出版物呈繳制度立法問題研究

【摘 要】 新頒布的《中華人民共和國公共圖書館法》未能改變設(shè)立出版物呈繳制度目的不明確、受繳主體眾多、呈繳者權(quán)利義務(wù)不統(tǒng)一等不合理現(xiàn)象。文章通過分析研究，建議制定呈繳制度條例，加強(qiáng)對(duì)文獻(xiàn)資源的保存和利用，改變多頭呈繳，增加呈繳本范圍，保障呈繳者的相應(yīng)權(quán)益，促進(jìn)我國出版物呈繳制度的進(jìn)一步發(fā)展。

【關(guān) 鍵 詞】呈繳制度；呈繳目的；呈繳范圍

【作者單位】田紅梅，西北大學(xué)法學(xué)院。

【中圖分類號(hào)】G231 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【DOI】10.16491/j.cnki.cn45-1216/g2.2018.12.016

出版物呈繳制度，是指出版單位依據(jù)國家相關(guān)法律法規(guī)，必須向指定單位或圖書館免費(fèi)呈繳一定數(shù)量出版物樣本的制度?！吨腥A人民共和國公共圖書館法》（以下簡稱《公共圖書館法》）頒布之前，我國出版物呈繳制度主要由國務(wù)院、文化部、原新聞出版總署頒布的全國性法規(guī)、各省市制定的地方性法規(guī)一起構(gòu)成相對(duì)完整的法律制度體系。在實(shí)踐中，我國出版物樣本的呈繳情況并不理想。以2009年中國國家圖書館繳送率為例，中文圖書為59.01%，報(bào)紙為60.23%，音像資料為41.01%，電子出版物為57.06%[1]?，F(xiàn)行出版物呈繳制度的不科學(xué)、不合理是造成中國國家圖書館出版物樣本繳送率不高的主要原因。學(xué)者們曾經(jīng)希望通過《公共圖書館法》的制定，改進(jìn)我國現(xiàn)行出版物呈繳制度存在的弊端，但從最終公布的法律來看，有關(guān)立法規(guī)定仍然相對(duì)簡單，缺乏可操作性，未達(dá)到預(yù)期目的。

一、出版物呈繳制度的目的

1992年中國政務(wù)院頒布的《管理書刊出版業(yè)、印刷業(yè)、發(fā)行業(yè)暫行條例》是中華人民共和國成立后最早規(guī)定出版物呈繳制度的法律文件，其目的在于對(duì)出版物樣本的管理和保存。隨后，政務(wù)院、文化部、原新聞出版總署和部分省市相繼出臺(tái)了一系列呈繳法規(guī)。2017年11月新頒布的《公共圖書館法》規(guī)定，公共圖書館呈繳制度的目的在于收集、整理、保存文獻(xiàn)信息，傳承人類文明。

2000年聯(lián)合國教科文組織公布的《法定送存立法指南》規(guī)定了出版物呈繳制度的立法目的：一是保證國家收集、保存各類文獻(xiàn)資源出版物；二是為編撰出版國家書目提供信息，全面掌握呈繳本書目；三是為國內(nèi)外公民和研究人員合理利用出版物提供條件[2]。因此，出版物呈繳制度的根本目的，除對(duì)國家、地方、民族的文獻(xiàn)資源的完整收集、認(rèn)真保管、永久傳承即保存外，更重要的還在于基于研究學(xué)習(xí)目的，滿足國家和公眾對(duì)文獻(xiàn)的合理利用，保障讀者的文化權(quán)益，即利用。然而，繳存出版物樣本只是一種手段。在實(shí)踐中，公共圖書館側(cè)重于保存，對(duì)于利用只是停留在地方性圖書館對(duì)出版物的公開陳列，甚至有些法規(guī)對(duì)文獻(xiàn)的利用沒有加以規(guī)定或說明。相關(guān)法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)明確出版物呈繳制度的真正目的，防止對(duì)呈繳制度目的理解的偏離，更要防止把呈繳制度作為公共圖書館免費(fèi)獲得出版物的手段，要注重對(duì)文獻(xiàn)資源的保存、整理、開發(fā)和利用。

二、出版物樣本受繳機(jī)構(gòu)的范圍

2016年國務(wù)院頒布的《出版管理?xiàng)l例（修正版）》第二十二條規(guī)定，出版單位應(yīng)當(dāng)按照法規(guī)分別向中國國家圖書館、中國版本圖書館和國務(wù)院出版行政部門免費(fèi)提交出版物樣本；已經(jīng)公布的14部地方公共圖書館法律也大都規(guī)定出版單位要向所在地包括省、市、區(qū)圖書館提交出版物樣本。

依照現(xiàn)有法律規(guī)定，一家廣州市的出版單位要向國家出版行政管理部門、中國版本圖書館、中國國家圖書館繳送5本（套/冊）樣本，在此基礎(chǔ)上，還要分別向省、市、區(qū)出版管理單位和指定收藏單位提交2本（套/冊）樣本，分別向省內(nèi)19所公共圖書館提交2本（套/冊）樣本，這樣該出版單位需要提交的樣本達(dá)50本（套/冊）左右[3]。呈繳機(jī)構(gòu)的多頭設(shè)置，加重了出版者的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。出版單位接受當(dāng)?shù)卣块T的直接管理，迫于壓力，不得不向當(dāng)?shù)厥芾U部門免費(fèi)呈繳出版物樣本，而對(duì)于中國國家圖書館和受繳機(jī)構(gòu)，則采取不繳或少繳的消極手段，規(guī)避和拖延履行義務(wù)，以減少經(jīng)濟(jì)壓力。這是造成出版物呈繳制度無法全面履行和落實(shí)的主要原因之一。

將出版行政管理單位列為受繳機(jī)構(gòu)，與出版物呈繳制度的本質(zhì)相違背。呈繳制度的目的在于對(duì)國家文獻(xiàn)資源的收集、保存和利用，而不是對(duì)出版物的管理和審查；任何國家的行政管理部門，本身沒有能力也沒有條件實(shí)現(xiàn)對(duì)文獻(xiàn)資源的保存、整理和利用。把行政管理部門列為受繳單位，無疑是對(duì)社會(huì)資源的一種浪費(fèi)，異化了呈繳制度的根本目的。隨著現(xiàn)代政府服務(wù)理念和行為模式的變化，世界主要設(shè)立呈繳制度的國家都已經(jīng)不再將行政管理部門列為受繳單位。

依據(jù)2000年IFAL出版的《法定呈繳立法準(zhǔn)則（修訂版）》闡述的原則，應(yīng)當(dāng)允許地方政府建立自己的出版物呈繳制度[3]。但地方圖書館沒有必要完整地收集所有出版物，應(yīng)著眼于收集具有地方特色的文獻(xiàn)資源，避免與中國國家圖書館重復(fù)，增加出版單位的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，浪費(fèi)社會(huì)資源。

當(dāng)前國際通行的做法是建立單一的國家呈繳體系，實(shí)行“一份保存，一份利用”的原則。對(duì)于我國這樣一個(gè)幅員遼闊、民族多樣的國家，應(yīng)當(dāng)建立中國國家圖書館收繳2本（套/冊），地方收集具有地方特色的文獻(xiàn)資源2本（套/冊）的制度，平衡各方需求，解決多頭呈繳、資源浪費(fèi)的現(xiàn)象；還應(yīng)建立中央和地方分散的受繳機(jī)構(gòu)模式，用法律手段規(guī)制各自受繳的范圍，實(shí)現(xiàn)分工協(xié)作，保證文獻(xiàn)資源收集的不重復(fù)、不遺漏。

三、出版物呈繳對(duì)象的范圍和標(biāo)準(zhǔn)

1.擴(kuò)大出版物呈繳對(duì)象的范圍

1979年新聞出版總署頒布的《關(guān)于征集圖書、雜志、報(bào)紙樣本的辦法》規(guī)定，呈繳對(duì)象包括所有國內(nèi)出版發(fā)行和內(nèi)部發(fā)行的圖書、雜志、報(bào)紙。1991年《重申〈關(guān)于征集圖書、雜志、報(bào)紙樣本辦法〉的通知》規(guī)定，呈繳對(duì)象增加了音像制品。這是呈繳制度適應(yīng)出版業(yè)發(fā)展的必然結(jié)果。

隨著科學(xué)技術(shù)的迅猛發(fā)展，出版物的載體日新月異，為了保存民族文化遺產(chǎn)，數(shù)字出版物應(yīng)納入呈繳對(duì)象的范圍毋庸置疑。綜合國內(nèi)外現(xiàn)有研究成果，通常所說的數(shù)字出版物（又稱廣義的電子出版物），包括離線數(shù)字出版物（offline，即狹義的電子出版物）和在線數(shù)字出版物（online，即網(wǎng)絡(luò)出版物）。2007年12月國家新聞出版總署發(fā)布的《電子出版物管理規(guī)定》第三十五條規(guī)定，電子出版物發(fā)行前應(yīng)向中國國家圖書館、中國版本圖書館和新聞出版總署免費(fèi)送交樣品。依據(jù)該規(guī)定第二條，這里的電子出版物實(shí)際上指的是離線出版物，它與傳統(tǒng)出版物的生產(chǎn)、傳播和利用較為相似，可以采取傳統(tǒng)的呈繳方式，所以沿用了對(duì)傳統(tǒng)出版物的規(guī)定方法。

關(guān)于在線出版物的收集，2003年中國國家圖書館開展了中國互聯(lián)網(wǎng)保存保護(hù)實(shí)驗(yàn)項(xiàng)目（WICP），開始為收集和保存網(wǎng)絡(luò)數(shù)字資源存在的問題尋找解決方案。2009年中國國家圖書館互聯(lián)網(wǎng)信息保存保護(hù)中心成立，并于2012年11月開通網(wǎng)站，它是中國國家圖書館為長期保存和保護(hù)中國互聯(lián)網(wǎng)信息資源而設(shè)立的機(jī)構(gòu)，標(biāo)志著我國開始對(duì)網(wǎng)絡(luò)出版物的保護(hù)工作進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、合作共建，具有里程碑意義。2009年WICP項(xiàng)目推出“中國事典”存檔網(wǎng)站，主要對(duì)我國一些重大的歷史事件如非典專題、北京奧運(yùn)會(huì)、5.12汶川地震、中國載人航天工程等進(jìn)行提取和存儲(chǔ)，實(shí)現(xiàn)對(duì)數(shù)字文化遺產(chǎn)的收集和保護(hù)[4]。10年來，WICP項(xiàng)目取得了一定成績，說明從技術(shù)角度來看，我國已經(jīng)完全具備收集和保存網(wǎng)絡(luò)數(shù)字資源的能力。網(wǎng)絡(luò)信息存檔是一項(xiàng)需要巨大人力、物力和財(cái)力支持的浩大工程，單靠中國國家圖書館一個(gè)單位難以勝任，需要國家投入更多的支持。

在國家沒有把數(shù)字出版物正式列入呈繳對(duì)象范圍之前，采集者未征得數(shù)字出版人的同意而直接對(duì)網(wǎng)絡(luò)資源進(jìn)行采集可能會(huì)面臨版權(quán)問題。出版物呈繳制度在立法過程中，應(yīng)充分考慮網(wǎng)絡(luò)出版物的多樣性，規(guī)定凡是在網(wǎng)絡(luò)上出售或免費(fèi)發(fā)放的數(shù)字資源，以及在互聯(lián)網(wǎng)上公眾可以自由獲取的信息資料，都等同于紙質(zhì)出版物，由受繳機(jī)構(gòu)依照法律對(duì)其進(jìn)行免費(fèi)收集和保存。對(duì)于出版者采取有關(guān)技術(shù)措施禁止采集和保存的，呈繳機(jī)構(gòu)可以依法要求對(duì)方呈繳資料。

2.確立出版物最優(yōu)版本標(biāo)準(zhǔn)

1979年新聞出版總署頒布的《關(guān)于征集圖書、雜志、報(bào)紙樣本的辦法》規(guī)定，凡是國內(nèi)發(fā)行和內(nèi)部發(fā)行的出版物，每一次的版本和每一次印刷，都要繳送樣本。這對(duì)于保證收集出版物樣本的完整性具有一定的積極意義。

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，出版業(yè)競爭日益激烈，為了保持競爭優(yōu)勢，提高經(jīng)濟(jì)效益，出版單位不得不采取各種手段提高出版物的內(nèi)容質(zhì)量，如轉(zhuǎn)變紙張樣式和包裝形式，配備光盤、U盤等方法，大大增加了出版物成本。履行呈繳義務(wù)，保存和利用民族文化，是出版單位的社會(huì)責(zé)任。但經(jīng)濟(jì)效益是出版單位的生存之本，忽視經(jīng)濟(jì)效益只強(qiáng)調(diào)社會(huì)責(zé)任，不符合市場規(guī)律，出版單位也難以持久發(fā)展。為平衡社會(huì)責(zé)任和經(jīng)濟(jì)效益兩方面的關(guān)系，充分考慮出版單位和呈繳機(jī)構(gòu)各方效益，保證出版物繳送質(zhì)量和便于長久保存，日本、美國等國家相繼提出了最優(yōu)版本標(biāo)準(zhǔn)。依據(jù)該標(biāo)準(zhǔn)篩選出版物樣本版本和格式，減少了出版單位的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，保障了呈繳制度的貫徹執(zhí)行。

根據(jù)國際圖聯(lián)和英美的法律規(guī)定，最優(yōu)版本即受繳單位認(rèn)為的最適合收藏的出版物版本。依據(jù)2010年美國修訂的《關(guān)于向美國國會(huì)圖書館繳存出版物或唱片的規(guī)定》，最優(yōu)版本是指某一出版物的所有版本中，在繳存日期之前由美國國會(huì)圖書館確定的最適宜收藏的版本；如果有多個(gè)版本，通常質(zhì)量最佳者為最優(yōu)版本[5]。為此，美國還專門制定了《美國國會(huì)圖書館關(guān)于收藏已出版版權(quán)作品最優(yōu)版本的說明》，作為判斷標(biāo)準(zhǔn)。日本依據(jù)《日本國立國會(huì)圖書館法》的規(guī)定，對(duì)于同一時(shí)期發(fā)行的記錄某一個(gè)特定著作或信息的多個(gè)版本，以適用性為原則呈繳最優(yōu)版本，其他版本不再呈繳；并對(duì)電子出版物最優(yōu)版本的認(rèn)定規(guī)定了具體的實(shí)施細(xì)則，具有較強(qiáng)的可操作性。

雖然我國《關(guān)于征集圖書、雜志、報(bào)紙樣本的辦法》第五條第3款也規(guī)定了出版單位應(yīng)選擇質(zhì)量較好的版本繳送，但指的是每一個(gè)版本每一次印刷中質(zhì)量較好的版本，不同于最優(yōu)版本標(biāo)準(zhǔn)的含義。最優(yōu)版本標(biāo)準(zhǔn)可以有效控制呈繳本數(shù)量，減輕出版單位負(fù)擔(dān)，兼顧出版單位經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)責(zé)任的實(shí)現(xiàn)，有利于呈繳制度的貫徹執(zhí)行。

四、呈繳主體的權(quán)益

呈繳主體是指依法履行免費(fèi)呈繳出版物義務(wù)的出版單位，以及與出版物有關(guān)的個(gè)人或團(tuán)體，即呈繳者。其相關(guān)權(quán)益能否得到有效保障，直接關(guān)系到其履行呈繳行為的積極性。呈繳者最主要的法律權(quán)益包括：經(jīng)濟(jì)利益保障權(quán)、建議權(quán)、補(bǔ)償權(quán)、呈繳本在利用過程中的版權(quán)保護(hù)等。

1.經(jīng)濟(jì)權(quán)益保障權(quán)

建立出版物補(bǔ)償機(jī)制是保障呈繳者經(jīng)濟(jì)利益的必要措施和有效手段，國際上實(shí)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制的方法有以下幾種。一是著作權(quán)登記。通過著作權(quán)登記實(shí)行間接補(bǔ)償，將補(bǔ)償成本轉(zhuǎn)移到未來有可能產(chǎn)生侵權(quán)行為的潛在主體身上，如美國[6]。二是直接經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。設(shè)立“補(bǔ)償金”制度，直接補(bǔ)償呈繳者各項(xiàng)費(fèi)用，包括出版物定價(jià)的4—8折、呈繳代理費(fèi)、打包費(fèi)、郵費(fèi)等，如英國、俄羅斯、日本[7]。三是稅收優(yōu)惠政策。通過減免稅收實(shí)行間接補(bǔ)償，如加拿大。除以上方式外，還包括免費(fèi)贈(zèng)送國家目錄，免費(fèi)利用國家書目宣傳、展示出版物，對(duì)呈繳本免收郵費(fèi)等方式[8]。無論是哪種經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償形式，其本質(zhì)都是通過全體社會(huì)成員共同分擔(dān)文獻(xiàn)資源保存和公民自由利用的成本，是在市場經(jīng)濟(jì)條件下，解決出版者追求經(jīng)濟(jì)效益最大化與無償呈繳矛盾的有效措施[7]。

結(jié)合我國國情，筆者認(rèn)為可以通過建立補(bǔ)償金和稅收豁免權(quán)制度保障呈繳者的經(jīng)濟(jì)權(quán)益。首先，對(duì)于成本超過一定數(shù)額的出版物，按照一定的比例進(jìn)行直接的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。補(bǔ)償金如果單由公共圖書館負(fù)擔(dān)顯然不現(xiàn)實(shí)，最合理和最現(xiàn)實(shí)的辦法就是由國家財(cái)政支出，通過公共資金設(shè)立專項(xiàng)補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)，由全體社會(huì)成員共同承擔(dān)文化保存和利用的成本[7]。其次，呈繳制度是為了保障社會(huì)公共利益，與稅收政策的公益性相一致。因此，需要納稅的呈繳本應(yīng)當(dāng)享受稅收豁免權(quán)，減少呈繳者的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

2.呈繳本的版權(quán)保護(hù)

呈繳本是指呈繳單位依法免費(fèi)向有關(guān)單位呈繳的出版物樣本。對(duì)呈繳本的合理利用，必須符合著作權(quán)法“利益平衡”的法律精神，既要保護(hù)社會(huì)公眾對(duì)文獻(xiàn)資源的合理利用，又不能損害呈繳者的版權(quán)利益，以達(dá)到二者的平衡。受繳方對(duì)出版物呈繳本的違法利用，如未經(jīng)許可對(duì)出版物呈繳本的大量復(fù)制和數(shù)字化、商業(yè)化利用等，有違設(shè)立呈繳制度社會(huì)公益性的初衷，呈繳者可以依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，追究對(duì)方的侵權(quán)責(zé)任。

公共圖書館依據(jù)現(xiàn)行著作權(quán)例外原則，可以翻譯、少量復(fù)制呈繳本，但必須嚴(yán)格限定其目的。一是為課堂教學(xué)或科學(xué)研究使用；二是為陳列或者保存版本的需要。對(duì)于享有著作權(quán)的呈繳者，必須保證其所提交的呈繳本作品的完整性，人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)不受侵犯。圖書館合理利用呈繳本的前提是，除雙方另有約定，不得直接或間接謀取經(jīng)濟(jì)利益。如何界定這里的“少量”，可以借鑒美國的做法。一是每次只能為一個(gè)讀者提供一件呈繳本的復(fù)制件；二是該行為沒有任何商業(yè)或經(jīng)濟(jì)目的；三是提供對(duì)象是到館公眾或研究人員；四是利用者必須同時(shí)提供一份版權(quán)聲明[9]。

《網(wǎng)絡(luò)信息傳播保護(hù)條例》第七條規(guī)定，圖書館為了陳列或保存版本需要，以數(shù)字化形式復(fù)制其收藏的呈繳本并向館內(nèi)讀者提供服務(wù)，前提條件是呈繳本“已經(jīng)損毀或者瀕臨損毀、丟失或者失竊，或者其存儲(chǔ)格式已經(jīng)過時(shí)，并且在市場上無法購買或者只能以明顯高于標(biāo)定的價(jià)格購買的作品”，同樣不得侵犯呈繳者享有的著作權(quán)及相關(guān)權(quán)益。對(duì)于數(shù)字出版物，受繳單位必須采用有效的技術(shù)手段和方法，禁止用戶對(duì)出版物的下載、復(fù)制或網(wǎng)絡(luò)傳播，加強(qiáng)對(duì)呈繳本例外復(fù)制權(quán)、傳播權(quán)的有效監(jiān)控，保障呈繳者的合法權(quán)益。

3.出版物呈繳者的其他權(quán)益

為提高出版物呈繳者履行法律義務(wù)的積極性和主動(dòng)性，還應(yīng)當(dāng)通過立法保障出版物呈繳者對(duì)出版物繳送的協(xié)商權(quán)、繳送出版物處理情況知情權(quán)、繳送出版物優(yōu)先使用權(quán)等。繳送單位和個(gè)人應(yīng)可優(yōu)先免費(fèi)使用呈繳本和其他館藏，優(yōu)先享受公共圖書館所提供的服務(wù)[10]。建立呈繳本國家公告制度，定期編制呈繳目錄，保障出版物呈繳者對(duì)呈繳本處理情況的知情權(quán)，體現(xiàn)國家對(duì)出版物呈繳者的褒揚(yáng)和尊重。

出版者依法呈繳出版物樣本是保存民族文化遺產(chǎn)，為社會(huì)公眾提供文獻(xiàn)資源的一種有效措施，是構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的一部分。在我國《公共圖書館法》未能明確規(guī)定的情況下，應(yīng)通過制定全國性的出版物呈繳制度條例，對(duì)其進(jìn)行法律細(xì)化，增加可操作性，促進(jìn)出版物呈繳制度進(jìn)一步發(fā)展。

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