J].馬克思主義與現(xiàn)實，2011，（02）：29.

[5]亞里士多德.政治學(xué)[M].商務(wù)印書館，1997.199.

[6][8]孟德斯鳩.論法的精祌[M].張雁深譯.商務(wù)印書館，1996.78，7.

[7]柏拉圖.法律篇[M].張智仁譯.上海人民出版社，2001.107.

[9]王利明.科學(xué)立法是確保立法質(zhì)量的關(guān)鍵[N].北京日報，2014-09-15（18）.

[10]李林.立法過程中的公共參與[M].中國社會科學(xué)出版社，2009.

[11]周旺生.立法質(zhì)量與質(zhì)量立法[A].立法研究（第1卷）[C].法律出版社，2000.514.

[12]馬懷德.立法先行 質(zhì)量為本[J].中國司法，2015，（01）：23-24.

（責(zé)任編輯：苗政軍）

On the Legislative Quality of the City Divided Into Districts

under the Perspective of Good Governance

Qin Congcong

Abstract：The fourth plenary session of the 18th CPC central committee and the 19th congress raised good law and good governance，and emphasized that good law should be adopted to promote development and ensure good governance.Since March 15，2015 the new revised “l(fā)egislative law” gives legislative power，since in practice and academic circles on how to improve the quality of legislation from the perspective of practice and theory in-depth research，but on how to improve the quality of legislation under the perspective of good governance has not yet received enough attention.Based on the analysis of the good governance perspective，in the aspect of improve the quality of legislation in facing such as legislation idea relatively lags behind，the development of democratic legislation is not deep，scientific legislation in technical obstacles such as the obstacle factors.Therefore，improve the quality of legislation should be under the guidance of the theory of good governance，to establish the advanced idea of legislation，perfecting the open legislation mechanism，attaches great importance to the legislation technology and ability，strengthen the legislation of sex and maneuverability.

Key words：a zonal city；good governance；good law；fairness and justice；open door legislation