我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變研究

張永俠

【摘 要】要實(shí)現(xiàn)治理和治理能力的現(xiàn)代化，政府職能轉(zhuǎn)變是明確政府職能定位、實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的有效途徑。我國(guó)在進(jìn)行政府職能轉(zhuǎn)變過(guò)程中，政府扮演的角色不再是管理者，而是服務(wù)者。政府角色定位不清、黨政部分、市場(chǎng)監(jiān)管不嚴(yán)是當(dāng)前推動(dòng)我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變所面臨的主要問(wèn)題。本文通過(guò)相關(guān)概念界定，分析了我國(guó)在政府職能轉(zhuǎn)變過(guò)程中存在的一些問(wèn)題及原因，進(jìn)而找到了相應(yīng)的解決對(duì)策。政府進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變，這對(duì)實(shí)現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化具有重要意義。

【關(guān)鍵詞】政府；政府職能；政府職能轉(zhuǎn)變

政府職能轉(zhuǎn)變是行政體制改革的核心內(nèi)容之一，也是政治體制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革的“結(jié)合點(diǎn)”，長(zhǎng)期受到學(xué)界和政界的廣泛關(guān)注。政府在進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，漸漸轉(zhuǎn)變成服務(wù)型政府，更多地在于如何完善政府職能，政府職能轉(zhuǎn)變受到經(jīng)濟(jì)因素、體制因素、政府部門內(nèi)部矛盾因素的制約，進(jìn)而政府職能轉(zhuǎn)變所達(dá)到的效果并不那么理想。

一、概念界定及必要性

（一）概念界定

政府的概念通常有廣義和狹義之分，廣義的政府是指行使國(guó)家權(quán)利的所有機(jī)關(guān)，包括立法、行政和司法機(jī)關(guān)；狹義的政府是指國(guó)家權(quán)力的執(zhí)行機(jī)關(guān)，即國(guó)家行政機(jī)關(guān)。

政府職能轉(zhuǎn)變，是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)在一定時(shí)期內(nèi)，依據(jù)國(guó)家和社會(huì)發(fā)展的需要，對(duì)其應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)和所發(fā)揮的功能、作用的范圍、內(nèi)容、方式的轉(zhuǎn)移及變化。政府職能轉(zhuǎn)變的必然性受到政府職能的諸多因素的影響，包括管理職權(quán)、職責(zé)的改變（對(duì)哪些事務(wù)負(fù)有管理職責(zé)，管什么，管多寬，管到什么程度），管理角色（主角、配角等）的轉(zhuǎn)換，管理手段、方法、及其模式的轉(zhuǎn)變等。

（二）必要性

1.轉(zhuǎn)變政府職能，是依法治國(guó)的客觀要求

行政管理體制的改革、政府職能的轉(zhuǎn)變，是堅(jiān)持依法治國(guó)基本方略、全方位推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的客觀要求。全面推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府，就是運(yùn)用法律手段推動(dòng)改革進(jìn)程，憑借法律形式固定改革成果，最終為建立現(xiàn)代行政管理體制提供法律依據(jù)。

2.轉(zhuǎn)變政府職能，是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的需要

服務(wù)型政府是政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)。[1]（P144）科學(xué)發(fā)展觀的落實(shí)，就需要對(duì)相關(guān)保障機(jī)制進(jìn)行完善，政府轉(zhuǎn)變職能，對(duì)行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行合理設(shè)置，理清中央和地方關(guān)系，為滿足科學(xué)發(fā)展觀的要求，需要建立政績(jī)考核指標(biāo)，從而使得社會(huì)實(shí)現(xiàn)全面且可持續(xù)發(fā)展。

3.轉(zhuǎn)變政府職能，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀要求

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求政府轉(zhuǎn)變其職能，放松對(duì)市場(chǎng)的管制，放開(kāi)政府不該管制的領(lǐng)域，從全能型政府向有限政府和服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。[2]（P66）管理型政府已經(jīng)嚴(yán)重不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，政府應(yīng)該為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)服務(wù)，進(jìn)而打造一種服務(wù)型政府，以更好地適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所帶來(lái)的新要求。

二、問(wèn)題及原因

（一）政府職能轉(zhuǎn)變存在的主要問(wèn)題

1.我國(guó)政府職能的“越位、錯(cuò)位、缺位”現(xiàn)象

政府沒(méi)有把自身需要做但是市場(chǎng)沒(méi)有能力做到的事情做到位。[3]（P254）當(dāng)前，政府依然在扮演大政府的角色，管了不少不該管的事，以及管不了且關(guān)不好的事，日漸出現(xiàn)政府職能的越位，對(duì)于企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的直接參與比比皆是，政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)已不是新鮮的事。政府“越位”現(xiàn)象主要有：微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接干預(yù)；地方保護(hù)的盛行；短期政績(jī)的追求；社會(huì)事務(wù)的包辦。政府“缺位”有：宏觀調(diào)控和市場(chǎng)監(jiān)管不到位；環(huán)境資源保護(hù)不力；統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用發(fā)揮不夠；公共服務(wù)供給不足、分配不公。

2.黨政不分、各級(jí)黨組織對(duì)政府部門的事務(wù)干預(yù)過(guò)多

眼下中央和地方，不同級(jí)別之間的權(quán)限并不是很清楚，特別是財(cái)政權(quán)和人事權(quán)，中央的機(jī)構(gòu)組成與地方機(jī)構(gòu)的對(duì)應(yīng)具有高度的一致性。中央機(jī)構(gòu)之間很多相近職能機(jī)關(guān)并存的現(xiàn)象普遍存在，這樣導(dǎo)致上下左右責(zé)任不清，有利益的事情大家爭(zhēng)著做，要承擔(dān)責(zé)任的事情，大家相互推諉。

3.市場(chǎng)秩序的規(guī)范和監(jiān)管不夠

政府職能轉(zhuǎn)變的核心問(wèn)題是如何處理好政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)這兩類關(guān)系。[4]（P67）我國(guó)政府在職能轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，對(duì)市場(chǎng)秩序的規(guī)范和監(jiān)管不夠。首先，沒(méi)有健全的法律法規(guī)來(lái)規(guī)范市場(chǎng)秩序；其次，法律執(zhí)行時(shí)不嚴(yán)格，管理上的松懈，紀(jì)律上的松弛，甚至有法不依、違法不究，導(dǎo)致已有法律、規(guī)章和制度形同虛設(shè)；最后，地方保護(hù)主義和部門分割不斷，使全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成受阻。

（二）問(wèn)題產(chǎn)生的原因

1.經(jīng)濟(jì)因素

盡管國(guó)有商業(yè)銀行一直在降低不良貸款比例、回避金融風(fēng)險(xiǎn)，盡管國(guó)家在實(shí)施控制銀根的經(jīng)濟(jì)措施，但是政府舉債度日已經(jīng)是公開(kāi)的秘密。政府的金融安全存在的巨大的威脅和隱患不僅影響到政府職能轉(zhuǎn)變的順利，更有可能帶來(lái)地方政府破產(chǎn)的危險(xiǎn)。

2.體制因素

政府習(xí)慣于依靠自上而下的行政權(quán)力和行政手段為主的管理模式。因此，不單導(dǎo)致政府權(quán)力的膨脹，而且使市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)自律機(jī)制作用的發(fā)揮受到影響。這樣的例子我們經(jīng)常在報(bào)紙、新聞中看到，造成了供大于求，甚至有的地方政府為了保證本地區(qū)的發(fā)展對(duì)外來(lái)經(jīng)濟(jì)單位進(jìn)行各種限制以提高準(zhǔn)入條件等。

3.政府部門內(nèi)部矛盾

我國(guó)行政機(jī)關(guān)實(shí)行“金字塔式”的管理模式，鑒于部門間的專業(yè)性很強(qiáng)，不同工作部門之間的信息傳遞和溝通，不能僅站在政府管理的整體利益上通過(guò)溝通來(lái)尋求彼此的結(jié)合點(diǎn)，進(jìn)而導(dǎo)致部門之間不協(xié)調(diào)現(xiàn)象的出現(xiàn)。政府部門之間的不合作，甚至相互推諉，進(jìn)而造成公民利益被忽略，最終政府職能轉(zhuǎn)變的效果自然是不理想的。

三、政府職能轉(zhuǎn)變中存在問(wèn)題的改進(jìn)對(duì)策

政府職能轉(zhuǎn)變關(guān)系著我國(guó)行政體制改革成敗，是構(gòu)建法治政府、服務(wù)型政府和責(zé)任政府的基礎(chǔ)[5]（P112）。經(jīng)過(guò)研究，我國(guó)政府進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變需要做到以下幾點(diǎn)：

（一）完善政府公共服務(wù)職能

服務(wù)型政府是以人民為宗旨并承擔(dān)服務(wù)責(zé)任的政府。[6]（P5）政府公共服務(wù)職能的完善，重點(diǎn)是著實(shí)需要加大公共服務(wù)投入，公共服務(wù)職能需要加快完善。要加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施、公共衛(wèi)生等方面的建設(shè)，義務(wù)教育需積極發(fā)展，對(duì)基本醫(yī)療保健水平進(jìn)行提高，給群眾提供健身場(chǎng)地，進(jìn)行環(huán)境的美化，豐富并滿足群眾精神文化需求，社會(huì)保障體系需健全，對(duì)國(guó)際與國(guó)內(nèi)的安全進(jìn)行保障等。更何況需要依據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平與財(cái)政情況，公共基礎(chǔ)設(shè)施的覆蓋范圍需要擴(kuò)大，服務(wù)水平需要逐漸提高，進(jìn)而提高公共產(chǎn)品的使用率，力爭(zhēng)讓全體人民都能平等地享受到公共服務(wù)，滿足社會(huì)生存的需求。

（二）加強(qiáng)社會(huì)管理職能

政府職能轉(zhuǎn)變厘清和界定的是政府在何種范圍內(nèi)行動(dòng)、行動(dòng)的邊界是什么的問(wèn)題。[7]（P25）在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，市場(chǎng)自身能夠解決的讓市場(chǎng)自己來(lái)解決，政府只需要管市場(chǎng)做不了和做不好的事，與此同時(shí)對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行引導(dǎo)，使其在資源配置中的基礎(chǔ)性作用得到充分發(fā)揮。政府職能轉(zhuǎn)變的價(jià)值與目標(biāo)必須服務(wù)于國(guó)家治理現(xiàn)代化的需要[8]（P61）。此外，政府與社會(huì)的關(guān)系需要理順，也就是改變?cè)瓉?lái)由政府包攬所有一切事務(wù)的舉措，由當(dāng)初的“大政府，小社會(huì)”逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶≌?，大社?huì)”，政府與社會(huì)間的社會(huì)管理權(quán)限進(jìn)行了合理配置。

（三）完善市場(chǎng)監(jiān)管職能

政府理應(yīng)對(duì)市場(chǎng)中需要介入的領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)有效監(jiān)管，以彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。首先，管制機(jī)關(guān)需要獨(dú)立，壟斷性行業(yè)與國(guó)有資產(chǎn)等方面需要加大監(jiān)管。目前，我國(guó)對(duì)壟斷行業(yè)的管理除電力之外，都隸屬于國(guó)務(wù)院各行政主管部門，作為其行政職能的一部分。其次，行政審批制度的改革需要落實(shí)，對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管的法律體系進(jìn)行完善。通過(guò)完善對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管等一系列的法律法規(guī)，一方面要為市場(chǎng)主體提供公平公正的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，另一方面可以對(duì)市場(chǎng)主體的行為進(jìn)行規(guī)范，以保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益。最后，監(jiān)管的公開(kāi)性和民主性需強(qiáng)化。政府在網(wǎng)上公開(kāi)其相關(guān)政策、規(guī)定，對(duì)政府工作的相關(guān)信息進(jìn)行發(fā)布，提供便捷的信息通道，政府職能運(yùn)作的透明度得到提高，充分保護(hù)和尊重公民的知情權(quán)，公民參與的積極性得到提高，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的民主性、公開(kāi)性。

（四）完善政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能

我國(guó)歷次進(jìn)行的宏觀調(diào)控多數(shù)憑借于行政手段，副作用不小，不但政府的誠(chéng)信受到影響，而且企業(yè)的利益承受不少損失。因此，政府職能的方式需要憑借宏觀的間接管理代替以往的微觀的直接管理。一來(lái)，經(jīng)濟(jì)方面的行政干預(yù)得到放松，微觀方面的管理職能得到弱化，進(jìn)而政府的宏觀調(diào)控得到加強(qiáng)。換句話說(shuō)是運(yùn)用財(cái)政政策、貨幣政策、收入分配政策等一些自身所能夠掌握和運(yùn)用的經(jīng)濟(jì)變量來(lái)影響市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中各種變量的取值，通過(guò)對(duì)私人經(jīng)濟(jì)部門行為的政策過(guò)程施加影響來(lái)維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定及快速發(fā)展。二來(lái)，宏觀調(diào)控還應(yīng)該被納入法制化的軌道，從法律上對(duì)宏觀調(diào)控各個(gè)部門的權(quán)力進(jìn)行明確的界定，進(jìn)而使宏觀調(diào)控行之有據(jù)。

四、結(jié)論

加快對(duì)政府職能的轉(zhuǎn)變，使得社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步深化，這也是全面深化改革的迫切要求。十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，政府需要進(jìn)行職能的轉(zhuǎn)變，簡(jiǎn)政放權(quán)需要深化，監(jiān)管方式也要進(jìn)行創(chuàng)新，進(jìn)而使政府的公信力和執(zhí)行力得到增強(qiáng)，打造人民滿意的服務(wù)型政府，從而明確政府進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變和簡(jiǎn)政放權(quán)的總體要求與目標(biāo)。政府職能轉(zhuǎn)變的過(guò)程中還是有很多挑戰(zhàn)的，仍需要在不斷的實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，才能體現(xiàn)其真正的價(jià)值所在?？偠灾?，可以看出，雖然我國(guó)政府進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變的任務(wù)是艱巨的，但值得欣慰的是，我國(guó)政府職能的轉(zhuǎn)變已經(jīng)取得了顯著成效，并且正沿著正確的方向加速前進(jìn)，人們有理由相信，我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變將最終取得預(yù)期的成果。

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