試析城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地的合理利用

陶一鳴

摘要：隨著城鄉(xiāng)發(fā)展進(jìn)程不斷深入，水資源緊缺、城市環(huán)境污染等問題逐漸顯現(xiàn)出來，加上城鄉(xiāng)土地的利用不合理，部分城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不齊全，直接給人們的日常生活生產(chǎn)帶來影響，阻礙了城鄉(xiāng)的發(fā)展進(jìn)程，為城鄉(xiāng)的穩(wěn)定健康發(fā)展埋下隱患。因此如何規(guī)劃城鄉(xiāng)中土地的合理利用，是我國當(dāng)前城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展需要急需解決的問題。本文主要分析城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地的合理利用，以供參考完善。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)規(guī)劃；土地；合理利用

城鄉(xiāng)規(guī)劃的任務(wù)是以合理利用土地資源為依托，以改善人們居住環(huán)境為目的，合理布局、規(guī)劃城鄉(xiāng)居民點(diǎn)，從而促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康和諧發(fā)展。但在實(shí)際土地利用中，由于城市化和工業(yè)化迅猛發(fā)展，使得城市土地開發(fā)使用范圍不斷擴(kuò)大，城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和土地資源沖突加劇，不利于城鄉(xiāng)進(jìn)程的推進(jìn)。因此加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃，合理利用土地資源具有重要意義。

一、城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地利用存在的問題

（一）土地征用不合理

在土地征用方面，雖然國家法律法規(guī)對(duì)土地征收作出明確規(guī)定，但是由于立法缺陷與政府過于依賴土地財(cái)政，通過自身的權(quán)利盲目征收土地，發(fā)生過度征收、低價(jià)征收與強(qiáng)行征收等情況，導(dǎo)致征地違法違規(guī)事件頻發(fā)，侵害了農(nóng)民的土地利益，失地農(nóng)民的生活得不到保障。此外，在低價(jià)征收與高價(jià)出讓的過程中，因征地范圍廣泛，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，安置方式簡(jiǎn)單，許多失地農(nóng)民不能享受城鎮(zhèn)化發(fā)展的果實(shí)，難以實(shí)現(xiàn)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，且部分農(nóng)民不滿政府的安置補(bǔ)償而引起與政府矛盾，導(dǎo)致群體性事件與上訪事件頻發(fā)，給農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展埋下隱患[1]。

（二）土地資源規(guī)劃協(xié)調(diào)困難

在規(guī)劃土地資源的過程中，當(dāng)?shù)卣仨毥Y(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平與城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，準(zhǔn)確定位城市的發(fā)展需求與土地資源的使用情況，保證土地資源規(guī)劃的合理性。但是從國內(nèi)土地資源規(guī)劃的具體情況來看，規(guī)劃部門與土地部門之間的出發(fā)點(diǎn)存在明顯差距，規(guī)劃部門注重城鎮(zhèn)功能發(fā)揮，要求土地資源的利用具有彈性，相反土地資源只是結(jié)合保護(hù)土地資源的政策，合理使用土地資源，發(fā)揮土地資源的作用。

（三）土地批后管理上的監(jiān)管力度不足

在城鄉(xiāng)規(guī)劃土地利用的過程中，由于部分地方政府和有關(guān)職能部門側(cè)重項(xiàng)目的前置審批工作，忽略對(duì)用地主體土地開發(fā)后續(xù)環(huán)節(jié)的管理，使得部分開發(fā)商在獲得土地的使用權(quán)后，為了從中謀取利益，投機(jī)取巧，沒有按期開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目，甚至是圈占土地，沒有實(shí)質(zhì)性開發(fā)項(xiàng)目，待到土地增值后再抬高價(jià)格轉(zhuǎn)手賣出。此外，在土地建設(shè)過程中，部分開發(fā)商為了利益，隨意增加容積率，甚至是改變土地用途，在破壞原有的土地市場(chǎng)關(guān)系同時(shí)，給土地的合理利用帶來不良影響[2]。

二、城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地利用問題的解決措施

（一）規(guī)范土地征用方式

土地的征用就是國家及政府通過有償?shù)姆绞较蜣r(nóng)民征收土地使用權(quán)，因此在實(shí)際征收的過程中，國家及政府必須結(jié)合土地資源的使用現(xiàn)狀與發(fā)展前途區(qū)分土地資源的優(yōu)劣，合理提升優(yōu)質(zhì)地塊的補(bǔ)償額數(shù)，并對(duì)征地行為進(jìn)行市場(chǎng)化管理，以市場(chǎng)的操作規(guī)程來征用。另外，考慮到征用農(nóng)民的土地后，農(nóng)民會(huì)失去土地，同時(shí)失去相應(yīng)的生活與生產(chǎn)資源保障，因此國家及政府需要重視這部分農(nóng)民的分流引導(dǎo)，通過相應(yīng)的政策支持、鼓勵(lì)這部分農(nóng)民向其他行業(yè)發(fā)展，預(yù)測(cè)同時(shí)結(jié)合土地資源的市場(chǎng)價(jià)值與經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行補(bǔ)償，合理區(qū)分用途不同的土地資源[3]。例如為了讓被征地農(nóng)民老有所依，作為全省第一批改革完善被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策試點(diǎn)縣，瀘西縣以“掛包幫”、“轉(zhuǎn)走訪”為工作契機(jī)，通過摸基情、核定額、聚民智、搞試點(diǎn)等4項(xiàng)措施，由縣人社部門牽頭，統(tǒng)籌政府補(bǔ)助資金，核定補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。截至目前為止，發(fā)展與集體周轉(zhuǎn)涉及到的被征用地農(nóng)民達(dá)到4.6萬余人，納入縣級(jí)試點(diǎn)單位、符合人均耕地不足0.3畝標(biāo)準(zhǔn)為1.11萬人，申請(qǐng)辦理參保補(bǔ)足3129人，收繳被征地養(yǎng)老保障金、風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金分別是2.17億元、113.82萬元，為本縣被征地農(nóng)民補(bǔ)助提供支撐。

（二）合理規(guī)劃與協(xié)調(diào)土地資源

為了確保城鄉(xiāng)規(guī)劃合理，提高土地資源利用率，必須加快法律法規(guī)建設(shè)，并做好“兩規(guī)”的銜接工作，要求同一管理層次的工作部門應(yīng)積極參與到城鄉(xiāng)規(guī)劃的土地編制中，結(jié)合部門的工作特點(diǎn)完善管制規(guī)則與方法，有效規(guī)范與引導(dǎo)土地資源的使用過程。并做好技術(shù)層面的“兩規(guī)”工作，促進(jìn)土地資源管理部門與規(guī)劃部門的協(xié)調(diào)合作，始終堅(jiān)持保護(hù)耕地的工作理念，貫徹落實(shí)合理用地措施，盡可能少占用耕地，讓城鄉(xiāng)規(guī)劃的土地利用與當(dāng)?shù)厝丝凇⒔?jīng)濟(jì)相適應(yīng)，從而有效提升土地使用率[4]。例如針對(duì)當(dāng)前城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地的利用問題，需要在《城市規(guī)劃法》、《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》等條例上，加快城鄉(xiāng)規(guī)劃立法，盡快完善《土地管理法》與《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律規(guī)定，滿足城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的需要。并針對(duì)不同城市，盡快完善城鄉(xiāng)規(guī)劃的管理與編制工作，通過城鄉(xiāng)規(guī)劃手段來確定分類引導(dǎo)城市土地利用的政策，重點(diǎn)加強(qiáng)中小城鎮(zhèn)的用地控制指標(biāo)，根據(jù)用地指標(biāo)編制與審批城鄉(xiāng)規(guī)劃，建立用地指標(biāo)體系，制定集約利用土地標(biāo)準(zhǔn)，明確城鎮(zhèn)化用地的數(shù)量，布局與建設(shè)用地規(guī)模，在滿足農(nóng)民意愿的背景下，統(tǒng)一規(guī)劃農(nóng)村居民點(diǎn)、遷村并點(diǎn)；統(tǒng)一規(guī)劃工業(yè)用地，禁止分散安排鄉(xiāng)村工業(yè)用地；通過村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃加強(qiáng)對(duì)土地管理，保證城市總體規(guī)劃、村莊與集鎮(zhèn)規(guī)劃的建設(shè)用地規(guī)模不超出土地利用總體規(guī)劃所劃分的用地規(guī)模。

（三）監(jiān)督懲罰違法用地行為

為有效杜絕違法用地行為，政府部門必須嚴(yán)格根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃中的用地指標(biāo)審批與編制制度，確定城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)與用地規(guī)模，對(duì)于城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模不符合土地集約利用標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃或超過國家用地標(biāo)準(zhǔn)要求的項(xiàng)目，不能審查通過，下發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證與建設(shè)用地規(guī)劃許可證，必須根據(jù)規(guī)定適當(dāng)縮減。并嚴(yán)格審查每個(gè)項(xiàng)目的平面布局、容積率與建筑目的，加大城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)過程中違法用地的監(jiān)管，約束城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中開發(fā)商對(duì)土地開發(fā)利用的行為，一旦出現(xiàn)隨意圈地、浪費(fèi)土地資源和改變土地用途的行為，應(yīng)加大懲罰，嚴(yán)厲打擊[5]。

結(jié)束語

綜上，隨著城市化進(jìn)程不斷深入和城市規(guī)模擴(kuò)大，城市的數(shù)量不斷增加，使得國內(nèi)土地資源緊缺，逐漸變成重要的戰(zhàn)略資源，影響到經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的速度和質(zhì)量。因此必須加強(qiáng)對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃土地的合理利用，規(guī)范土地征用方式，合理規(guī)劃與協(xié)調(diào)土地資源，監(jiān)督懲罰違法用地行為，提高土地管理效率，充分發(fā)揮土地資源的使用價(jià)值。

參考文獻(xiàn)：

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[5]侯東偉.城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地合理利用問題及建議探討[J].房地產(chǎn)導(dǎo)刊，2014，（21）：7-7