文︳劉廷飛
早在夏、商、周三代,我國就出現(xiàn)了治官之法,并孕育了職官監(jiān)察法的萌芽。及至春秋戰(zhàn)國,社會關(guān)系重構(gòu),封建官僚制度逐漸取代世卿制度,“治吏”成為權(quán)力監(jiān)督及立法的重要內(nèi)容,職官監(jiān)察法開始向成文法過渡。秦朝大一統(tǒng)之后,監(jiān)察御史系統(tǒng)初步建立,監(jiān)察法逐漸獨(dú)立于官刑體制之外。漢承秦制,監(jiān)察系統(tǒng)走向獨(dú)立,監(jiān)察體制多元化發(fā)展,監(jiān)察法制最終形成。漢惠帝刺察三輔的《九條》,是性質(zhì)較為明確的監(jiān)察法規(guī),到漢武帝《六條問事》出臺,全國性的地方監(jiān)察法規(guī)就產(chǎn)生了。
三國兩晉南北朝時(shí)期,御史臺建制更加規(guī)范,監(jiān)察權(quán)不斷擴(kuò)大,監(jiān)察立法在社會變動中仍保持活躍態(tài)勢,產(chǎn)生了曹魏《察吏六條》、西魏《六條詔書》、北周《詔制九條》等代表性監(jiān)察立法。唐朝建立一臺三院,形成諫官系統(tǒng),封建監(jiān)察體制開始定型,監(jiān)察立法也得到很大發(fā)展。官方制定的《唐律疏議》和《唐六典》為監(jiān)察提供了大綱大法,皇帝頒發(fā)的詔令是監(jiān)察法的重要內(nèi)容,以玄宗《監(jiān)察六條》為代表的專門監(jiān)察法達(dá)到新的歷史水平,這些構(gòu)成了唐代監(jiān)察立法嚴(yán)密的制度籠子。
宋代將監(jiān)察官作為朝廷的“耳目之司”。宋朝監(jiān)察立法的典型特點(diǎn)是以敕令為主要形式,并制定了《監(jiān)司互察法》,旨在防止“燈下黑”。元朝的監(jiān)察法制整體粗放,而且立法與司法嚴(yán)重脫節(jié),但是制定了專門性的監(jiān)察法,其中《憲臺格例》作為監(jiān)察法總則,《行臺條畫》則屬于分則,在立法技術(shù)上屬開創(chuàng)之舉。
明朝設(shè)立都察院將監(jiān)察權(quán)統(tǒng)一,直接對朝廷負(fù)責(zé),為“肅綱紀(jì)、清吏治”,監(jiān)察立法規(guī)?;?、嚴(yán)密化,取得了重要成就。明太祖親自刪定的《憲綱》四十條,是明朝最早、最重要的監(jiān)察法,之后又陸續(xù)出臺了一系列配套法規(guī)。明英宗制定的《憲綱條例》,成為其后監(jiān)察立法的藍(lán)本。同時(shí),《監(jiān)官遵守六款》等監(jiān)察“工作規(guī)則”也不斷完善。清朝監(jiān)察立法形成了特有的結(jié)構(gòu)形式和相對獨(dú)立的體系。乾隆朝編纂的《欽定臺規(guī)》,經(jīng)嘉慶、道光、光緒歷次修訂,合稱“四朝臺規(guī)”,是封建社會監(jiān)察立法的最終完備形態(tài)。
縱觀歷代監(jiān)察立法,大致有三個(gè)特點(diǎn)。
一是逐漸走向?qū)iT化和法典化。鑒于權(quán)力監(jiān)督運(yùn)行制度在國家治理體系中的重要地位,歷代都十分注重監(jiān)察的制度化和法制化。從前面對發(fā)展脈絡(luò)的簡單勾勒不難看出,古代監(jiān)察法從形成發(fā)展到成熟定型是一個(gè)漸進(jìn)式發(fā)展過程,這也是封建社會權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督體制不斷走向系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、有效運(yùn)行的反映。從零散的帶有監(jiān)察法性質(zhì)的詔、令,到《六條問事》等地方專門監(jiān)察法規(guī),再到隋唐《司隸六條》《監(jiān)察六法》等專門化監(jiān)察法出現(xiàn),并不是偶然的。這實(shí)際上是從分裂到統(tǒng)一、增強(qiáng)權(quán)力及對權(quán)力監(jiān)督有效性的需要。清代因襲明代《憲綱條例》并結(jié)合國情創(chuàng)定的《欽定臺規(guī)》,誕生于古代封建社會最成熟時(shí)期,歷六朝一百余年,四次修訂,是歷代監(jiān)察法規(guī)之集大成,是封建社會最后的也是最有代表性的監(jiān)察法典。
二是典型的時(shí)代性和階段性特征。受制社會經(jīng)濟(jì)條件的變化,古代監(jiān)察法規(guī)要做到“歷世遵其道不變”是不可能的。這些監(jiān)察立法活動的最終目的都是為了維護(hù)和保證國家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn),平衡統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)部權(quán)力分配,緩和階級矛盾和利益沖突,但是不同時(shí)期具體任務(wù)又有所不同。在中央權(quán)力并不穩(wěn)固的封建社會前期,側(cè)重的是地方監(jiān)察法規(guī)的制定。例如,漢代《六條問事》是強(qiáng)干弱枝政策的產(chǎn)物,側(cè)重約束地方權(quán)力,強(qiáng)化中央權(quán)威,其主要監(jiān)察對象是強(qiáng)宗豪右、二千石高官等特定人群,針對性十分明顯。在中央集權(quán)得到強(qiáng)化之后,對國家官吏隊(duì)伍的監(jiān)督制約成為監(jiān)察法的重點(diǎn)內(nèi)容。唐朝《監(jiān)察六條》產(chǎn)生于四百年分裂割據(jù)再次統(tǒng)一、地主經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的大背景下,所以將地方牧宰作為監(jiān)察重點(diǎn),世家大族反而成了監(jiān)察之末。明朝的監(jiān)察立法重心多在巡按御史出巡立法,體現(xiàn)了中央對地方控制的強(qiáng)化。
三是監(jiān)察權(quán)不能任性。中國古代監(jiān)察官位卑權(quán)重,是治官之官、綱紀(jì)所系,漢代的刺史、清代的巡撫等很多監(jiān)察官職最后都演變成了地方首牧,所以歷代對監(jiān)察官的選任使用都十分重視。為防止監(jiān)察官擅權(quán)專橫、失職瀆職,在監(jiān)察立法實(shí)踐中對監(jiān)察官的監(jiān)督制約也高度重視。宋朝監(jiān)察法就系統(tǒng)規(guī)范了監(jiān)察官的法律責(zé)任,推行各層次的互察法,監(jiān)察官可以彈劾百官,百官也能監(jiān)督監(jiān)察官,監(jiān)察官相互監(jiān)察,監(jiān)司相互監(jiān)督,將監(jiān)察權(quán)放置在“無影燈”之下。有明一代,都察院法規(guī)、六科監(jiān)察法規(guī)、出巡監(jiān)察法規(guī)都逐漸完備,對監(jiān)察官的管理有法可依、有章可循,程序嚴(yán)密、措施具體,對形成過硬的監(jiān)察官隊(duì)伍發(fā)揮了重要作用。