美國“301”調查：演變、影響及對策*

孟 祺

內容提要：美國利用“301條款”對中國進行調查并采取貿易措施，核心是以美國市場為武器，迫使其他國家接受美國的國際貿易準則，以此維護美國的利益。從實踐來看，美國共發(fā)起123起“301調查”，大部分是以簽訂雙邊協(xié)議告終。美國協(xié)調利用“301條款”和WTO爭端解決機制共同維護了美國的貿易利益。美國基于“超級301條款”調查發(fā)起的貿易爭端將降低中國對美國的出口，導致“中國制造2025”的產(chǎn)業(yè)政策發(fā)生改變。文章認為，為應對美國“301條款”引起的限制措施，中國應該積極但謹慎利用WTO爭端解決機制，進一步加快開放步伐，加強自主創(chuàng)新的力度，學習“301條款”構建中國的貿易壁壘制度。

一、引言和文獻綜述

2018年，美國依據(jù)“301條款”的調查結果，認定中國有關技術轉讓、知識產(chǎn)權和創(chuàng)新的法律或政策對美國企業(yè)造成歧視，對中國出口美國的產(chǎn)品進行大規(guī)模征收關稅，并限制中國企業(yè)對美的投資并購。中國隨之提出反制措施，中美貿易摩擦加劇，貿易戰(zhàn)一觸即發(fā)。*張超：《對于貿易戰(zhàn)，中國不想打、不怕打》，《人民日報》2018年3月24日。美國發(fā)動貿易戰(zhàn)的原因有很多：一是美國對本土企業(yè)大規(guī)模減稅造成財政赤字增加，需要通過關稅來彌補；二是為了給“制造業(yè)回流”創(chuàng)造市場，需要通過貿易手段加強對美國市場的保護和加大海外市場的開拓；三是美國長期的貿易赤字不利于美元霸權地位，為了保護美元的強勢地位也需要實施貿易保護，改善貿易赤字。美國之所以選擇中國作為貿易戰(zhàn)的目標，原因在于中國是美國貿易逆差的主要來源，中美之間的貿易結構呈現(xiàn)較強的競爭性。一般情況下，如果一國認定貿易對象違反了WTO規(guī)定，應該交由WTO爭端解決機構處理，但是美國僅依據(jù)本國貿易法律的“301條款”，就對從中國進口的產(chǎn)品征收懲罰性關稅。那么，美國為什么可以憑借“301條款”發(fā)起貿易爭端，與WTO爭端解決機制是否抵觸，中國又如何應對因“301條款”而起的貿易爭端？

楊國華(2002)發(fā)現(xiàn)，美國常常使用“301條款”對其他國家的貿易措施進行調查，繼而與其他國家進行談判，并威脅談判不成就進行報復，美國的主要貿易伙伴都經(jīng)常遭受調查?；旧厦绹恍枰浴?01條款”進行調查為威脅，其他國家就會接受美國的條件。攻守全能的“301條款”是美國用來拓展國外市場、堅守國內陣地的強有力的法律武器，具有明顯的域外法律效力特點。喬檀(2006)、齊愛民和雷朝霞(2012)認為，“301條款”本身是違反國際法基本原則的。何力(2017)也持有相同的觀點，“301條款”是美國在WTO成立之前對美國實行不公正貿易行為的國家實行貿易報復的措施，具有濃厚的保護主義色彩和單邊主義性質。它顯然與WTO的多邊主義格格不入，在WTO時代遭受了WTO合規(guī)性挑戰(zhàn)。但WTO的爭端解決機構及其專家組在歐盟訴美國“301條款”案中進行妥協(xié)，以不對抗WTO及爭端解決機構的規(guī)則為前提容忍其繼續(xù)存在，為“301條款”的復活留下了后患。靳也(2018)認為WTO多邊法律規(guī)則曾有效制約了美國對其貿易法中“301條款”的使用，然而“301條款”在WTO多邊體制之外仍然具有廣闊的適用空間。因此，整體上看，美國“301條款”在長期內必將一直存在而且有效，中國如何應對因為“301條款”發(fā)起的貿易調查甚至是貿易爭端成為重要課題。

二、“301條款”調查的歷史演變和實踐

(一)“301”條款的歷史演變

從性質上看，美國“301”條款屬于美國國內對于貿易不公平的貿易救濟條款。美國一直是以公平貿易為由在關稅減讓時要求對方付出同等代價。在二戰(zhàn)以后的國際貿易體制中，美國是世界第一經(jīng)濟大國和貿易大國，為推動全球化，美國讓渡了部分貿易利益，對待發(fā)展中國家和部分最不發(fā)達國家以最優(yōu)惠的待遇，這在關貿總協(xié)定的歷次談判中均有體現(xiàn)。但是上世紀60年代以后，隨著美國經(jīng)濟增長逐漸放緩、歐盟一體化進程的加快，美國立法層面認為美國在關稅談判中減讓太多，沒有獲得對等待遇，美國行政當局為了部分利益，在關稅和投資等方面做出了超出對等權力的減讓。1962年，美國國會通過了《1962年貿易擴展法》，第252節(jié)規(guī)定，當外國實施不公正的或不合理的進口限制、給美國的貿易造成了負擔或歧視時，總統(tǒng)有權撤回對該國的減讓，或者對該國的產(chǎn)品增加關稅或其他進口限制。此規(guī)定并沒有在法律層面要求對等待遇，只是要求總統(tǒng)在利益相關團體的請求下，可以采取某些措施，但總統(tǒng)的報復權在形式上和范圍上都是有限制的，在范圍上體現(xiàn)為總統(tǒng)只能按照規(guī)定的比例提高關稅。可以說《1962年貿易擴展法》第252節(jié)開啟了美國總統(tǒng)可以以提高關稅的形式對不對等的行為進行報復，但是該報復是否可以采取違反關貿總協(xié)定規(guī)定的措施，此法律中沒有涉及，也沒有對“不合理的行為”進行清晰界定。

《1962年貿易擴展法》實施以后，美國在關貿總協(xié)定內提起了數(shù)次訴訟，由于關貿總協(xié)定本身的不完善性，在貿易爭端解決方面存在限制，爭端解決機制無效，特別是隨著歐共體及其一體化程度的加深，其在關稅、物資流動、要素流動等方面逐漸地自由化，與關貿總協(xié)定的有關規(guī)定不協(xié)調。1963年，美國與歐盟的雞肉貿易爭端開啟了美歐之間的貿易問題，1969～1973年美國發(fā)起了10項訴訟，雖然爭端結果基本都是判定美國獲得支持，但這種支持不是由于貿易爭端解決機制的功勞，主要在于美國強大的政治和經(jīng)濟力量，其他國家不得不接受美國的條件。因此，美國認為關貿總協(xié)定的爭端解決機制難以解決貿易爭端，而對爭端解決機制的修改和完善難以達成一致意見， 1974年美國國會對貿易法律進行再修訂，出臺了《1974年貿易法》，特別是第301節(jié)，“301條款”由此得來。這項條款一方面可以要求其他參與國進行公平貿易，另一方面也是為了在即將到來的關貿總協(xié)定東京回合談判中提高美國的談判力量，迫使其他國家遵從美國的貿易規(guī)則。“301條款”規(guī)定：總統(tǒng)可以采取不符合關貿總協(xié)定規(guī)則的措施，加強了總統(tǒng)對貿易的管制力量，而且在程序上簡單化，在利益團體向特別貿易代表申請后可以由總統(tǒng)自由裁量。而且“301條款”取消了美國政府必須遵循的國際義務、擴大了總統(tǒng)權力，只是為限制總統(tǒng)權力不贊成“輕率地、無理地”采取報復行動。東京回合談判全面削減關稅，使進口關稅水平下降了35%、美國制成品加權平均關稅率降為4%。整體上看，這輪談判基本達成了美國在爭端解決機制上的主張。東京回合談判結束以后，美國總結了期間的經(jīng)驗教訓，繼續(xù)對《1974年貿易法》進行修訂，繼而出臺了《1979年貿易協(xié)定法》，其更加強調申訴以及磋商等作用，授權總統(tǒng)有權對依據(jù)不管是否得到國會批準的任何貿易協(xié)定實施美國的權利，當美國覺得受到不公平對待時，可以由特別貿易代表與有關外國政府進行磋商，在磋商無果的情況下可以援引關貿總協(xié)定的爭端解決機制。

在關貿總協(xié)定的前面幾輪談判中，主要是針對貨物貿易的關稅及非關稅壁壘，由于國際經(jīng)濟聯(lián)系更加緊密，不僅僅涉及貨物貿易，還有服務貿易和直接投資等，但是關貿總協(xié)定的爭端解決機制沒有涉及這些內容。在對外經(jīng)濟聯(lián)系實踐基礎上，為推動有關服務貿易和與貿易有關的投資的新一輪國際談判，《1984年貿易與關稅法》對“301條款”作了進一步修訂，范圍包括了服務貿易和外國直接投資等。此項法規(guī)進一步簡化了對于不公平貿易的報復手續(xù)，授權總統(tǒng)特別貿易代表可以對“不公正的”“不合理的”和“歧視性的做法”等詞作出法定的解釋，在雙邊磋商中有90天的延期，而且更加明確了美國可以根據(jù)每年度的國家貿易評估報告，對不公平的貿易伙伴進行單邊報復。

經(jīng)過歷次對“301條款”的修改，美國認為“301條款”可以更有效地打開對方市場，迫使貿易對象做出更大讓步，即使是在不使用進口限制而僅僅是依據(jù)“301條款”進行威脅的情況下，從歷次“301條款”的使用也可以看出這一點。1975～1985年，美國總共援用“301條款”53次，但是沒有一次落實采取提高關稅或者消除貿易壁壘的措施，大部分貿易對象國與美國達成協(xié)議。上世紀80年代中期以后，美國出現(xiàn)了巨額貿易逆差，國內失業(yè)嚴重，迫使政府采取保護主義的貿易措施，而國會認為最主要的原因還是美國的貿易伙伴采取不公平的做法，同時對政府沒有落實“301條款”感到失望，因此，1988年出臺了《1988年綜合貿易與競爭法》，以減少貿易逆差，提升美國產(chǎn)品國際競爭力。此次對“301條款”的修改體現(xiàn)在兩個方面：一是，權力由總統(tǒng)向特別貿易代表轉移，國會議員認為特別貿易代表可以公正地對待貿易本身而不是國際義務；二是，認為“301條款”的報復是強制性的而不是選擇性的，不能由總統(tǒng)行使自由裁量權。這次修改的明確性使作為貿易救濟方式的“301條款”具有系統(tǒng)性和可預見性，鼓勵商業(yè)界更多地針對不公平貿易行為申請發(fā)起調查，而且能夠更好地促進自由貿易。

(二)“301條款”的實踐

自1974年立法以來，美國政府共開展123次“301調查”，其中大多數(shù)是在上世紀70年代末期和80年代發(fā)生的，針對對象為歐共體和日本等國家和地區(qū)。日本是美國發(fā)起“301調查”最密集的國家之一，截至2017年底，美國向日本發(fā)起16起“301調查”，占總調查數(shù)量的13%。二戰(zhàn)后，美國經(jīng)歷了一段輕松實現(xiàn)經(jīng)濟增長的領跑期，隨著歐洲經(jīng)濟的復蘇和日本經(jīng)濟的發(fā)展，形勢發(fā)生了改變，到1971年美國的貿易收支轉為赤字，即成為總體貿易逆差國家。而日本在1955年加入關貿總協(xié)定(GATT)之后制造業(yè)迅速崛起，出口增長迅速。上世紀60年代日本開始與美國就紡織品產(chǎn)生貿易爭議，70年代鋼鐵和汽車成為雙邊貿易摩擦的焦點。雖然上述問題基本以協(xié)議方式解決，但美日貿易不平衡的問題并沒有得到改善。至1985年，美日間的貿易逆差已經(jīng)超過460億美元。當年，美國采取了多項措施(比如通過態(tài)度強硬的談判逼迫日本就范)以期控制不斷增大的對日貿易逆差。比較有代表性的事件包括1985年7月美國貿易代表辦公室(USTR)對日本發(fā)起針對半導體產(chǎn)業(yè)的“301調查”，同年9月廣場協(xié)議簽訂直接導致日元大幅升值，最終以日本做出較大讓步結束(該案和解協(xié)議因支持證據(jù)薄弱且條件苛刻而極富爭議)。即便如此，美國對日本的貨物貿易逆差仍在繼續(xù)擴大，至1987年超過560億美元。兩國還經(jīng)常在同一產(chǎn)業(yè)中面臨著削減過剩產(chǎn)能的問題。在此背景下，1989年6月，美國在同一日對日本發(fā)起了3起“301調查”，分別是關于衛(wèi)星政府采購、巨型計算機政府采購和木材產(chǎn)品的技術歧視性使用；三項調查全部與市場準入相關，日本的相關政策均采用限制政府采購和設立間接性準入標準的方式。1994年，克林頓總統(tǒng)簽署行政命令，再次啟用“超級301條款”，對日本產(chǎn)品進入美國征收懲罰性關稅，并將貿易制裁措施延長至1997年。

WTO成立以來，美國盡量減少使用“301條款”，轉向利用WTO爭端解決機制。但是1998年，歐盟(包括原歐共體)在WTO起訴美國“301條款”的合理性，巴拿馬、墨西哥、日本等國要求作為有利害關系的第三方參加磋商。最終裁定“301 條款”“沒有違反協(xié)定”，但明確強調了美國的“301條款”必須服從WTO多邊爭端解決的原則。

圖1 美國對全球各國和地區(qū)進行“301調查”的次數(shù)分布*數(shù)據(jù)來源：美國國際貿易委員會。

三、“301條款”與WTO爭端解決機制

世貿組織禁止任何世貿成員單邊認定其他成員的有關措施違反世貿規(guī)則，未經(jīng)世貿組織授權，任何世貿成員不得單邊終止世貿項下的減讓或其他義務。1994年美國承諾，美貿易代表如作出美國在世貿規(guī)則項下權利受損的決定必須基于世貿組織爭端解決機制的裁決，承諾不能通過“301調查”單邊認定其他國家的做法是否違反WTO規(guī)則；如果處理與WTO相關的糾紛，美國必須依據(jù)世貿規(guī)則和爭端解決機構的最終裁決來處理；如果沒有世貿組織的授權，美國政府無權終止其在世貿組織項下的義務，也不能進行交叉報復。但是，從美國的實踐來看，美國不可能放棄“301條款”這一法律，特別是在全球經(jīng)濟放緩和貿易保護主義盛行的背景下。美國在WTO成立后已修改了“301”相關法律，但是某些措辭可以有多種解釋。1998年，歐盟就“301條款”向世貿組織爭端解決機構(DSB)起訴，WTO專家組報告判定美國“301條款”調查與WTO規(guī)則不相符。在此案件的審理過程中，美國多次公開保證“301調查”如涉及WTO管轄事務會通過WTO多邊機制來解決爭議，并承諾不在無WTO授權下采取單邊報復措施。WTO專家組認定美國“301條款”相關法律僅在此前提下與WTO規(guī)則相吻合，否則構成違規(guī)。 雖然“301條款”相關法律沒有被WTO裁定違規(guī)，這份WTO專家組報告對“301調查”影響很大，導致其后新增“301調查”驟然下降，并且鞏固了“301調查”結果由采取或威脅使用單邊報復措施逐漸轉為提起WTO訴訟的趨勢。實踐中，2005年之后美國產(chǎn)業(yè)界遞交“301條款”調查申請書都是將其視為正式向美國政府申請啟動WTO訴訟。

整體來看，美國“301條款”與WTO爭端解決機制之間存在沖突，但是美國不會放棄“301條款”，反而會在不斷修訂該條款的基礎上使之更有利于美國的貿易利益。

第一，WTO并沒有判定美國“301條款”違反規(guī)定，WTO專家組裁決的結果是美國不可以在WTO爭端解決機構作出決定之前單方面確定制裁措施，也就是說美國可以繼續(xù)運用“301條款”，可以在調查前進行威脅、也可以在WTO專家小組裁定美國勝訴之后進行報復。而且WTO的爭端解決機制是各方妥協(xié)的產(chǎn)物，既體現(xiàn)了為促進全球貿易的各項規(guī)則，也保護了美國在內的發(fā)達國家的利益。世界貿易組織的各項規(guī)定不能制約和影響美國的貿易利益。

第二，WTO爭端解決機制與“301條款”相互協(xié)調，共同保護美國的貿易利益。一般認為，WTO爭端解決機制是“301條款”的國際化及延伸，體現(xiàn)了美國對于不公平貿易的態(tài)度。經(jīng)過多次修訂，“301條款”在發(fā)起、調查、措施、權利和義務等方面進行了詳細規(guī)定，具有較高的透明性和公平性。美國企業(yè)、公民、團體等可以根據(jù)“301條款”要求發(fā)起調查，特別貿易代表依據(jù)授權進行調查，如果調查結果發(fā)現(xiàn)由于貿易對象的不公平行為導致美國受損，美國可以訴諸WTO爭端解決機制，一旦專家小組判定美國勝訴，美國可以依據(jù)WTO爭端解決機制的授權采取報復措施，這就是利益團體投訴—政府間貿易爭端—多邊爭端解決機制的爭端解決路徑。即使判決美國敗訴、或者美國認為判決并不能有效減少或者彌補損失，美國就采取單邊報復的措施。兩者相互協(xié)調，共同維護美國的貿易利益。

四、“301條款”調查對中國的影響

(一)歷次美國 “301條款”對中國的調查

針對中國的“301調查”，截至目前共發(fā)生了6次。其中，針對市場準入的有2次，分別是1991年10月，這次調查為一般“301條款”；1992年，美國首先公布了報復清單，中美之間如果達不成協(xié)議就征收懲罰性關稅，最終中美達成了協(xié)議，中國削減大量進口貿易壁壘。另一次是2010年9月針對中國清潔能源補貼問題的調查。2010年10月，美國對華清潔能源有關政策和措施啟動“301調查”，并決定在不超過90天內向中國提出磋商要求，調查涵蓋了中國風能、太陽能、高效電池和新能源汽車行業(yè)的154家企業(yè)，以查明美國相關企業(yè)的利益是否受到了損害。調查結果顯示中國的風能補貼計劃違反了世貿規(guī)則。這次美國沒有直接提出懲罰性措施，而是在WTO爭端解決機制下進行磋商，雙方磋商結果以中國取消禁止性補貼為最終結果。針對知識產(chǎn)權的有4次，分別是1990、1994、1996和2017年。第一次是對中國知識產(chǎn)權領域的調查，1990年美國將中國升級為“重點觀察國家”，對中國首次發(fā)起“301調查”。經(jīng)過6個月的調查，美國貿易代表的調查結論為“中國的知識產(chǎn)權執(zhí)法行為不合理，為美國商業(yè)帶來負擔和限制”，中國在1992年1月對改進知識產(chǎn)權法律作出承諾。1994年6月針對中國知識產(chǎn)權領域的第二次調查，美國要求中國對其知識產(chǎn)權產(chǎn)品開放，在1995年2月雙方達成第二個知識產(chǎn)權協(xié)議。1996年4月中國再次被美國確定為重點國家，1996年6月達成第三個知識產(chǎn)權協(xié)議。這3次美國對中國知識產(chǎn)權實施的“301調查”，最終以簽訂中美知識產(chǎn)權協(xié)議告終，中國加大了知識產(chǎn)權保護的立法和執(zhí)法力度。

最近的一次為2017年8月，美國貿易代表辦公室開始調查判斷中國有關技術轉讓、知識產(chǎn)權和創(chuàng)新的法律或政策是否對美國企業(yè)造成歧視。調查結果認定，中國政府有關技術轉讓、知識產(chǎn)權和創(chuàng)新的法律、政策和做法是不合理的或者具有歧視性的，且給美國商業(yè)造成負擔或者限制。中國的上述做法給美國經(jīng)濟造成的損失至少為每年500億美元。因此，擬采取的行動包括：(1)WTO訴訟。USTR將在WTO起訴中國的歧視性的技術許可做法。(2)25%的從價稅。擬議中的加征關稅產(chǎn)品清單將包括：航空航天、信息通訊技術、機械。(3)投資限制。財政部將會同相關部門提出措施，以應對中國收購敏感技術的投資行為。

(二)“301調查”引起的貿易戰(zhàn)對中國的影響

1.阻礙中美雙邊經(jīng)貿關系發(fā)展。基于這次“超級301調查”，美國于2018年3月23日宣布，對從中國進口約600億美元商品大規(guī)模加征關稅，并限制中國企業(yè)對美方企業(yè)投資并購，未來有可能增加1 000億美元的中國商品對此加征關稅。*孫鷗夢：《財經(jīng)觀察：美國貿易霸凌會造“十種傷”》，新華網(wǎng)，2018年4月4日。此前美國已經(jīng)宣布將對進口太陽能電池和太陽能板以及大型家用洗衣機征收臨時性關稅，將對進口鋼鐵和鋁分別課以25%和10%的重稅。其首要目的就是要降低美國對中國的貿易逆差，按照美方的統(tǒng)計，美國對華貿易逆差2017年達到3 750億美元，占美國全球貿易逆差5 660億美元的三分之二。因此，在貿易談判中美方提出要求在一年內中國削減不平衡1 000億美元、兩年內削減2 000億美元，削減的途徑在于增加從美國的進口和減少對美國的出口。中美兩國之間的貿易不平衡并非是由于兩國貿易政策制定導致的，而是兩國要素稟賦的差異，是美元與黃金脫鉤后保持主要國際貨幣地位、全球價值鏈分工、美國對華高新技術出口限制以及美國過度消費的低儲蓄模式等的必然結果。但是，美方把貿易保護作為重要議題挑起中美貿易戰(zhàn)，不管雙方談判結果如何，必將減少中國對美國的出口，加速中國與周邊國家的貿易經(jīng)濟一體化，降低對美國市場的依賴程度。

表1 2000年以來中國對美國的貿易數(shù)據(jù)表*數(shù)據(jù)來源：中國海關。 單位：億美元

2.打壓“中國制造2025”的重點產(chǎn)業(yè)。美國此次“特殊301調查”挑起的貿易爭端不僅僅是表面上中美之間的貿易不平衡，最重要的是針對代表高端制造業(yè)發(fā)展方向的“中國制造2025”發(fā)展的核心產(chǎn)業(yè)，美國希望通過貿易壁壘和其他限制措施打壓中國未來發(fā)展的高端制造業(yè)。美國宣布征稅25%的中國產(chǎn)品基本上就是中國七大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的高科技產(chǎn)品，也是“中國制造2025”的重點方向，其中并不涉及中國絕對優(yōu)勢地位的紡織、服裝、皮革等傳統(tǒng)制造業(yè)。美國對中興通訊的出口禁令更是凸顯了中國在發(fā)展高科技的基礎科技方面比較薄弱，大多受制于美國等發(fā)達國家，雖然在“中國制造2025”提到國家科技重大專項“核心電子器件、高端通用芯片及基礎軟件產(chǎn)品”(“核高基重大專項”)到2020年要取得突破，攻克關鍵技術，擁有完全自主創(chuàng)新體系，并在全球電子信息技術與產(chǎn)業(yè)發(fā)展中發(fā)揮重要作用，但從目前的實踐看還有一定的差距。在基礎元器件方面受制于人，一旦來源受到限制，其下游產(chǎn)業(yè)發(fā)展猶如空中樓閣。

五、針對“301條款”的應對措施

“301條款”作為美國對貿易伙伴不公平貿易的單邊措施，不符合WTO爭端解決機制的原則。因此，中國在面對“301”調查時，需要從以下方面進行應對：

(一)利用WTO爭端解決機制

《關于爭端解決的規(guī)則與程序的諒解》(DSU)指出：“世貿組織的爭端解決制度是保障多邊貿易體制的可靠性和可預見性的核心因素?！?1995年WTO成立以來，共受理538起貿易爭端，相比較關貿總協(xié)定近50年間僅處理了300多起貿易爭端，WTO爭端解決機制確實起到了緩解貿易摩擦的作用。因此，當發(fā)生貿易爭端的時候，應當積極利用WTO的爭端解決機制。而美國“301條款”也不是直接抗辯WTO爭端解決機制，只是在其無法保證美國利益的情況下才采取的單邊措施。此次美國發(fā)起“301條款”調查之后，繞開WTO爭端解決機制，直接對中國發(fā)起貿易報復，是不符合WTO相關規(guī)定的。中國可以在WTO爭端解決機制下起訴美國的單邊做法，同時聯(lián)合歐盟以及其他WTO成員，以集體道德力量的支持和總理事會的介入，共同反對美國的單邊做法，以爭取最大程度的支持。

當然，對于WTO爭端解決機制也不應該抱有很大期待。即使經(jīng)過了20多年的發(fā)展，WTO爭端解決機制仍然存在很多亟待解決的問題，包括專家小組的公平性和公正性、專家小組的常設性、第三方如何參與更有效透明地促進案件的解決、爭端解決的期限過長、如何在力量不對等的情況下保護弱貿易方的權利等。這些問題對于中國來說也仍然沒有有效的解決方法，特別是爭端解決機制的話語權還是由西方發(fā)達國家主導、中美之間貿易力量的不對等(中國對美國出口近5 000億美元，而美國對中國出口1 500多億美元)，使得WTO爭端解決機制的裁決還不能從根本上保護中國的貿易利益。

(二)加快改革開放的步伐

目前中國面臨新的開放局面，需要以更大的力度、更開放的心態(tài)參與經(jīng)濟全球化。作為經(jīng)濟全球化的重要參與者和受益者，在“逆全球化”和貿易保護主義盛行的背景下，中國應該在以下方面加大對外開放的力度：

1.擴大對外直接投資。由于國際分工，中國成為“世界工廠”，貿易格局為進口原材料和中間產(chǎn)品，出口制成品，整體上為“大進大出”，積累了大量的貿易順差，而貿易順差部分又以美國國債的方式轉移到美國。根據(jù)貿易附加值相關理論，中國的貿易獲益比較少，特別是在高科技產(chǎn)業(yè)只占50%左右，隨著中國勞動力成本的上升和環(huán)保規(guī)制的加強，這種貿易模式是不可持續(xù)的。中國積極擴大產(chǎn)業(yè)轉移，部分勞動密集型產(chǎn)業(yè)轉移到東南亞和非洲等地區(qū)，中國對美國的出口就會轉移到其他國家對美國的出口，以減少中美之間貿易摩擦的可能性。

2.降低關稅和非關稅壁壘。中國國內產(chǎn)業(yè)轉移到國外，國內不斷擴大的需求需要滿足，這就需要削減關稅和非關稅壁壘，積極擴大進口。擴大進口既是國際產(chǎn)業(yè)轉移的客觀結果，也是滿足中國居民高質量生活的客觀需要。近年來，中國在旅游服務貿易上呈現(xiàn)較大的貿易逆差，購物旅游成為旅游的主要目的，這反映出國內產(chǎn)品供給端難以滿足需求，需要從國外進口，但是由于高關稅限制了其在國內的銷售，以旅游購物和代購的形式替代了進口，這部分產(chǎn)品包括化妝品、包、奶粉等，后續(xù)應該進一步降低服裝、箱包、鞋靴、特色食品、藥品、保健品、日化用品、家用設備、文化娛樂、日雜百貨等各類消費品的關稅，將這些類別平均稅率進一步降低到5%以下，部分產(chǎn)品可以零關稅。目前，中國的加權平均關稅率為3.5%，高于加拿大(0.8%)、美國(1.6%)等國，還有較大的減稅空間。

3.放寬市場準入。“301調查”報告指出中國的外資政策存在外國所有權限制，如合資公司會被通過股權限制和行政許可審批程序對美方企業(yè)施壓，強制實施美方技術轉讓。為此，美國在WTO爭端解決機制中提出了磋商要求，歐盟、日本等國家也加入其中。雖然中國在完成《加入WTO議定書》市場準入方面表現(xiàn)優(yōu)秀，但相比較發(fā)達國家存在一定的差距。而且，目前中國有必要也有條件進一步加快改革開放和放寬市場準入，放寬市場準入有助于國內外資本的投資與創(chuàng)新激勵，滿足國內消費者多樣化的需求，提升競爭水平和國內企業(yè)競爭能力，保護只能帶來落后。當然，中國的市場準入應該按照自身的條件設立開放表，不能因為外部壓力被迫開放不適合條件的行業(yè)；同時，加快對國內民營企業(yè)的開放步伐。

(三)加大自主創(chuàng)新的力度

隨著中國技術創(chuàng)新的發(fā)展，部分行業(yè)已經(jīng)可以與美國相競爭，但是在核心元器件和基礎材料等方面還有很大差距。習近平總書記指出：“核心技術是國之重器。要下定決心、保持恒心、找準重心，加速推動信息領域核心技術突破。”*李建廣：《核心技術是國之重器！建設網(wǎng)絡強國，習近平提出新要求》，《人民日報》2018年4月21日。不能認為參與全球價值鏈就可以獲得所有需要的技術和產(chǎn)品，一旦供應鏈受阻就會導致產(chǎn)業(yè)發(fā)展受阻。在遵循技術創(chuàng)新發(fā)展規(guī)律的情況下，優(yōu)化技術布局、選準方向、重點突破。在金融、財稅、國際貿易、人才、知識產(chǎn)權保護等方面優(yōu)化政策環(huán)境，吸收各種創(chuàng)新要素，實現(xiàn)基礎研究和關鍵技術取得較強的國際競爭優(yōu)勢。

(四)研究和利用“301條款”，建立中國的貿易壁壘制度

“301條款”開創(chuàng)了國內法律應用于國際法的先例，而且WTO爭端解決機制也認可了相關做法，這要求中國在進一步加快改革開放的情況下，一方面，需要適應美國的做法，只有積極學習研究美國“301條款”、利用“301條款”的相關規(guī)定，在合理的程序范圍內抗辯，以爭取調查有利于中國。同時研究好“301條款”中美國國家貿易評估報告里有關貿易障礙的行為，評估國內的相關做法是否合適，做好防范措施，避免下一次“301條款”調查的發(fā)生。另一方面，隨著未來中國消費水平的提升，進口規(guī)模必將大幅增加，貿易順差會進一步減少，甚至會出現(xiàn)貿易逆差的情況。為保護中國貿易利益，有必要在學習借鑒 “301條款”的基礎上建立中國的貿易壁壘制度，在進口規(guī)模沒有表現(xiàn)得非常重要的情況下不會引起國外的強烈反制。