論英國蘇格蘭地區(qū)城市聯盟的策略以及對中國東北城市聯合的啟示

【摘 要】隨著英國經濟結構的長期調整，蘇格蘭地區(qū)的大城市都在尋找創(chuàng)新的、更有效的方式來保持國際經濟的競爭優(yōu)勢。在2011年，蘇格蘭城市聯盟（SCA）這一概念首次被提出，盡管在發(fā)展的早期階段，這一戰(zhàn)略聯盟是在為各自城市提供一種手段，以增強它們的競爭力，并改善它們在區(qū)域甚至全球層次上的地位。這一聯盟隨著時間的推移逐漸成熟，現如今在多個領域開展合作。本文以蘇格蘭地區(qū)為例，探索城市間合作的潛在優(yōu)勢，并總結其成功經驗。將其與中國東北地區(qū)的城市進行對比，以探討東北地區(qū)三省四市聯合的可能性。

【關鍵詞】城市聯合；區(qū)域政策；東北區(qū)域城市合作

一、蘇格蘭城市聯盟的背景

在2011年，蘇格蘭政府出版了一份名為《蘇格蘭聯合：實現蘇格蘭愿景》的重要政府文件， 這一文件中首次提出了蘇格蘭城市聯盟（SCA）的概念，這一聯盟內包含了蘇格蘭地區(qū)-愛丁堡、格拉斯哥、鄧迪、阿伯丁、斯特靈、因弗內斯6個主要城市。在傳統(tǒng)城市競爭觀念中，城市聯盟一直被認為是城市競爭的反義詞。城市之間的競爭往往體現在一個城市將與其發(fā)展水平相近并且臨近的城市稱為“競爭對手”，在這種觀念當中追求更高水平的城市競爭力始終是城市發(fā)展的驅動力之一。英國城市學家布朗認為城市間競爭被看作是資本主義的自然產物，城市作為一個獨立經濟單位。不僅要爭取企業(yè)和基礎設施投資等稀缺資源，還要爭取國家支持的政策，積累發(fā)展要素，甚至有時還要爭取發(fā)展?jié)摿?。目前包括在“蘇格蘭城市聯盟”的這6個城市當中，人口占蘇格蘭總人口數的一半以上，GDP總產值在75%以上。從地理位置上來看，格拉斯哥以及愛丁堡位于蘇格蘭的中心部位，其余四個城市都在這個中心以北的地區(qū)。維度均較高。從經濟水平上來看愛丁堡作為蘇格蘭地區(qū)經濟發(fā)展最具活力的地區(qū)，具有較強的外向型經濟的特點，擁有優(yōu)良港口，對外貿易發(fā)達，近些年與歐盟聯系較為緊密，GDP水平最高，成為蘇格蘭地區(qū)的“火車頭”，格拉斯哥作為老工業(yè)城市在20世紀70年代呈現頹勢，近些年來與格拉斯哥市政府通過“由住房引領城市振興”這一戰(zhàn)略政策，將城鎮(zhèn)空間迅速擴展，發(fā)展交通，加強與周邊城鎮(zhèn)的聯系，呈現密集發(fā)展的趨勢。在2011年以前，隨著蘇格蘭的主要城市之間的經濟社會聯系不斷密切。然而在這6個城市相互競爭當中差距也逐漸拉大，格拉斯哥以及愛丁堡汲取了更多的資源，導致蘇格城市之間，在產業(yè)發(fā)展，城鎮(zhèn)空間布局以及環(huán)境保護等方面的不協(xié)調。這些區(qū)域內競爭的負面影響，不利于提升蘇格蘭地區(qū)的競爭力以及發(fā)揮其整體優(yōu)勢。

1.蘇格蘭地區(qū)基礎設施缺乏整體布局與宏觀調控

蘇格蘭地區(qū)有大量遠離市區(qū)的郊區(qū)地帶，這片區(qū)域的發(fā)展缺乏整體的規(guī)劃設計，郊區(qū)可用地的發(fā)展具有較強的自發(fā)性與無序性，近些年來，在這些可用地基礎上建設的基礎設施由于缺乏統(tǒng)籌，具有重復性，浪費了公共資源。其次，在城鎮(zhèn)的基礎設施建設過程中，缺乏城市間綜合協(xié)調，導致基礎設施發(fā)展緩慢。例如昆斯費里大橋，連接著南岸愛丁堡的南昆斯費里與北岸法夫的北昆斯費里，這條公路通道的設想最早于1990年代被提出，但由于2005年發(fā)現了其附近的福斯公路大橋存在的結構性問題，會影響昆斯費里大橋的建設，因此該計劃被擱淺了，由于其涉及到南部以及北部蘇格蘭的運輸問題，該大橋直到2007年開始動土修建，于2017年完工通車。

2.無序競爭導致區(qū)域內利益受到損害

蘇格蘭地區(qū)城市之間存在著對于大型投資建設項目的爭奪與競爭，在爭奪項目所有權的過程中，政府一味的犧牲區(qū)域利益來獲得開發(fā)商的親睞，例如在格拉斯哥的克萊德河商業(yè)區(qū)，政府以很低的成本地價賣給開發(fā)商，造成區(qū)域內整體利益受到侵害，同時缺乏對于項目的評估導致政府負債，當這個項目并沒有達到開發(fā)者的預期回報率水平或者成為爛尾項目時，嚴重損害了政府的形象和信譽。這種競爭使得資源利用率低下。

3.蘇格蘭地區(qū)產業(yè)分散，不利于集約經濟發(fā)展

蘇格蘭地區(qū)不適應農業(yè)發(fā)展，機械化水平較高，食品加工業(yè)較多，例如依靠水資源的飲料加工業(yè)。連綿不絕的山脈將蘇格蘭地區(qū)劃分的較為分散，這已經使蘇格蘭地區(qū)城市范圍的擴大帶來了困難，產業(yè)分散使得進一步擴大規(guī)模的愿望久久難以實現，在產業(yè)化水平上無法突破，蘇格蘭政府對于產業(yè)集聚化的要求越來越高。

為了改變經濟合作的局面，擴大經濟合作的方式，有兩個或兩個以上的城市可以聯合起來加強發(fā)展的趨勢以創(chuàng)新的方式。政府決策者逐漸接受了城市與多中心地區(qū)之間的合作理念。根據蘇格蘭城市政策咨詢專家格蘭特的觀點，雖然城市之間的競爭是不可避免的，但是智慧的城市將知道在哪里合作以及在哪里競爭。因此，有理由相信蘇格蘭地區(qū)城市之間的合作是明智的，由此在2011年，政府把6個城市的合作作為促進競爭的重要戰(zhàn)略。

二、蘇格蘭城市聯盟的策略

蘇格蘭城市聯盟的形成，是蘇格蘭各個城市內在發(fā)展動力互相博弈的結果，蘇格蘭政府既然希望他們作為一個整體的城市群而不是個別城市來發(fā)展，就一定會制定相應的策略來達到與之前不同的成就。在全球化背景下，合理地將資源整合在一起并不再是唯一的發(fā)展手段，各方將利益作為城市間聯合的推動力，依靠市場的機制發(fā)揮城市聯盟的特性。從兩方面來看，從動態(tài)方面，城市聯盟作為一種戰(zhàn)略安排，他們互相合作的前提是有相趨同的目標，從靜態(tài)上來分析，這種城市聯盟的實質就是提高城市本身的競爭力，以達到互惠互利。

1.通過城市聯盟幫助城市自身準確定位

蘇格蘭政府利用在新的城市合作伙伴關系，明確強調在重振城市規(guī)劃的過程中重塑公共和私營經濟的邊界。這個概念正逐漸被其他領域所采用。蘇格蘭政府在2011年準備建立“地方戰(zhàn)略伙伴關系”時，主張將地方城市發(fā)展的重點加以明確，城市聯盟中各個城市重新對自身進行定位，來指定自身發(fā)展的綱要和規(guī)劃，這樣不僅利于降低生產成本，也可以有效的避免產業(yè)的重復，城市的產業(yè)結構在這不擴大城市規(guī)模的前提之下，可以實現產業(yè)的集群，有效利用城市的外部資源來實現規(guī)模經濟效益

2.通過城市聯盟增強城市活力

政府希望推動城市的活力，2011年發(fā)布的《蘇格蘭聯合：實現蘇格蘭愿景》的政府文件中提到，城市的成功很少是偶然的，當一個城市具有新鮮的活力時，城市的成功似乎就是不可避免。文中這種活力不僅包括經濟，還包括許多部門，比如城市大學之間的合作可以喚醒學術活力，城市之間的合作可以有效地吸引更多的游客，提高旅游服務熱情和質量，這種活力同樣包括創(chuàng)新能力，在知識不斷更新，技術不斷進步的時代，城市聯盟為城市提高自己的創(chuàng)新能力提供了契機和途徑，在城市聯合的過程當中，有大量知識轉移的機會，城市的聯盟帶來知識，使得創(chuàng)意互補，使聯盟各方不再閉塞，可以有效的促進文化的交流，知識的融合和價值觀的包容，使城市成為各行各業(yè)創(chuàng)新的重要動力。

3.通過城市聯盟建立協(xié)作框架

為使聯盟更有效率，政府無疑是要采取準確有效的行動。2011年的文件闡述了城市聯盟需要遵循的行動框架。首先，框架的作用是在合作框架內使行動更加有效和規(guī)范，文中提到，合理得框架可以創(chuàng)造條件使得城市及城市周邊地區(qū)能夠最大限度地實現可持續(xù)經濟增長的目標。下圖顯示了一個結構，它具有5個不同角色的部分，著重于它們之間的相互關系和相互作用。

領導小組將為整個城市聯盟的政策提供方向并且進行決策。交付組起到了檢查城市計劃的作用，以確保它們可以實施。行動小組將進一步搜索該計劃的案例和營銷材料。城市投資網絡將總結資源來幫助合作項目。所謂的蘇格蘭城市智庫不斷更新城市發(fā)展理論，與時俱進，提供及時的理論支撐。這種框架從靜態(tài)上看，限定了行動準則，從動態(tài)上來看，這種行動框架使城市之間為了趨同的戰(zhàn)略目標而達成互相合作的戰(zhàn)略組織。

4.通過城市聯盟促進人才的合理流動

人才是促進城市可持續(xù)發(fā)展的重要動力，在蘇格蘭地區(qū)，教育產業(yè)一直是其引以為豪的優(yōu)勢之一，蘇格蘭有格拉斯哥大學，愛丁堡大學這樣優(yōu)秀的教育系統(tǒng)，在源源不斷地輸送人才，人才是城市可持續(xù)發(fā)展的推動力，人口和勞動力也是蘇格蘭的核心議題之一，由于2007年經濟危機以來，蘇格蘭地區(qū)經濟形勢持續(xù)走低，并且城市間缺乏人才交流機制，導致人才向英格蘭地區(qū)外流問題嚴重。城市聯盟有助于城市間人才流動，同時利用高水平的教育資源，使得人才成為蘇格蘭地區(qū)促進城市發(fā)展的儲備力量。

三、蘇格蘭城市聯盟的經驗對于東北地區(qū)加強城市間合作的啟示

中英兩國雖然在經濟制度、社會制度和經濟發(fā)展水平上有較大的區(qū)別，但是從城市學的角度將蘇格蘭地區(qū)和我國東北地區(qū)加以比較，可以發(fā)現其經濟發(fā)展中的共性，例如，在20世紀80年代以前，都是依靠重工業(yè)發(fā)展，而帶來了區(qū)域城市的崛起，同時自然資源有枯竭的趨勢，但是交通運輸便利，與周邊地區(qū)聯系緊密。

東北三省區(qū)域內城市眾多，應確立以三省的省會城市，哈爾濱，長春，沈陽與港口城市大連為核心城市的合作機制，東北地區(qū)各省相鄰，與國內的其他城市比有其獨特的優(yōu)勢，從地緣政治上來分析，東北地區(qū)與俄羅斯、朝鮮、韓國相鄰，并且靠近渤海，利于海上貿易的發(fā)展，有較高工業(yè)基礎，較高的城市化水平（尤其是遼寧），東北城市面臨的問題也比較嚴峻，省會城市面臨機制性問題，受計劃經濟觀念影響，產業(yè)結構不合理，國有經濟主導效率較低，資源面臨枯竭，無法克服這些阻礙城市進一步發(fā)展的限制性因素，東北地區(qū)的諸多優(yōu)勢就無法轉換為競爭力，習近平總書記曾強調，要堅決破除體制機制障礙，形成一個同市場完全對接、充滿內在活力的體制機制，是推動東北老工業(yè)基地振興的治本之策。

1.建立經濟協(xié)商組織加強東北地區(qū)城市內部協(xié)作

東北地區(qū)可以在經濟發(fā)展方面借鑒蘇格蘭城市聯盟的經驗，建立一個可以共同商討區(qū)域經濟合作以及發(fā)展事宜的組織聯盟，有三省四市政府主導，企業(yè)和社會部門積極參與協(xié)商，建立協(xié)調機制，轉變政府職能。由于東北地區(qū)經常被詬病于擁有較為強勢的政府，影響了投資者以及企業(yè)經營者的積極性，同時國有企業(yè)缺乏活力，從這個角度來說，政府對于三省四市的城市聯盟的管控重點應該轉移到促進企業(yè)公平競爭，吸引投資，提高政府效率。其次，這一城市組織聯盟要充分發(fā)揮自己的職能和作用探索區(qū)域內市場資源的聯合和統(tǒng)籌。

2.發(fā)展優(yōu)勢產業(yè)集群

運用優(yōu)勢產業(yè)的輻射帶動區(qū)域內經濟的發(fā)展，像蘇格蘭各城市，做到專業(yè)化、覆蓋化，打破平均用力的觀念，支持重點地區(qū)發(fā)展重點產業(yè)，提高競爭力，同時摒棄狹隘的地方保護主義觀念，優(yōu)勢產業(yè)依靠品牌來面向市場，鞏固自身龍頭產業(yè)，例如大慶的石化產業(yè)，鞍山的鋼鐵工業(yè)，大連的造船工業(yè)，區(qū)域內優(yōu)勢產業(yè)和企業(yè)加強聯系和優(yōu)勢互補。以三省四市為核心，發(fā)揮大城市的輻射能力，向周邊城市圈發(fā)揮影響。

3.拓寬國際市場，提高自身在東北亞地區(qū)的影響

東北地區(qū)身處東北亞經濟圈之內，城市聯合可以增強自身承擔國際經濟事務的能力，利用自身地理上狹長且與多個國家相鄰的優(yōu)勢，加強與周邊國家的聯系，帶動東北地區(qū)加入到國際事務的分工與合作中來。同時，聯合可以增強自身的話語權，使得東北地區(qū)城市國際貿易中優(yōu)先考慮的合作伙伴。增強自身影響力以吸引新的資金和技術，學習國外先進經驗。近些年來隨著“一帶一路”建設的進一步深化、國際產能合作、互聯互通、跨境合作等國際普遍關注的焦點和熱點話題，國際關注度高。這充分表明，東北亞合作已成為東北亞政府間對話交流的重要渠道、東北亞區(qū)域經貿合作的重要平臺。其影響力逐步擴大，功能定位逐步提升，三省四市的城市聯盟戰(zhàn)略作用日益凸顯，去攜手構建更為廣泛的利益共同體。

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作者簡介：

趙安洋（1996—），男，南開大學周恩來政府管理學院城市管理專業(yè)2015級本科生，英國格拉斯哥大學在讀，參加特色小鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃等多個創(chuàng)新課題，學術研究能力較強。