地方政府融資平臺發(fā)展中存在的問題和對策

王昊

【摘要】近幾年，我國地方政府融資平臺發(fā)展很快，也著實(shí)為解決我國基礎(chǔ)建設(shè)問題作出了較大貢獻(xiàn)，但隨著平臺數(shù)量的增加和融資規(guī)模的擴(kuò)大，我國地方政府融資平臺的問題也逐漸顯露，主要為融資平臺負(fù)債額度過高、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)集中等。通過分析融資平臺發(fā)展中存在的主要問題，提出我國地方政府融資平臺的風(fēng)性控制策略和一般發(fā)展策略，為地方政府融資平臺的健康發(fā)展提供實(shí)踐性的對策建議。

【關(guān)鍵詞】地方政府融資平臺 風(fēng)險(xiǎn) 策略

1 地方政府融資平臺發(fā)展中存在的問題

1.1 融資渠道單一且集中化程度高

地方政府融資平臺是政府性債務(wù)最多的公司主體，2010年負(fù)債金額將近5億元，占全國范圍內(nèi)所有政府性債務(wù)的46.38%，而銀行貸款是政府性債務(wù)的的主要來源，占總債務(wù)的80%。我國地方政府融資平臺的貸款來源，銀行貸款達(dá)39276.41億元，占地方政府融資平臺總債務(wù)的79.1%，另外，上級財(cái)政和發(fā)行債券分別占比7.06%和9.75%，可見我國地方政府融資平臺的主要資金來源為銀行貸款。

地方政府融資平臺的融資渠道很有限，一般為銀行貸款、發(fā)行債券和上級財(cái)政撥款，且銀行貸款占據(jù)絕大部分，無法進(jìn)行資產(chǎn)組合來分散風(fēng)險(xiǎn)，因而風(fēng)險(xiǎn)集中化程度過高。這種融資模式給地方政府融資平臺公司帶來維持資金鏈不斷和背負(fù)還本付息的雙重壓力，負(fù)債的日積月累使其財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)逐漸暴露，成為制約我國地方政府融資平臺可持續(xù)發(fā)展的主要因素之一。

1.2 財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)集中

我國地方政府融資平臺負(fù)債金額普遍偏高，有的融資平臺通過拆解來彌補(bǔ)項(xiàng)目資金缺口，債務(wù)的積累導(dǎo)致融資平臺財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的加劇。地方政府融資平臺和政府存在密不可分的聯(lián)系，大部分融資平臺是通過財(cái)政收入擔(dān)保、政府股權(quán)質(zhì)押、土地資產(chǎn)質(zhì)押等方式增信才獲得的銀行貸款，也就是說政府融資平臺是通過擔(dān)保未來財(cái)政收入來獲取的現(xiàn)有貸款，貸款的償還責(zé)任最終還是需要由政府承擔(dān)，加劇了政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政分稅體制改革后，我國地方政府承擔(dān)的財(cái)政支出壓力越來越重，而財(cái)政收入有限，以后年度的財(cái)政收入亦被抵押，這無疑從另一層面加大了政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

地方政府融資平臺大多為政府財(cái)政部門和發(fā)改委建立，其現(xiàn)金流入和流出不同于傳統(tǒng)信貸公司，金融機(jī)構(gòu)無法通過一般的信用分析方法對其風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評估。加之近幾年地方政府融資平臺數(shù)量逐年增加，縣級融資平臺規(guī)模不斷擴(kuò)大，占據(jù)全國范圍內(nèi)地方政府融資平臺數(shù)量的70%，貸款額度不斷增加，然而縣級地方政府的財(cái)政收入有限，存在一定的信用風(fēng)險(xiǎn)。銀行貸款一直是地方政府融資平臺的主要貸款來源，使其風(fēng)險(xiǎn)集中于銀行體系，因此，一旦地方政府融資平臺的經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生變化，其財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)轉(zhuǎn)嫁到銀行體系，成為金融風(fēng)險(xiǎn)，地方政府融資平臺的這種模式造成了其財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)的過度集中。

1.3 政府和銀行雙重監(jiān)管缺位

我國預(yù)算法規(guī)定禁止地方政府發(fā)行債券、直接向銀行貸款、提供銀行貸款擔(dān)保，主要目的是為防止地方政府承擔(dān)過多債務(wù)，地方政府融資平臺的建立幫助政府規(guī)避了這方面的法律風(fēng)險(xiǎn)。地方政府融資平臺通過政府擔(dān)保增信，導(dǎo)致這些債務(wù)成為了政府的隱性債務(wù)，即地方政府“看不見的責(zé)任”，只有通過加強(qiáng)監(jiān)管才能得以控制。目前國內(nèi)相關(guān)政府和銀行對地方政府融資平臺的監(jiān)管還存在很多問題，中央政府對融資平臺的監(jiān)管并沒有成文條例，銀行在政府擔(dān)保的誘惑下缺乏對融資平臺的專業(yè)化監(jiān)管，導(dǎo)致融資平臺的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)日益加劇。

2.地方政府融資平臺的發(fā)展策略

2.1 設(shè)計(jì)切實(shí)有效的債務(wù)償還機(jī)制

設(shè)計(jì)有效的債務(wù)償還機(jī)制主要是需要中央政府及其監(jiān)管機(jī)構(gòu)對地方政府融資平臺公司的償還主體進(jìn)行明確，對融資平臺的具體數(shù)量和負(fù)債額度進(jìn)行調(diào)查分析，確定其是否存在過度負(fù)債等情況，對其償債能力、發(fā)展?jié)摿?、資金取向等進(jìn)行掌握，確保地方政府融資平臺的健康發(fā)展，為解決我國城市基礎(chǔ)建設(shè)資金問題提供積極影響。另外，地方政府融資平臺的建立必須明確好責(zé)任主體，避免受到政府官員換屆選舉等政策的影響，保證投資人的利益，明確項(xiàng)目收益應(yīng)作為償債的主要資金來源，舉債主體作為償債主體，避免償債主體責(zé)任不明確的現(xiàn)象。

2.2 提高地方政府融資平臺負(fù)債的透明度

傳統(tǒng)貸款模式中，金融機(jī)構(gòu)一般會(huì)通過建立貸款人的征信系統(tǒng)，對貸款人的信用進(jìn)行分析，結(jié)合對貸款人現(xiàn)有情況的調(diào)查確定是否發(fā)放貸款、貸款額度和貸款期限等，從而將貸款風(fēng)險(xiǎn)控制到最小程度。但地方政府融資平臺缺乏信息紕漏的強(qiáng)制性約束，銀行很難掌握地方政府融資平臺的信用信息。因而地方政府融資平臺也應(yīng)納入人民銀行的征信系統(tǒng)，方便金融機(jī)構(gòu)隨時(shí)了解平臺公司的信用信息、償債能力、償債意愿等情況，銀行在對地方政府融資平臺的信貸信息了解嫻熟后進(jìn)行貸款，能有效控制財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。另外，我國地方政府融資平臺的的資金去向主要用于建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施，其負(fù)債屬于民眾問接負(fù)債，最終需要通過稅收、服務(wù)費(fèi)等方式從民眾手中收回，民眾既是利益享用者也是債務(wù)償還者，因而民眾有了解地方政府融資平臺的債務(wù)來源和債務(wù)資金去向的權(quán)利，和金融機(jī)構(gòu)共同監(jiān)管融資平臺的發(fā)展，規(guī)避財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)。

2.3 完善政府與銀行的雙重監(jiān)管模式

地方政府融資平臺的監(jiān)管主要是中央政府和銀行等金融機(jī)構(gòu)，加之地方政府的自我約束，但政府和銀行對地方政府融資平臺的監(jiān)管并不完善，多數(shù)融資平臺出現(xiàn)過度負(fù)債、投資重復(fù)等問題，導(dǎo)致債務(wù)積累，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)顯現(xiàn)。因此，我國政府和銀行的雙重監(jiān)管模式必須采取一定措施不斷完善，明確雙方的責(zé)任和利益。地方經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和政府之間的財(cái)政體制是地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的基石，因而地方政府融資平臺的監(jiān)管可從這兩方面著手，提升地方財(cái)政的自主性，擴(kuò)大投資者規(guī)模，加大金融機(jī)構(gòu)之間的競爭，降低融資成本，激勵(lì)政府和銀行加大監(jiān)管力度。完善政府與銀行等金融機(jī)構(gòu)的雙重監(jiān)管模式可規(guī)范地方政府行政行為、優(yōu)化地方信貸市場。

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