推進農業(yè)供給側結構性改革的難點分析

推進農業(yè)供給側結構性改革是當前農業(yè)農村政策的重頭戲，也是實行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點。但是，推進農業(yè)供給側結構性改革仍然面臨若干難點。這些難點能否得到有效化解，直接關系到相關改革的進展和成效。本文認為，推進農業(yè)供給側結構性改革的難點主要表現(xiàn)在4個方面：一是深化稻谷、小麥價格形成機制改革，二是推進大數(shù)據(jù)在農業(yè)供給側結構性改革中的應用，三是推進農業(yè)的綠色轉型發(fā)展，四是發(fā)揮新型城鎮(zhèn)化對推進農業(yè)供給側結構性改革的帶動作用。

一、深化稻谷、小麥價格形成機制改革

推進糧食價格形成機制改革是加強糧食安全保障機制建設的基礎和難點。之前，實行糧食最低收購價和糧食臨儲制度政策，給當前的糧食市場、流通和貿易帶來了一系列問題。但其在特定歷史時期對于加強糧食綜合生產(chǎn)能力建設和促進農民增收等的積極作用，也不宜簡單否定。實行糧食最低收購價和糧食臨儲制度政策，是否也有一些經(jīng)驗教訓值得借鑒？

研究顯示（姜長云、曾偉，2017），要加強對糧食最低收購價和糧食臨時收儲政策演變邏輯的研究，客觀看待其利弊得失，推進糧食價格形成機制改革“提質增效”并提升可持續(xù)發(fā)展能力；防止簡單肯定或簡單否定，導致今天的改革“又在重復昨天的故事”，將“洗澡水連同孩子一起倒掉”。實行稻谷和小麥最低收購價政策，應該弱化其保增收功能，將功能定位在保證種糧農民的基本收益上，防止稻谷和小麥市場價格跌幅過大，嚴重挫傷農民種植的積極性，導致口糧產(chǎn)能大幅滑坡。當前玉米價格形成機制改革初顯成效，但這種成效能否在長期延續(xù)，玉米價格形成機制改革的做法能否簡單移植到稻谷、小麥等主要作為口糧的糧食品種？對此也不宜盲目樂觀。

借鑒玉米價格形成機制改革的經(jīng)驗教訓，對稻谷、小麥價格形成機制改革應該堅持完善最低收購價制度的方向，不宜簡單套用玉米“市場化收購+補貼”的做法。因為稻谷和小麥主要作為口糧，不像玉米主要作為飼料糧和工業(yè)用糧，在維護糧食安全的過程中，稻谷和小麥的重要性明顯大于玉米。簡單套用玉米“市場化收購+補貼”的做法，有可能出現(xiàn)一定時期因市場糧價下跌過猛，導致農民區(qū)域性、群體性減收過大，從而嚴重挫傷農民生產(chǎn)經(jīng)營積極性，影響口糧綜合生產(chǎn)能力的穩(wěn)定和糧食安全。

《國家發(fā)展改革委關于全面深化價格機制改革的意見》（發(fā)改價格〔2017〕1941號）已經(jīng)明確“完善稻谷、小麥最低收購價政策”的方向，要求“堅持市場化改革取向和保護農民利益并重，穩(wěn)定政策框架，增強政策靈活性和彈性，分品種施策，分步驟實施，逐步分離政策性收儲‘保增收功能，激發(fā)市場活力，同步建立完善相應的補貼機制和配套政策”。但在實踐中，如何增強政策的靈活性和彈性，如何逐步分離政策性收儲“保增收”的功能？在政策方向明確后，具體的政策設計就更加重要。而不同的政策設計，其政策效果可能有很大不同，甚至天壤之別。這對于能否“確保谷物基本自給、口糧絕對安全”，具有決定性的影響。因此，如果說深化糧食價格形成機制改革是加強糧食安全保障機制建設的基礎和難點，那么，深化稻谷、小麥價格形成機制改革應該是難點中的難點。

二、推進大數(shù)據(jù)在農業(yè)供給側結構性改革中的應用

推進農業(yè)供給側結構性改革的政策設計、效果評估和實踐行動，在很大程度上要以對農業(yè)農村農民發(fā)展及相關問題的數(shù)據(jù)搜集和信息分析為基礎。無論是從政府層面、政策研究層面，還是區(qū)域、經(jīng)營主體乃至農戶層面都是如此。習近平總書記在黨的十九大報告明確要求，“必須堅持質量第一、效益優(yōu)先，以供給側結構性改革為主線，推動經(jīng)濟發(fā)展質量變革、效率變革、動力變革”“著力構建市場機制有效、微觀主體有活力、宏觀調控有度的經(jīng)濟體制，不斷增強我國經(jīng)濟創(chuàng)新力和競爭力”。要做到這些方面，更需要以對“三農”發(fā)展及相關問題的數(shù)據(jù)搜集和信息分析為基礎。近年來迅速發(fā)展的大數(shù)據(jù)技術，為此提供了廣闊的“想象空間”。《國務院關于印發(fā)促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要的通知》（國發(fā)〔2015〕50號）提出，“大數(shù)據(jù)正日益對全球生產(chǎn)、流通、分配、消費活動以及經(jīng)濟運行機制、社會生活方式和國家治理能力產(chǎn)生重要影響”。《農業(yè)部關于推進農業(yè)農村大數(shù)據(jù)發(fā)展的實施意見》（農市發(fā)〔2015〕6號）也指出，“大數(shù)據(jù)正快速發(fā)展為發(fā)現(xiàn)新知識、創(chuàng)造新價值、提升新能力的新一代信息技術和服務業(yè)態(tài)”“農業(yè)農村大數(shù)據(jù)正在與農業(yè)產(chǎn)業(yè)全面深度融合，逐漸成為農業(yè)生產(chǎn)的定位儀、農業(yè)市場的導航燈和農業(yè)管理的指揮棒，日益成為智慧農業(yè)的神經(jīng)系統(tǒng)和推進農業(yè)現(xiàn)代化的核心關鍵要素”?？梢?，國家層面對推進大數(shù)據(jù)在農業(yè)供給側結構性改革中的應用已經(jīng)給予高度重視。但“想象空間”和政策重視畢竟只是“愿景”，能否將美好的“愿景”轉化為推進農業(yè)供給側結構性改革的實際“前景”，似乎還存在很多的不確定性。

《國務院關于印發(fā)促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要的通知》（國發(fā)〔2015〕50號）指出，我國大數(shù)據(jù)發(fā)展和應用仍然存在政府數(shù)據(jù)開放共享不足、產(chǎn)業(yè)基礎薄弱、缺乏頂層設計和統(tǒng)籌規(guī)劃、法律法規(guī)建設滯后、創(chuàng)新應用領域不廣等問題。這些問題在農業(yè)農村領域同樣存在，但多數(shù)并非短期內可以解決。根據(jù)Andreas Kamilaris等（2017）國外學者對全球農業(yè)大數(shù)據(jù)分析實踐的回顧與評論，大數(shù)據(jù)分析可以讓農民和企業(yè)從中提取價值、提高生產(chǎn)率，正在推動各行業(yè)進步，并可以為發(fā)展智慧農業(yè)提供廣闊空間；但迄今為止它在農業(yè)上還沒有得到廣泛應用，農業(yè)大數(shù)據(jù)分析仍有許多障礙亟待克服；并且大數(shù)據(jù)分析并非在所有情況下都是有益的，由此產(chǎn)生的一些問題值得重視。如在農業(yè)食品工業(yè)中，容易形成大型壟斷組織和農民農牧業(yè)經(jīng)營對大公司的依賴。大數(shù)據(jù)往往集中在大型農業(yè)企業(yè)手中，限制了大數(shù)據(jù)技術的應用潛力，容易出現(xiàn)只能加強少數(shù)企業(yè)能力和經(jīng)營優(yōu)勢的問題，從而將更多企業(yè)和農戶推向發(fā)展機會不平等的境地。農業(yè)大數(shù)據(jù)的安全性更為關鍵，農資公司或競爭對手可能濫用其擁有的農業(yè)活動大數(shù)據(jù)獲利，大型企業(yè)、基金公司還可通過實時采集的農業(yè)大數(shù)據(jù)在商品市場、金融市場“興風作浪”，通過頻繁進行投機活動加劇市場價格波動，影響市場機制正常作用和宏觀調控的有效性，放大農業(yè)微觀主體的經(jīng)營風險。國家之間、區(qū)域之間的“數(shù)字鴻溝”、普通農戶和一般經(jīng)營主體應用大數(shù)據(jù)能力的限制，也會影響我國特別是欠發(fā)達地區(qū)、普通農戶、一般經(jīng)營主體對大數(shù)據(jù)分析的應用。而要解決這些問題，推進大數(shù)據(jù)應用更好更廣泛地惠及深化農業(yè)供給側結構性改革的過程，其難度和重要性一樣，都是不可低估的。

三、推進農業(yè)的綠色轉型和發(fā)展

近年來，我國農業(yè)發(fā)展生態(tài)不可持續(xù)的問題迅速加重，成為影響農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的突出問題。隨著城鄉(xiāng)居民消費結構升級，城鄉(xiāng)居民對食品安全和優(yōu)質生態(tài)產(chǎn)品的需要更加廣泛和強烈。在此背景下，推進農業(yè)綠色轉型日益成為深化農業(yè)供給側結構性改革的重要任務。2017年中央一號文件明確要求“促進農業(yè)農村發(fā)展由過度依賴資源消耗、主要滿足量的需求，向追求綠色生態(tài)可持續(xù)、更加注重滿足質的需求轉變”，并專門就“推行綠色生產(chǎn)方式，增強農業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力”進行重大決策部署。2017年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳還專門印發(fā)了《關于創(chuàng)新體制機制推進農業(yè)綠色發(fā)展的意見》。習近平總書記在黨的十九大報告中將堅持人與自然和諧共生作為新時代中國特色社會主義基本方略的重要內容，對推進綠色發(fā)展提出了更高的要求。十九大報告將“生態(tài)宜居”作為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求的重要內容，由此也可以看出推進農業(yè)綠色轉型發(fā)展在推進農業(yè)供給側結構性改革中的重要性。

但是，推進農業(yè)的綠色轉型發(fā)展，必然要求形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的農業(yè)空間格局、產(chǎn)業(yè)結構、生產(chǎn)方式和生活方式。而農業(yè)現(xiàn)有空間格局、產(chǎn)業(yè)結構、生產(chǎn)方式和生活方式是在現(xiàn)行制度和政策約束下長期歷史演進的產(chǎn)物，具有較強的運行慣性，并非短期內可以立竿見影地解決的，有些方面甚至還需要經(jīng)歷艱難曲折的“試錯”過程。如為了推動農業(yè)的綠色轉型發(fā)展，建立綠色導向的農業(yè)補貼政策勢在必行，借此引導農業(yè)經(jīng)營主體甚至農業(yè)主產(chǎn)區(qū)的地方政府加快農業(yè)綠色轉型的步伐。但是，如何建立綠色導向的農業(yè)補貼政策，農業(yè)補貼政策的綠色轉型如何兼顧不同發(fā)展階段、不同地區(qū)甚至不同類型農產(chǎn)品的實際，都需要反復研究并經(jīng)實踐檢驗，這方面的難度不可小視，應該是推進農業(yè)供給側結構性改革的難點之一。

此外，為了更好地推進農業(yè)的綠色轉型，建議推進農機購置補貼等政策由補貼農戶向補貼農機服務組織等轉型，加大對農業(yè)生產(chǎn)性服務組織的支持力度等。這不僅有利于減少農機使用和購置中的浪費，促進農機的節(jié)約集約高效利用，還可以帶動農機結構轉型更好地適應推動農業(yè)綠色發(fā)展的需求。近年來，杭州等地區(qū)通過政府發(fā)放中小微企業(yè)創(chuàng)新券等方式，鼓勵中小微企業(yè)競爭性購買和使用科技服務機構的創(chuàng)新服務，將支持中小微企業(yè)發(fā)展同支持發(fā)展生產(chǎn)性服務業(yè)有機結合起來。也可借鑒這些經(jīng)驗，引導深松作業(yè)補貼、綠色高效技術推廣服務支持補貼、農村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展補貼、培養(yǎng)新型職業(yè)農民補貼等轉型發(fā)展，將引導農業(yè)綠色發(fā)展同支持發(fā)展農業(yè)生產(chǎn)性服務業(yè)有機結合起來。

參照《財政部 國家稅務總局關于農民專業(yè)合作社有關稅收政策的通知》（財稅〔2008〕81號文），為鼓勵農業(yè)生產(chǎn)性服務業(yè)發(fā)展，更好地發(fā)揮其對小農戶參與農業(yè)綠色轉型發(fā)展的引領帶動作用，建議對農業(yè)生產(chǎn)性服務業(yè)機構向農戶提供的市場化農業(yè)生產(chǎn)性服務免征增值稅；對農業(yè)生產(chǎn)性服務機構幫助農戶銷售農產(chǎn)品或提供農資統(tǒng)購分銷服務免征增值稅。鼓勵工商資本由投資農業(yè)生產(chǎn)轉向投資農業(yè)生產(chǎn)性服務業(yè)，借此一方面促進工商資本揚長避短，加大對農業(yè)農村發(fā)展的支持；另一方面有效抑制工商資本投資農業(yè)生產(chǎn)形成對農業(yè)地價的拉升效應，緩解土地成本對農產(chǎn)品成本上升的推動效應。

上述農業(yè)政策轉型的方向，都會有利于推進農業(yè)的綠色轉型發(fā)展，但對推進農業(yè)綠色轉型發(fā)展的影響往往只屬于“跬步”和“小流”。好在“不積跬步無以至千里，不積小流無以成江?！?。推進農業(yè)綠色轉型發(fā)展的進展和效果，在很大程度上取決于這些“跬步”和“小流”的累積效應。這也導致推進農業(yè)的綠色轉型發(fā)展是推進農業(yè)供給側結構性改革的難點所在。

發(fā)揮新型城鎮(zhèn)化對推進農業(yè)供給側結構性改革的引領帶動作用，關鍵是要按照建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的要求，以及形成以工促農、以城帶鄉(xiāng)、工農互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農城鄉(xiāng)關系的方向，引導農業(yè)供給側結構性改革更好地融入以城市群為主體形態(tài)的新型城鎮(zhèn)化格局，更好地發(fā)揮城市（群）、城市產(chǎn)業(yè)轉型發(fā)展對推進農業(yè)供給側結構性改革的引領帶動作用。這也是推進農業(yè)供給側結構性改革的難點所在。關于這個問題，近期討論較多，此處不再贅述。

（作者為中國宏觀經(jīng)濟研究院產(chǎn)業(yè)所副所長、研究員）