新時期提升河南城市綜合承載能力問題研究

劉琪

城市綜合承載能力是城市的資源稟賦、生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等對城市人口及經(jīng)濟社會活動的承載能力，它是資源環(huán)境承載力、經(jīng)濟承載力、基礎(chǔ)設(shè)施承載力和社會承載力的有機結(jié)合體。新時期，河南省城市綜合承載能力提升主要面臨經(jīng)濟承載力支撐不足和城市化成本上升的雙重風(fēng)險和挑戰(zhàn)，必須積極應(yīng)對、綜合施策。

一、河南城市綜合承載能力提升面臨的新形勢

（一）面臨經(jīng)濟下行壓力加大的挑戰(zhàn)

河南作為一個后發(fā)地區(qū)，化工、有色金屬、鋼鐵、建材、紡織等傳統(tǒng)型高載能、高消耗產(chǎn)業(yè)占比大，尤其是鋼鐵、煤化工、氧化鋁、玻璃和水泥這些過剩程度較高的行業(yè)恰恰又都是河南省的傳統(tǒng)支柱行業(yè)，而創(chuàng)新動力的培育和接續(xù)產(chǎn)業(yè)的成長還需要一個過程，因此，河南省城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)接續(xù)不及的巨大壓力和風(fēng)險。經(jīng)濟承載力是城市綜合承載力的核心和物質(zhì)基礎(chǔ)，如果經(jīng)濟承載力不能得到應(yīng)有的保持和強化，城市綜合承載力的提升就沒有了依托。因此，提升城市綜合承載力，必須加快產(chǎn)業(yè)升級步伐，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，增強城市經(jīng)濟承載力。

（二）面臨人口城鎮(zhèn)化成本增加的壓力

農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化主要取決于兩個因素：一是轉(zhuǎn)移人口的收入水平，二是城市公共產(chǎn)品的保障程度，而收入水平取決于整體工資水平，公共產(chǎn)品保障程度取決于城市政府的稅收，人口工資水平和政府的稅收收入，取決于該區(qū)域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)在全國乃至全球價值鏈上的位置，只有高附加值產(chǎn)業(yè)，才能提供高工資、高稅收，進而保障高質(zhì)量、高成本的城鎮(zhèn)化，而提高主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的附加值，歸根結(jié)底又取決于當(dāng)前產(chǎn)業(yè)升級的進程。因此，在經(jīng)濟下行壓力加大、新舊產(chǎn)業(yè)更替有可能斷檔的背景下推進高質(zhì)量、高成本的城鎮(zhèn)化，我們面臨巨大挑戰(zhàn)，必須在城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)供給方面進行制度創(chuàng)新，通過提高公共資源的配置效率，強化城市基礎(chǔ)設(shè)施承載力和社會承載力。

（三）面臨農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口非中心化集聚的新趨勢

長期以來河南省農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口一直以省外轉(zhuǎn)移為主，然而從2007開始，省內(nèi)縣內(nèi)轉(zhuǎn)移占比逐步增加，并同時在2011年超過50%的臨界點，2014年分別達到58%和53%，最終形成了以省內(nèi)、縣內(nèi)為主的轉(zhuǎn)移格局。職業(yè)轉(zhuǎn)變和居住地變更是農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化的重要標(biāo)志。農(nóng)民工在這一過程中表現(xiàn)出來的對縣城的偏好，意味著縣城將要在河南省城鎮(zhèn)化過程中扮演重要角色。這要求我們在今后的城鎮(zhèn)化過程中，既要注重中心城市建設(shè)，發(fā)揮增長極的帶動作用，又要重視縣城的載體作用，注重城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)性，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)建設(shè)、公共服務(wù)等方面提高重點縣城的承載力。

（四）面臨“城市病”集中爆發(fā)的風(fēng)險

河南人口眾多，水土資源嚴(yán)重短缺，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重，人口、資源、環(huán)境的矛盾更加突出，城鎮(zhèn)空間分布和規(guī)模結(jié)構(gòu)與資源環(huán)境承載能力不匹配。與此形成強烈反差的是，隨著我國物質(zhì)文化生活水平的提高和消費需求不斷升級，城鄉(xiāng)居民不僅對物質(zhì)產(chǎn)品和服務(wù)產(chǎn)品的要求越來越高，對生態(tài)、環(huán)境和健康越來越重視，對生態(tài)產(chǎn)品的需求也越來越迫切。提升城市綜合承載力，必須進一步優(yōu)化城鎮(zhèn)形態(tài)、空間布局及組合、空間聯(lián)系方式等，提高空間利用效率，走集約、緊湊、高效發(fā)展之路，提高城市的資源環(huán)境承載力，強化城市的生態(tài)宜居功能。

二、提升河南城市綜合承載能力的幾點建議

（一）著力培育城市新經(jīng)濟增長點

一是構(gòu)建新產(chǎn)業(yè)政策體系。建立新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展基金，推動形成新興產(chǎn)業(yè)和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)相互促進的產(chǎn)業(yè)發(fā)展新格局；制定新產(chǎn)業(yè)的鼓勵政策，逐步增加用于新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的專項資金；落實新產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，尤其是加大對小微企業(yè)的稅收扶持力度。二是深入實施“互聯(lián)網(wǎng)+”行動。落實《河南省“互聯(lián)網(wǎng)+”行動實施方案》，結(jié)合阿里巴巴、百度、騰訊等國內(nèi)大型網(wǎng)絡(luò)公司在河南的布局，進一步加大信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、打造現(xiàn)代信息樞紐等方面的財政支持力度，全面推進“互聯(lián)網(wǎng)+”電子商務(wù)、“互聯(lián)網(wǎng)+”創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、“互聯(lián)網(wǎng)+”惠普金融等行動，拓寬互聯(lián)網(wǎng)和城市經(jīng)濟社會發(fā)展各領(lǐng)域融合的廣度和深度。三是推進鄭洛新國家自主創(chuàng)新示范區(qū)和河南自貿(mào)區(qū)建設(shè)，打造具有國際競爭力的中原創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)中心和內(nèi)陸開放區(qū)，進一步引領(lǐng)全省城市新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)加快發(fā)展，厚植城市綜合實力提升的物質(zhì)基礎(chǔ)。

（二）著力推動“城市病”治理

一是加快中原城市群一體化發(fā)展。通過加大中小城市的公共資源和建設(shè)用地指標(biāo)，完善城市的功能，提高城市的品質(zhì)，從而擴大中小城市容納農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的能力，緩解大城市的壓力。二是加強城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加快城市的市政建設(shè)，重點加快水、電、氣、路、熱等公用設(shè)施建設(shè)和污水處理廠、垃圾處理場的擴容升級改造，尤其是要重點保障中小城市在“十三五”期間實現(xiàn)污水處理設(shè)施和垃圾處理設(shè)施的全覆蓋；加快構(gòu)建由環(huán)城綠地、城市公園、公共綠地等形成的多層次、復(fù)合型城區(qū)生態(tài)系統(tǒng)，建設(shè)有生態(tài)空間隔離的多城區(qū)中心；積極實行“公交優(yōu)先”，發(fā)展軌道交通，減少汽車尾氣排放量，減少大氣污染，改善空氣質(zhì)量。三是加強城市居民的綜合素質(zhì)。堅持以人為本，以提高城市居民的綜合素質(zhì)為抓手，將城市建設(shè)與人的生活質(zhì)量、幸福指數(shù)緊密聯(lián)系在一起。積極培育和踐行社會主義核心價值觀，加快完善文化管理體制和文化生產(chǎn)經(jīng)營機制，建立健全現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系、現(xiàn)代文化市場體系；倡導(dǎo)民眾愛護自己的城市，愛惜公共設(shè)施和公共綠化，遵守交通規(guī)則，文明出行、綠色出行，全面提升城市的品位和舒適度；促進傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代文化的交融、本土文化與外來文化的交融，形成多元開放的現(xiàn)代城市文化。

（三）著力補齊公共服務(wù)短板

一是醫(yī)療方面。建立覆蓋全省的醫(yī)療衛(wèi)生信息綜合管理平臺，逐步實現(xiàn)公共衛(wèi)生、計劃生育、醫(yī)療服務(wù)、醫(yī)療保障、藥品管理、綜合監(jiān)管等數(shù)據(jù)整合和信息共享；全面推進城市公立醫(yī)院改革，并落實社會資本辦醫(yī)在土地、投融資、價格、財稅等方面的扶持政策；積極開展醫(yī)養(yǎng)結(jié)合試點，推進基層醫(yī)療機構(gòu)與社區(qū)、居家養(yǎng)老結(jié)合。二是教育方面。加大學(xué)前教育和義務(wù)教育的財政投入，滿足社會對公立幼兒園和中小學(xué)的需求；盡快落實國家普及高中階段教育的新要求，提升教育質(zhì)量，優(yōu)化學(xué)校布局；重視職業(yè)教育，促進產(chǎn)教融合、校企合作，逐步推進中等職業(yè)教育免除學(xué)雜費；優(yōu)化高等教育結(jié)構(gòu)，重點支持在鄭州大學(xué)、河南大學(xué)、河南農(nóng)業(yè)大學(xué)等高校培育具有特色的優(yōu)勢學(xué)科。三是就業(yè)方面。搭建眾創(chuàng)平臺，實施高校畢業(yè)生就業(yè)促進計劃和大學(xué)生創(chuàng)業(yè)引領(lǐng)計劃；全面深入實施全民技能振興工程，圍繞農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口和煤炭、鋼鐵等困難行業(yè)的下崗職工開展職業(yè)技能提升培訓(xùn)。

（四）著力推進PPP投融資建設(shè)模式

一是健全PPP工作指導(dǎo)制度和服務(wù)體系。進一步完善PPP項目庫、PPP項目投融資管理辦法、PPP項目信息發(fā)布與招投標(biāo)管理規(guī)定等PPP制度規(guī)范體系，為推廣PPP項目建設(shè)提供切實可行的操作依據(jù)。二是建立合理的收費定價機制。加強公共產(chǎn)品定價機制的制度建設(shè)，在PPP項目合作的相關(guān)合同和協(xié)議中，明確對社會資本收益可調(diào)整的條款，建立動態(tài)可調(diào)整的定價機制。三是建立財政支持PPP模式有效機制。用好PPP融資支持基金，通過債權(quán)、擔(dān)保、股權(quán)、費用補貼等形式，為PPP提供融資增信支持，提高項目可融資性，調(diào)動社會推廣運用PPP模式的積極性。四是深化市政設(shè)施運營管理體制改革，逐步推行市政項目運營管理委托制，允許具有資質(zhì)、符合政府要求的各類所有制企業(yè)，通過競標(biāo)進入市政設(shè)施經(jīng)營領(lǐng)域，推動現(xiàn)有壟斷企業(yè)或事業(yè)單位市場化改革，提高公共基礎(chǔ)設(shè)施運營管理效率。

（作者單位：河南省人民政府發(fā)展研究中心）