美國(guó)監(jiān)管政策改革及其借鑒

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引 言

世界主要經(jīng)濟(jì)體的國(guó)家治理模式逐漸向監(jiān)管型國(guó)家趨同，修正市場(chǎng)失靈成為監(jiān)管活動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)。政府從直接經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)，轉(zhuǎn)向把握經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向和為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行提供良好制度保障。中央政府制定監(jiān)管政策(regulatory policy)，保障監(jiān)管活動(dòng)的質(zhì)量；而監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過(guò)制定和執(zhí)行規(guī)章間接干預(yù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)運(yùn)行。*Michael Moran， “Understanding the Regulatory State，”British Journal o f Political Science， Vol.32， No.2，2002， pp.391-413.監(jiān)管型國(guó)家的核心特征是以監(jiān)管政策約束監(jiān)管活動(dòng)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(Organization for Economic Co-operation and Development，簡(jiǎn)稱OECD)的定義，監(jiān)管政策以保障和提高監(jiān)管質(zhì)量為目標(biāo)，為監(jiān)管周期(policy cycle)各個(gè)階段提供系統(tǒng)的治理原則和分析工具，包括立法咨詢、事前和事后監(jiān)管影響評(píng)估、減少監(jiān)管負(fù)擔(dān)、程序透明和問(wèn)責(zé)制，以及監(jiān)管的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等議題。*Nick Malyshev， “Regulatory Policy: OECD Experience and Evidence，” Oxford Review of Economic Policy， Vol.22， No.2，2006， pp.274-299.

我國(guó)改革開放40年來(lái)，合理界定政府和市場(chǎng)邊界一直是監(jiān)管理論研究的熱點(diǎn)。黨的十九大報(bào)告明確提出轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡(jiǎn)政放權(quán)，創(chuàng)新和完善監(jiān)管體制目標(biāo)。國(guó)務(wù)院在2017年1月印發(fā)了《“十三五”市場(chǎng)監(jiān)管規(guī)劃》，該規(guī)劃作為綱領(lǐng)性文件，明確市場(chǎng)監(jiān)管制度是市場(chǎng)機(jī)制有效運(yùn)行的基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)當(dāng)促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。同年11月，市場(chǎng)監(jiān)管部際聯(lián)席會(huì)議制度建立，由國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局牽頭，協(xié)調(diào)分散在各部委和公共機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)力，以進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管工作的協(xié)調(diào)指導(dǎo)，保障監(jiān)管質(zhì)量。*國(guó)務(wù)院辦公廳：《關(guān)于同意建立市場(chǎng)監(jiān)管部際聯(lián)席會(huì)議制度的函》，2017年11月13日，http:∥www.whyn.gov.cn/publicity/view/3/6410，2018年6月20日。市場(chǎng)監(jiān)管部際聯(lián)席會(huì)議著眼于政府監(jiān)管整體，是向現(xiàn)代監(jiān)管型國(guó)家轉(zhuǎn)型的重要舉措。本文在分析美國(guó)近四十年監(jiān)管政策改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，探討我國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管部際聯(lián)席會(huì)議貫徹落實(shí)《“十三五”市場(chǎng)監(jiān)管規(guī)劃》的可能路徑。

一、監(jiān)管型國(guó)家與監(jiān)管政策的興起

學(xué)界對(duì)監(jiān)管政策的理論討論主要集中于兩個(gè)方面：第一，解釋為什么監(jiān)管獲得主要經(jīng)濟(jì)體的青睞；第二，解釋為什么監(jiān)管型國(guó)家需要監(jiān)管政策。

(一)監(jiān)管型國(guó)家的興起

監(jiān)管型國(guó)家的基本特征在于，一方面，政府通過(guò)監(jiān)管即制定和實(shí)施規(guī)章，以期改變私營(yíng)企業(yè)和個(gè)人的行為；*OEDC， Definition of Regulation， 2002， https:∥stats.oecd.org/glossary/detail.asp?ID=3295.另一方面，政府通過(guò)發(fā)布監(jiān)管政策，保證監(jiān)管質(zhì)量。監(jiān)管型國(guó)家理論對(duì)于監(jiān)管作為國(guó)家治理主要工具的闡釋，是對(duì)公共利益理論和部門利益理論的調(diào)和。公共利益理論未能解釋普遍存在的監(jiān)管失靈問(wèn)題；部門利益理論也無(wú)法解釋監(jiān)管如何提高社會(huì)福利。雖然監(jiān)管部門被俘獲時(shí)有發(fā)生，但是回歸至自由放任的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也不是可取的選擇。*Cass Sunstein， “Paradoxes of the Regulatory State，” University of Chicago Law Review， Vol.57， No.2，1990， pp.407-441.實(shí)際上，監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠保持一定的獨(dú)立性和自主性，它干預(yù)市場(chǎng)的目的既不單純是促進(jìn)公共利益，也不完全是被利益集團(tuán)俘獲，而是在公共利益、利益集團(tuán)以及自身利益之間尋求某種平衡。*劉鵬：《西方監(jiān)管理論:文獻(xiàn)綜述和理論清理》，《中國(guó)行政管理》2009年第9期，第13頁(yè)。

圖1 國(guó)家治理的最優(yōu)模式圖表來(lái)源：Shleifer, Andrei, “Understanding Regulation,” European Financial Management,Vol.11,2005,pp.439-451.

監(jiān)管型國(guó)家理論采用比較不同治理模式的分析方法，得出政府監(jiān)管是在一定約束條件下最有效率的治理模式。如圖1所示，國(guó)家治理策略根據(jù)對(duì)市場(chǎng)干預(yù)程度由弱至強(qiáng)可以分為：市場(chǎng)機(jī)制(聲譽(yù))、私人訴訟(侵權(quán))、監(jiān)管(監(jiān)管機(jī)構(gòu))、國(guó)有經(jīng)濟(jì)(國(guó)有企業(yè))。*Andrei Shleifer， “Understanding Regulation，”European Financial Management， Vol.11， No.4，2005， pp.439-451.國(guó)家治理的目標(biāo)則是最小化加總的失序成本和政府失靈成本。*Simeon Djankov， Edward Glaeser， Rafael La Porta， Florencio Lopez-de-Silanes and Andrei Shleifer， “The New Comparative Economics，”Journal of Comparative Economics，Vol.31， No.4，2003， pp.595-619.

監(jiān)管型國(guó)家興起的原因在于，法院系統(tǒng)無(wú)法保證高效率解決糾紛，純粹依賴私人訴訟的成本太高，因而市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行的交易成本過(guò)大。*Andrei Shleifer， “Efficient Regulation，” in Daniel P. Kessler eds.， Regulation versus Litigation： Perspectives from Economics and Law， Chicago: University of Chicago Press， 2010， pp.27-43.在以下四個(gè)方面，監(jiān)管機(jī)構(gòu)與法院系統(tǒng)相比，具有明顯的優(yōu)勢(shì)。第一，在沒有監(jiān)管規(guī)則的情況下，私人只能基于合同和侵權(quán)規(guī)則進(jìn)行訴訟，雙方政治、經(jīng)濟(jì)實(shí)力不平衡等因素對(duì)訴訟結(jié)果的影響很大，容易產(chǎn)生不公平的結(jié)果。*Edward Glaeser and Andrei Shleifer， “The Rise of the Regulatory State，” Journal of Economic Literature， Vol.41， No.2，2003， pp.401-425.其次，缺乏監(jiān)管規(guī)則作為事前標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)事人僅基于合同條款或侵權(quán)主張的證明成本太高，增加了訴訟結(jié)果的不確定性。第三，法官處理的糾紛范圍廣泛，是 “通用型”人才(generalist)，而監(jiān)管機(jī)構(gòu)則專注于特定領(lǐng)域，是“專用型”人才(specialist)。在特定領(lǐng)域，如金融市場(chǎng)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)具有專業(yè)優(yōu)勢(shì)。*Richard Posner， How Judges Think， Cambridge: Harvard University Press， 2008， pp.18-30.第四，監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)法同樣具有顯著優(yōu)勢(shì)，他們更加專業(yè)，而且避免了集體行動(dòng)的困境。因而，監(jiān)管型國(guó)家的興起是由于其相較于其他國(guó)家治理模式具有一定的比較優(yōu)勢(shì)。

(二)監(jiān)管政策與監(jiān)管失靈

監(jiān)管型國(guó)家理論認(rèn)為監(jiān)管政策有助于降低監(jiān)管失靈的風(fēng)險(xiǎn)。監(jiān)管失靈主要來(lái)源于信息不對(duì)稱、監(jiān)管機(jī)構(gòu)以及雇員的認(rèn)知和行為偏誤(cognitive and behavioral bias)。一方面，根據(jù)委托代理理論，監(jiān)管機(jī)構(gòu)獲得立法機(jī)關(guān)或行政首長(zhǎng)的授權(quán)制定和執(zhí)行規(guī)章，是典型的委托代理關(guān)系。立法機(jī)關(guān)或行政首長(zhǎng)作為委托人，無(wú)法全面了解行政機(jī)關(guān)的行為，存在信息劣勢(shì)。而監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)被監(jiān)管領(lǐng)域的了解遠(yuǎn)多于委托方，具有信息優(yōu)勢(shì)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)的官員可能利用信息優(yōu)勢(shì)最大化自身利益即出現(xiàn)監(jiān)管俘獲的情況。

監(jiān)管政策可以有效約束監(jiān)管機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管治理(regulatory governance)的效果，從宏觀上規(guī)定政府機(jī)構(gòu)制定監(jiān)管規(guī)章應(yīng)當(dāng)遵循的程序。而監(jiān)管影響評(píng)估制度，為監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供了一個(gè)框架，用于分析監(jiān)管規(guī)章可能導(dǎo)致的結(jié)果和已實(shí)施規(guī)章的實(shí)際效果，幫助監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)、實(shí)施和推動(dòng)以證據(jù)為基礎(chǔ)的科學(xué)監(jiān)管體系(evidence-based regulation)。*席濤：《立法評(píng)估：評(píng)估什么與如何評(píng)估——金融危機(jī)后美國(guó)和歐盟立法前評(píng)估改革探討》，《比較法研究》2012年第4期， 第79頁(yè)。它強(qiáng)制監(jiān)管機(jī)構(gòu)以標(biāo)準(zhǔn)化的格式，也即是通過(guò)監(jiān)管影響評(píng)估報(bào)告，向行政首長(zhǎng)和公眾提供其決策所依據(jù)的信息。因而，監(jiān)管影響評(píng)估能夠有效緩解監(jiān)管機(jī)構(gòu)與行政首長(zhǎng)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)與公眾之間的信息不對(duì)稱，降低代理成本和監(jiān)管俘獲的風(fēng)險(xiǎn)。集中審查機(jī)關(guān)可以拒絕通過(guò)那些收益無(wú)法證明成本支出正當(dāng)性的規(guī)章，能夠有效制約監(jiān)管權(quán)力的無(wú)限制擴(kuò)張。*Eric Posner， “Controlling Agencies with Cost-Benefit Analysis: A Positive Political Theory Perspective，” University of Chicago Law Review， Vol.68， No.4，2001， pp.1137-1199.

另外，即使監(jiān)管機(jī)構(gòu)以最大化公共利益為目標(biāo)，認(rèn)知和行為偏誤也有可能導(dǎo)致監(jiān)管失靈，而監(jiān)管政策有助于降低這些偏誤帶來(lái)的額外監(jiān)管成本。規(guī)章制定過(guò)程中存在的偏誤包括易得啟發(fā)式思維(availability heuristic)、信息瀑布(informational cascade)、損失規(guī)避(loss aversion)和參照依賴(reference)等。*Cass R. Sunstein， “Cognition and Cost-benefit Analysis，”Journal of Legal Studies，Vol.29， No.2，2000， pp.1059-1103.以易得啟發(fā)式思維為例，監(jiān)管機(jī)構(gòu)會(huì)過(guò)高估計(jì)那些受到關(guān)注的風(fēng)險(xiǎn)事件的發(fā)生概率和重要性。*Amos Tversky and Daniel Kahneman， “Judgment Under Uncertainty: Heuristics and Biases，”Science， Vol.185， No.4157，1974， pp.1124-1131.而監(jiān)管影響評(píng)估避免監(jiān)管機(jī)構(gòu)僅考慮通過(guò)易得啟發(fā)式思維獲得的風(fēng)險(xiǎn)因素，要求其全面考慮監(jiān)管活動(dòng)的成本和收益，有助于降低上述偏誤的影響。

此外，心理學(xué)和神經(jīng)科學(xué)的研究揭示人的決策主要由兩類大腦活動(dòng)產(chǎn)生：第一類被稱為第一認(rèn)知系統(tǒng)決策，主要依靠直覺和本能，決策時(shí)間較短、精度較低；另一類被稱為第二認(rèn)知系統(tǒng)決策，主要依靠邏輯推理、演繹和證據(jù)支持，決策時(shí)間較長(zhǎng)、精度較高。*Joshua Greene， Brian Sommerville， Leigh Nystrom， John Darley， and Jonathan Cohen， “An fMRI Investigation of Emotional Engagement in Moral Judgment，” Science， Vol.293， No.5537，2001， pp.2105-2108.監(jiān)管影響評(píng)估要求監(jiān)管者論述監(jiān)管干預(yù)的邏輯，并量化監(jiān)管的成本和收益即強(qiáng)制監(jiān)管者以第二認(rèn)知系統(tǒng)進(jìn)行決策。雖然這一過(guò)程增加了規(guī)章制定的成本和時(shí)間，但減少了個(gè)人主觀偏好的影響和產(chǎn)生錯(cuò)誤的概率。

由于監(jiān)管政策能夠顯著減少監(jiān)管失靈的風(fēng)險(xiǎn)，OECD對(duì)其成員的調(diào)研結(jié)果顯示，近二十年來(lái)監(jiān)管政策的普及率呈現(xiàn)快速上升的趨勢(shì)。1998年僅有20個(gè)OECD成員明確采納了監(jiān)管政策，*OECD， Regulatory Policy and the Road to Sustainable Growth， 2010， http:∥www.oecd.org/regreform/policyconference/46270065.pdf.而在2008年和2014年，采納監(jiān)管政策的成員數(shù)量增長(zhǎng)至29個(gè)和33個(gè)。*OECD， OECD Regulatory Policy Outlook 2015， 2015， http:∥www.oecd.org/gov/regulatory-policy/oecd-regulatory-policy-outlook-2015-9789264238770-en.htm.監(jiān)管政策對(duì)于監(jiān)管質(zhì)量的提升也是顯著的，它與世界銀行的營(yíng)商環(huán)境指數(shù)呈現(xiàn)顯著的正相關(guān)關(guān)系，監(jiān)管政策有助于改善商業(yè)監(jiān)管質(zhì)量、提高營(yíng)商環(huán)境。*Stéphane Jacobzone， Faye Steiner， Erika L. Ponton， and Emmanuel Job， Assessing the Impact of Regulatory Management Systems： Preliminary Statistical and Econometric Estimates，2010， https:∥search.oecd.org/gov/regulatory-policy/45405554.pdf.

二、從“命令-控制”到監(jiān)管政策

(一)“命令-控制”與監(jiān)管型國(guó)家1.0版本

美國(guó)政府是最早制定監(jiān)管政策的國(guó)家，其監(jiān)管經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的實(shí)踐已有一百余年歷史。早在1887年，美國(guó)國(guó)會(huì)就通過(guò)《洲際貿(mào)易法案》(Interstate Commerce Act)，首次設(shè)立了獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)——洲際貿(mào)易委員會(huì)，賦予其監(jiān)管鐵路運(yùn)輸價(jià)格的權(quán)力。在20世紀(jì)90年代以前，政府監(jiān)管以“命令-控制”式(command-control)的直接干預(yù)為代表，與現(xiàn)代國(guó)家監(jiān)管活動(dòng)存在一定的區(qū)別。*席濤：《法律、監(jiān)管與市場(chǎng)》，《政法論壇》2011年第3期， 第47頁(yè)。因而，這一階段的國(guó)家治理模型可以視為現(xiàn)代監(jiān)管型國(guó)家的1.0版本。

圖2 美國(guó)20世紀(jì)獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)數(shù)量變化數(shù)據(jù)來(lái)源：Gatti, James,“An Overview of the Problem of Government Regulation,” in James Gatti Eds., The Limits of Government Regulation, New York: Academic Press, 1981,p.4.

自“羅斯福新政”起，對(duì)于直接涉及國(guó)民經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略部門，國(guó)會(huì)通過(guò)法案設(shè)立了大量的獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)制定規(guī)章，并以非市場(chǎng)化的指令干預(yù)相關(guān)產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格、產(chǎn)量，以及設(shè)置市場(chǎng)準(zhǔn)入條件。*席濤：《美國(guó)管制：從命令-控制到成本-收益分析》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2006年，第7頁(yè)。圖2展示了美國(guó)獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的數(shù)量，淺色部分表示當(dāng)年新增監(jiān)管機(jī)構(gòu)的數(shù)量。獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的數(shù)量在20世紀(jì)出現(xiàn)了兩次大幅度的增長(zhǎng)：第一次在30年代大蕭條期間，國(guó)會(huì)立法設(shè)立了一系列經(jīng)濟(jì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)；第二次在70年代期間，國(guó)會(huì)立法設(shè)立了一系列負(fù)責(zé)社會(huì)和環(huán)境監(jiān)管的機(jī)構(gòu)，如環(huán)境保護(hù)署(Environmental Protection Agency)、職業(yè)安全和健康署(Occupational Safety and Health Administration)。*James Gatti， “An Overview of the Problem of Government Regulation，” in James Gatti eds.， The Limits of Government Regulation， New York: Academic Press， 1981， p.4.

政府對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的控制在20世紀(jì)70年代達(dá)到了頂峰，受國(guó)家掌控的行業(yè)的生產(chǎn)總值達(dá)到GDP的20%，1970年聯(lián)邦監(jiān)管機(jī)構(gòu)的雇員數(shù)量達(dá)到了史無(wú)前例的70000人。*Murray Weidenbaum， “Regulatory Process Reform: From Ford to Clinton，” Regulation， Vol.1， No.3，1997， pp.20-26.近六十家監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立運(yùn)行缺乏協(xié)調(diào)，發(fā)布的規(guī)章難免出現(xiàn)沖突和重疊。據(jù)測(cè)算，1977年經(jīng)濟(jì)管制的成本約在347億美元至906億美元之間，嚴(yán)重阻礙了美國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。*Robert Litan and William Nordhaus， Reforming Federal Regulation， New Haven: Yale University Press， 1983， p.23.

美國(guó)在70年代后期開始系統(tǒng)性地改革監(jiān)管體系，減少政府對(duì)私人經(jīng)濟(jì)的束縛。*席濤：《政府監(jiān)管影響評(píng)估分析：國(guó)際比較與中國(guó)改革》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2007年第4期， 第17頁(yè)。首先，國(guó)會(huì)頒布法案廢除了大量的經(jīng)濟(jì)管制，如《鐵路振興和規(guī)制改革法》和《民航放松管制法》等，為私營(yíng)經(jīng)濟(jì)松綁。其次，總統(tǒng)開始推動(dòng)減少監(jiān)管成本的改革。福特政府1974年上臺(tái)后成立工資和價(jià)格穩(wěn)定委員會(huì)，推動(dòng)系統(tǒng)地評(píng)估監(jiān)管活動(dòng)對(duì)通貨膨脹的影響，該委員會(huì)是美國(guó)信息管制事務(wù)辦公室(Office of Information and Regulatory Affairs，OIRA)的前身。1978年卡特政府以《12044號(hào)總統(tǒng)行政命令》(Executive Order 12044)的形式正式建立了監(jiān)管審查制度，要求對(duì)監(jiān)管規(guī)章的成本和收益進(jìn)行比較。但遺憾的是，監(jiān)管審查制度僅起到顧問(wèn)作用，監(jiān)管機(jī)構(gòu)仍然具有是否通過(guò)規(guī)章的最終權(quán)力。

(二)監(jiān)管政策與監(jiān)管型國(guó)家2.0版本

自20世紀(jì)80年代后，美國(guó)政府意識(shí)到監(jiān)管質(zhì)量對(duì)于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境發(fā)展的促進(jìn)作用，開始通過(guò)制定監(jiān)管政策以保證規(guī)章的效率。美國(guó)的監(jiān)管政策具有鮮明的去監(jiān)管特征。里根政府在1981年發(fā)布了《12291號(hào)總統(tǒng)行政命令》(Executive Order 12291)，授權(quán)OIRA負(fù)責(zé)集中審查行政機(jī)關(guān)提交的成本-收益分析報(bào)告，有權(quán)退回影響評(píng)估顯示成本大于收益的規(guī)章?？肆诸D政府和小布什政府分別在1993年和2003年頒布了《12866號(hào)總統(tǒng)行政命令》(Executive Order 12866)和《A-4文件》(Circular A-4)，進(jìn)一步完善美國(guó)監(jiān)管政策。美國(guó)監(jiān)管政策的主要特點(diǎn)如下：

第一，由最高行政長(zhǎng)官自上而下制定和推動(dòng)監(jiān)管政策，保證監(jiān)管政策有效執(zhí)行。根據(jù)《12866號(hào)總統(tǒng)行政命令》第2節(jié)(c)條的規(guī)定，一名副總統(tǒng)專門負(fù)責(zé)監(jiān)管政策的制定和協(xié)調(diào)。這種自上而下推動(dòng)監(jiān)管政策的策略也受到OECD的認(rèn)可。OECD于2002年出臺(tái)的《從干預(yù)主義到監(jiān)管治理》報(bào)告指出，監(jiān)管政策制定和實(shí)施的效果與推動(dòng)主體密切相關(guān)，應(yīng)當(dāng)由高級(jí)別的行政首長(zhǎng)主持的監(jiān)管委員會(huì)，負(fù)責(zé)自上而下推動(dòng)監(jiān)管政策，為政策的實(shí)施提供制度保障和適當(dāng)激勵(lì)。*OECD， Regulatory Policies in OECD Countries： From Interventionism to Regulatory Governance， 2002， https:∥catalogue.nla.gov.au/Record/2204260.自下而上推動(dòng)監(jiān)管政策改革的策略遭受失敗的概率較高。韓國(guó)曾在1997年嘗試由基層監(jiān)管機(jī)構(gòu)自主決定廢除和制定哪些監(jiān)管規(guī)則。它面臨最大的困難是基層監(jiān)管機(jī)構(gòu)很難承認(rèn)自身設(shè)定的規(guī)則是無(wú)效率的、甚至是錯(cuò)誤的，這場(chǎng)監(jiān)管改革以失敗而告終。*OECD， Regulatory Reform in Korea： Background Report on Government Capacities to Assure High Quality Regulation， 2002， http:∥www.oecd.org/regreform/2766135.pdf.

第二，明確劃定監(jiān)管影響評(píng)估的適用范圍，減少監(jiān)管政策適用的不確定性。首先，根據(jù)《12866號(hào)總統(tǒng)行政命令》，“重大規(guī)章”(significant rules)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行描述性的成本和收益分析；*E.O.12866， §3(f).而“重大經(jīng)濟(jì)規(guī)章”(economically significant rules)則需要按照美國(guó)政府管理和預(yù)算辦公室(Office of Management and Budget， OMB)發(fā)布的《A-4文件》進(jìn)行成本和收益量化分析，并與其他替代性的監(jiān)管工具進(jìn)行比較。*“重大經(jīng)濟(jì)規(guī)章”是“重大規(guī)章”的一部分，包括那些對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生超過(guò)1億美元影響或?qū)?jīng)濟(jì)、生產(chǎn)率、競(jìng)爭(zhēng)、就業(yè)、環(huán)境、公共健康和安全，以及地方政府或社區(qū)產(chǎn)生不利影響的規(guī)章，見E.O.12866， §6(a)(3)(C).由于監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管影響評(píng)估需要承擔(dān)一定的行政成本，因而監(jiān)管政策僅適用于對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境影響較大的規(guī)章。其次，《12866號(hào)總統(tǒng)行政命令》豁免了獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)(independent agencies)制定規(guī)章時(shí)進(jìn)行監(jiān)管影響評(píng)估的義務(wù)，因而監(jiān)管政策僅適用于內(nèi)閣部門(executive agencies)。

第三，確立事前監(jiān)管影響評(píng)估的基本程序和成本-收益分析的核心地位。OMB發(fā)布的《A-4文件》是監(jiān)管影響評(píng)估的指導(dǎo)文件，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在進(jìn)行影響評(píng)估時(shí)，首先需要說(shuō)明監(jiān)管干預(yù)的必要性，其次比較可行的替代監(jiān)管工具，最后計(jì)算每種監(jiān)管工具的成本和收益，選擇凈收益最大的監(jiān)管方式。規(guī)章預(yù)期收益是否能證明其成本支出的有效性，成為了OIRA審查規(guī)章的判斷標(biāo)準(zhǔn)。另外，公眾參與和信息披露也可以嵌入監(jiān)管影響評(píng)估程序之中。例如，公共咨詢可以在規(guī)章制定和影響評(píng)估的各個(gè)階段進(jìn)行?！?2866號(hào)總統(tǒng)行政命令》還要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)至少在提交規(guī)章預(yù)案前60天披露，給予公眾評(píng)議的時(shí)間。

第四，確立OIRA作為規(guī)章集中審查機(jī)構(gòu)。自1980年《減少繁文縟節(jié)法》授權(quán)OIRA審查規(guī)章的影響評(píng)估報(bào)告以來(lái)，它作為規(guī)章集中審查機(jī)構(gòu)的地位從未改變。OIRA的主任由美國(guó)總統(tǒng)任命，并經(jīng)參議院通過(guò)。該制度設(shè)計(jì)保證了總統(tǒng)作為最高行政首長(zhǎng)對(duì)內(nèi)閣部門的控制力和監(jiān)管政策的執(zhí)行力。此外，OIRA每年需要向美國(guó)國(guó)會(huì)提交一份關(guān)于監(jiān)管影響評(píng)估年度報(bào)告，該報(bào)告詳細(xì)披露了所有審查規(guī)章的年度成本和收益，是國(guó)會(huì)監(jiān)管OIRA的主要方式。

圖3 1994—2015年OIRA審查規(guī)章的數(shù)量數(shù)據(jù)來(lái)源：Carey, Maeve,Counting Regulations： An Overview of Rulemaking, Types of Federal Regulations, and Pages in the Federal Register，2016.

美國(guó)監(jiān)管政策顯著改善了監(jiān)管環(huán)境，減少了規(guī)章的數(shù)量和監(jiān)管成本。*Robert W. Hahn and Paul C. Tetlock， “Has Economic Analysis Improved Regulatory Decisions?” Journal of Economic Perspectives， Vol.22， No.1，2008， pp.67-84.根據(jù)聯(lián)邦公報(bào)(Federal Register)披露的信息，20世紀(jì)90年代至2015年間，聯(lián)邦發(fā)布的規(guī)章(Final Rules)數(shù)量呈現(xiàn)遞減狀態(tài)，從1994年約4867件減少為2015年約3410件。*Office of the Federal Register， Federal Register & CFR Publications Statistics， 2016， https:∥www.federalregister.gov/uploads/2016/05/docsPercentageChange2015.pdf.圖3展示了OIRA在1993年《A-4文件》發(fā)布后至2015年間審查的“重大經(jīng)濟(jì)規(guī)章”數(shù)量和非“重大經(jīng)濟(jì)規(guī)章”數(shù)量，監(jiān)管機(jī)構(gòu)提交審查的規(guī)章數(shù)量同樣呈現(xiàn)遞減趨勢(shì)。*Maeve Carey， Counting Regulations： An Overview of Rulemaking， Types of Federal Regulations， and Pages in the Federal Register， 2013， https:∥fas.org/sgp/crs/misc/R43056.pdf.OMB公布的年報(bào)顯示1996年聯(lián)邦重大規(guī)章的總成本大約為400億美元，總收益大約為990億美元；而2006年聯(lián)邦重大規(guī)章的總成本為460億美元，總收益增長(zhǎng)至4840億美元。*上述成本與收益均經(jīng)過(guò)通貨膨脹調(diào)整以2001年美元計(jì)價(jià)，見Office of Management and Budget， Draft 2007 Report to Congress on the Costs and Benefits of Federal Regulations， 2007， https:∥www.federalregister.gov/documents/2007/03/12/E7-4375/draft-2007-report-to-congress-on-the-costs-and-benefits-of-federal-regulations.

監(jiān)管凈收益快速增長(zhǎng)的原因在于，OIRA的審查工作有效過(guò)濾了那些預(yù)期收益無(wú)法證明成本支出有效性的規(guī)章。OIRA在1994年共審查了831份規(guī)章，其中約37.2%的規(guī)章是在監(jiān)管機(jī)構(gòu)修改后通過(guò)審查，此外監(jiān)管機(jī)構(gòu)撤回了約4.3%的規(guī)章；而OIRA在2012年共審查了424份規(guī)章，其中約77.1%的規(guī)章是在監(jiān)管機(jī)構(gòu)修改后通過(guò)審查，此外監(jiān)管機(jī)構(gòu)撤回了約5.9%的規(guī)章。*Curtis W. Copeland， Length of Rule Reviews by the Office of Information and Regulatory Affairs， 2013， https:∥www.acus.gov/sites/default/files/documents/OIRA%20Review%20Final%20Report%20with%20Cover%20Page.pdf.

三、金融危機(jī)后美國(guó)監(jiān)管政策的完善

2007年底美國(guó)爆發(fā)次貸危機(jī)，全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)陷入衰退。主要經(jīng)濟(jì)體紛紛改革監(jiān)管政策、減少監(jiān)管負(fù)擔(dān)，以期提高生產(chǎn)率和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平。*Romain Bouis and Romain Duval， Raising Potential Growth After the Crisis： A Quantitative Assessment of the Potential Gains from Various Structural Reforms in the OECD Area and Beyond， 2011， http:∥dx.doi.org/10.1787/5kgk9qj18s8n-en.奧巴馬政府自2009年上臺(tái)后也推行了一系列重要的監(jiān)管改革。他充分肯定《12866號(hào)總統(tǒng)行政命令》和《A-4文件》構(gòu)建的監(jiān)管政策框架，并在2011年頒布了《13563號(hào)總統(tǒng)行政命令》(Executive Order 13563)，試圖將事后監(jiān)管影響評(píng)估(retrospective review)制度化為監(jiān)管政策的一部分。而隨后出臺(tái)的《13579號(hào)總統(tǒng)行政命令》(Executive Order 13579)更是要求獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定對(duì)其發(fā)布規(guī)章進(jìn)行事后審查的計(jì)劃。特朗普政府在上臺(tái)伊始即頒布了《13771號(hào)總統(tǒng)行政命令》(Executive Order 13771)。該命令的核心是去監(jiān)管、減少監(jiān)管成本，要求內(nèi)閣部門不增加規(guī)章數(shù)量和監(jiān)管成本。特朗普政府在某種程度上增加了監(jiān)管影響評(píng)估的重要性，內(nèi)閣部門只有在計(jì)算不同規(guī)章監(jiān)管成本的基礎(chǔ)上，才能保證新規(guī)章增加的監(jiān)管成本小于廢除舊規(guī)章節(jié)約的成本。

(一)事后監(jiān)管影響評(píng)估

奧巴馬政府的監(jiān)管政策改革主要是推動(dòng)規(guī)章實(shí)施后的效果評(píng)估，即事后監(jiān)管影響評(píng)估。事后影響評(píng)估是形成監(jiān)管政策閉環(huán)的重要組成，與事前監(jiān)管影響評(píng)估相比，事后評(píng)估主要基于事實(shí)而不是事前預(yù)測(cè)的數(shù)據(jù)，有助于檢驗(yàn)規(guī)章制定過(guò)程中各項(xiàng)監(jiān)管工具的有效性。事前影響評(píng)估設(shè)定了規(guī)章欲達(dá)到的目標(biāo)，事后影響評(píng)估可以根據(jù)這些預(yù)設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)實(shí)施效果。特別是當(dāng)規(guī)章通過(guò)一段時(shí)間后，技術(shù)進(jìn)步等因素可能導(dǎo)致其不再適合經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。這種動(dòng)態(tài)的規(guī)章制定機(jī)制有助于監(jiān)管機(jī)構(gòu)積累監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)和相關(guān)數(shù)據(jù)，改善規(guī)章制定的效率。

奧巴馬政府并非首次要求行政機(jī)關(guān)對(duì)已發(fā)布的規(guī)章進(jìn)行系統(tǒng)的事后評(píng)估?？ㄌ卣缭?978年發(fā)布《12044號(hào)總統(tǒng)行政命令》時(shí)，就已經(jīng)要求行政機(jī)關(guān)定期評(píng)估滿足相關(guān)條件的規(guī)章。但是，卡特政府推動(dòng)的評(píng)估并未采用成本-收益的標(biāo)準(zhǔn)，而是以計(jì)算監(jiān)管負(fù)擔(dān)為核心。*Joseph E. Aldy， Learning From Experience： An Assessment of the Retrospective Reviews of Agency Rules and the Evidence for Improving the Design and Implementation of Regulatory Policy， 2014， https:∥www.acus.gov/sites/default/files/documents/Aldy%2520Retro%2520Review%2520Draft%252011-17-2014.pdf.這種策略的問(wèn)題在于監(jiān)管負(fù)擔(dān)較大的規(guī)章，可能給經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的收益也較高，僅考慮監(jiān)管負(fù)擔(dān)無(wú)疑是片面的。奧巴馬政府改革的獨(dú)特之處在于，他希望制度化事后監(jiān)管影響評(píng)估，使其成為監(jiān)管政策的一部分。*Cary Coglianese， “Moving Forward with Regulatory Lookback，” Yale Journal on Regulation， Vol.30， No.1，2013， pp.57-66.

《13563號(hào)總統(tǒng)行政命令》要求內(nèi)閣部門在該行政命令發(fā)布120天內(nèi)制定規(guī)章事后審查的計(jì)劃，并取得了非常顯著的效果。2011年8月，內(nèi)閣部門總計(jì)發(fā)布了26份審查計(jì)劃。*Cass R. Sunstein， “The Regulatory Lookback，” Boston University Law Review， Vol.94， No.3， 2014， pp.579-602.2011年至2016年間，上述機(jī)構(gòu)對(duì)800余件規(guī)章進(jìn)行了事后的影響評(píng)估分析，并廢止了超過(guò)70件規(guī)章，節(jié)約了大約370億美元的監(jiān)管成本。*Howard Shelanski， Retrospective Review， by the Numbers， 2016， https:∥obamawhitehouse.archives.gov/blog/2016/08/31/retrospective-review-numbers-0.一個(gè)典型的案例是牛奶自20世紀(jì)70年代被美國(guó)環(huán)境保護(hù)署視為一種“石油”(oil)，因而受到防止石油泄露監(jiān)管規(guī)則的約束。這種監(jiān)管要求是毫無(wú)根據(jù)的，石油泄露可能會(huì)污染環(huán)境，而牛奶泄露并不會(huì)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生顯著的負(fù)面影響。美國(guó)環(huán)保署在事后審查過(guò)程中廢除了該監(jiān)管規(guī)則，其預(yù)測(cè)廢除該規(guī)則為奶農(nóng)在以后五年間節(jié)約了7億美元的成本。*Environmental Protection Agency， Improving Our Regulations： A Preliminary Plan for Periodic Retrospective Reviews of Existing Regulations， 2011， https:∥nepis.epa.gov/.

特朗普政府在2017年1月30日發(fā)布了《13771號(hào)總統(tǒng)行政命令》，要求內(nèi)閣部門每制定一項(xiàng)新的規(guī)章，必須廢除兩項(xiàng)舊規(guī)章(“one-in-two-out” rule)。此外，該命令對(duì)于監(jiān)管成本的增長(zhǎng)設(shè)置了嚴(yán)格的限制。一方面，第2(b)條要求2017財(cái)年內(nèi)內(nèi)閣部門不得增加監(jiān)管負(fù)擔(dān)，新制定規(guī)章增加的監(jiān)管成本必須小于廢除舊規(guī)章節(jié)約的監(jiān)管成本。第3(d)條授權(quán)OMB主任為內(nèi)閣部門設(shè)定未來(lái)每年可以增加的監(jiān)管成本限額。另一方面，第2(c)條要求新制定規(guī)章增加的監(jiān)管成本，應(yīng)當(dāng)小于廢除不少于兩項(xiàng)舊規(guī)章節(jié)約的監(jiān)管成本。

為了能對(duì)比不同規(guī)章之間的監(jiān)管成本，《13771號(hào)總統(tǒng)行政命令》實(shí)際上強(qiáng)制要求內(nèi)閣部門評(píng)估其已發(fā)布和將發(fā)布規(guī)章的監(jiān)管成本，特別是那些影響較大的規(guī)章。但是，特朗普政府執(zhí)著于去監(jiān)管的執(zhí)政理念，并不一定有利于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的發(fā)展。根據(jù)監(jiān)管型國(guó)家理論，有效的監(jiān)管政策是促進(jìn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過(guò)那些收益能夠證明其成本支出正當(dāng)性的規(guī)章，而不是監(jiān)管成本最小的規(guī)章。由于監(jiān)管存在成本和收益，一味減少監(jiān)管成本并不意味著增加社會(huì)凈收益。

(二)獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)

奧巴馬政府發(fā)布的《13579號(hào)總統(tǒng)行政命令》明確要求獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定對(duì)其發(fā)布規(guī)章進(jìn)行事后審查的計(jì)劃。所謂獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要是指《減少繁文縟節(jié)法》所列舉的19家監(jiān)管機(jī)構(gòu)，包括證券交易委員會(huì)(Securities and Exchange Commission， SEC)、商品期貨交易委員會(huì)(Commodity Futures Trading Commission， CFTC)和消費(fèi)者金融保護(hù)局(Consumer Financial Protection Bureau， CFPB)等。它們的獨(dú)立性體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：首先，總統(tǒng)不能在無(wú)正當(dāng)理由的情況下解雇監(jiān)管機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人。其次，監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的任期是預(yù)先固定的，有助于推動(dòng)長(zhǎng)期監(jiān)管改革不受政治因素的影響。*Rachel E. Barkow， “Insulating Agencies: Avoiding Capture Through Institutional Design，”Texas Law Review， Vol.89， No.1， 2010， pp.15-79.第三，獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)一般采取委員會(huì)制，而不是由單一負(fù)責(zé)人領(lǐng)導(dǎo)，提高了決策的審慎性、專業(yè)性和持續(xù)性。最后，委員會(huì)傾向于保持兩黨成員數(shù)量的平衡，減少機(jī)構(gòu)決策受到黨派偏好的影響。

獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)布規(guī)章受到的約束較少，大多數(shù)機(jī)構(gòu)無(wú)需對(duì)規(guī)章進(jìn)行監(jiān)管影響評(píng)估，*有一些獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)有對(duì)發(fā)布的規(guī)章進(jìn)行成本收益分析的特定義務(wù)，如消費(fèi)者產(chǎn)品安全委員會(huì)(Consumer Product Safety Commission)在制定規(guī)章時(shí)需要進(jìn)行成本收益分析，見Curtis W. Copeland， Economic Analysis and Independent Regulatory Agencies， 2013， https:∥www.acus.gov/sites/default/files/documents/Copeland%20Final%20BCA%20Report%204-30-13.pdf.僅需遵守以下程序性規(guī)定：第一，根據(jù)《1946年行政程序法》，獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)在發(fā)布規(guī)章前僅需要遵守“公告-評(píng)論程序”，發(fā)布規(guī)章后，受到該法第706(2)條規(guī)定的司法審查的約束；第二，《12866號(hào)總統(tǒng)行政命令》僅要求獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)將其年度監(jiān)管規(guī)劃提交OIRA 審核。第三，《國(guó)會(huì)審查法》(Congressional Review Act)要求獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)在發(fā)布規(guī)章前，向?qū)徲?jì)總局(General Accounting Office)遞交草案。

獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)成為不受監(jiān)管政策約束的法外之地，是路徑依賴和政治博弈的結(jié)果。這些機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)的初衷是執(zhí)行國(guó)會(huì)通過(guò)的法律，并享有準(zhǔn)立法、司法和行政權(quán)。*王湘軍，邱倩：《大部制視野下美國(guó)獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其鏡鑒》，《中國(guó)行政管理》 2016年第6期， 第145頁(yè)。如果總統(tǒng)行政命令要求獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)同樣適用監(jiān)管政策，一方面會(huì)打破獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立傳統(tǒng)，另一方面也是與國(guó)會(huì)爭(zhēng)奪獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)控制權(quán)的表現(xiàn)。*Eric Posner and Glen Weyl， “Benefit-cost Paradigms in Financial Regulation，” Journal of Legal Studies， Vol.43， No.2，2014， pp.1-34.受到上述因素的影響，美國(guó)政府自上世紀(jì)80年代以來(lái)，從未試圖要求獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管影響評(píng)估。實(shí)證研究顯示獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)在2002年至2016年間，總計(jì)發(fā)布了近五千份聯(lián)邦監(jiān)管規(guī)章，但是超過(guò)40%的規(guī)章在制定過(guò)程中沒有披露任何關(guān)于預(yù)期成本和收益的信息。*Cary Coglianese， “Improving Regulatory Analysis at Independent Agencies，”American University Law Review， Vol.67， No.3，2018， pp.733-767.

金融危機(jī)后，對(duì)獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)失靈風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂被進(jìn)一步放大。*Richard L. Revesz， “Cost-Benefit Analysis and the Structure of the Administrative State: The Case of Financial Services Regulation，”Yale Journal on Regulation， Vol.34， No.2，2017， pp.545-600.《多德-弗蘭克法案》存在超過(guò)120條規(guī)定，要求金融獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定新的規(guī)章改善監(jiān)管效率。*Curtis W. Copeland， Rulemaking Requirements and Authorities in the Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act， 2010， http:∥www.llsdc.org/attachments/files/255/CRS-R41472.pdf.SEC、CFTC和CFPB等獨(dú)立金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)為了落實(shí)上述規(guī)定，在短時(shí)間內(nèi)發(fā)布了大量的監(jiān)管規(guī)章。由于缺乏監(jiān)管質(zhì)量保證，這些規(guī)章也頻繁受到司法審查。*Business Roundtable v. SEC， 647 F.3d 1144 (D.C. Cir. 2011).獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要引用關(guān)于規(guī)章成本和收益的數(shù)據(jù)，為其出臺(tái)的規(guī)章進(jìn)行辯護(hù)。司法審查實(shí)際增加了獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)在制定規(guī)章的過(guò)程中，進(jìn)行監(jiān)管影響評(píng)估的激勵(lì)。

《13579號(hào)總統(tǒng)行政命令》是美國(guó)總統(tǒng)試圖將獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)也納入監(jiān)管政策約束范圍的嘗試。在一定程度上，奧巴馬政府達(dá)到了其預(yù)期的目標(biāo)。截止2011年底，《減少繁文縟節(jié)法》所列的全部19家獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)都按照該命令發(fā)布了相關(guān)審查計(jì)劃。*Executive Office of the President Council of Economic Advisers， Smarter Regulations Through Retrospective Review， 2012， https:∥obamawhitehouse.archives.gov/sites/default/files/lookback_report_rev_final.pdf.但是，獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺乏進(jìn)行監(jiān)管影響評(píng)估的經(jīng)驗(yàn)，其對(duì)于規(guī)章的事后審查主要停留在描述性的分析，缺乏量化比較規(guī)章實(shí)施成本和收益。而特朗普政府暫時(shí)未推動(dòng)監(jiān)管政策適用于獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，《13771號(hào)總統(tǒng)行政命令》僅要求內(nèi)閣部門減少監(jiān)管數(shù)量、降低監(jiān)管成本?？紤]到獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)布規(guī)章產(chǎn)生的重大影響，特朗普政府的去監(jiān)管戰(zhàn)略必定會(huì)觸及獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)。當(dāng)然，如果國(guó)會(huì)拒絕配合，監(jiān)管政策是否能夠全面適用于獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)仍然是不確定的。

四、對(duì)我國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管改革的借鑒

(一)構(gòu)建具有中國(guó)特色的市場(chǎng)監(jiān)管體系

自1992年黨的十四大提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，我國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管體系在近三十年的時(shí)間里經(jīng)歷了從市場(chǎng)管理向市場(chǎng)監(jiān)管的轉(zhuǎn)變，從數(shù)量為主導(dǎo)的外延式發(fā)展轉(zhuǎn)向質(zhì)量的內(nèi)涵式發(fā)展的過(guò)程。在2001年我國(guó)加入WTO之前，市場(chǎng)監(jiān)管體系主要滿足從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的需求，即建立市場(chǎng)監(jiān)管的基本框架。*劉鵬：《中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)監(jiān)管體系改革：發(fā)展脈絡(luò)與現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)》，《中國(guó)行政管理》2017年第11期, 第27頁(yè)。一方面，監(jiān)管理念從市場(chǎng)管理轉(zhuǎn)向市場(chǎng)監(jiān)管，另一方面，機(jī)構(gòu)改革和成立新的監(jiān)管機(jī)構(gòu)彌補(bǔ)了監(jiān)管缺失，如工商行政管理部門，作為計(jì)劃時(shí)代的市場(chǎng)秩序管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)跨市場(chǎng)綜合監(jiān)管；而1992年底組建的證券監(jiān)督管理委員會(huì)，則負(fù)責(zé)發(fā)展和監(jiān)管新設(shè)立的證券市場(chǎng)。2002年至2012年是我國(guó)監(jiān)管體系全面建設(shè)的階段，監(jiān)管機(jī)構(gòu)頒布了大量的規(guī)章填補(bǔ)原有的空白。但是，由于監(jiān)管職權(quán)分散在不同的行政機(jī)構(gòu)之間，導(dǎo)致跨部門間監(jiān)管重疊、監(jiān)管沖突和監(jiān)管真空屢見不鮮；而割裂的行業(yè)監(jiān)管缺乏大局觀，無(wú)法從政府監(jiān)管整體出發(fā)，改革也僅是打補(bǔ)丁式的局部改革。*OECD, OECD Reviews of Regulatory Reform： China Defining the Boundary Between the Market and the State, 2009, http:∥www.oecd.org/china.

2013年后，我國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管體系進(jìn)入了新時(shí)代，即轉(zhuǎn)向以提高監(jiān)管質(zhì)量為核心的內(nèi)涵式發(fā)展模式。2017年1月，國(guó)務(wù)院首次推出市場(chǎng)監(jiān)管的頂層設(shè)計(jì)方案——《“十三五”市場(chǎng)監(jiān)管規(guī)劃》，該規(guī)劃明確指出我國(guó)監(jiān)管改革的重要目標(biāo)是要建立協(xié)調(diào)配合、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的市場(chǎng)監(jiān)管體制機(jī)制，形成大市場(chǎng)、大監(jiān)管、大服務(wù)的新格局。同年11月，根據(jù)《“十三五”市場(chǎng)監(jiān)管規(guī)劃》，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立了市場(chǎng)監(jiān)管部際聯(lián)席會(huì)議制度(以下簡(jiǎn)稱“聯(lián)席會(huì)議”)。聯(lián)席會(huì)議由國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局牽頭，并由國(guó)家發(fā)展改革委、教育部、科技部等35個(gè)部門組成，負(fù)責(zé)對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管改革創(chuàng)新的總體指導(dǎo),協(xié)調(diào)解決市場(chǎng)監(jiān)管工作中跨部門、跨地區(qū)的重大問(wèn)題。市場(chǎng)監(jiān)管部際聯(lián)席會(huì)議承擔(dān)依照《“十三五”市場(chǎng)監(jiān)管規(guī)劃》，制定和落實(shí)市場(chǎng)監(jiān)管政策的責(zé)任。

我國(guó)現(xiàn)階段監(jiān)管改革面臨的挑戰(zhàn)與美國(guó)70年代有很多相似之處。彼時(shí)美國(guó)行政機(jī)構(gòu)對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管活動(dòng)基本不受任何約束，監(jiān)管活動(dòng)缺乏協(xié)調(diào)，監(jiān)管質(zhì)量低下、監(jiān)管成本高昂。價(jià)格機(jī)制受到嚴(yán)重的扭曲，運(yùn)輸、金融、能源和通信市場(chǎng)的價(jià)格、準(zhǔn)入和退出都受到嚴(yán)格的管制。監(jiān)管政策作為改善監(jiān)管質(zhì)量、降低監(jiān)管成本的制度保障，幫助美國(guó)經(jīng)濟(jì)擺脫滯脹，重新回歸增長(zhǎng)通道。自1978年卡特政府首次出臺(tái)系統(tǒng)的監(jiān)管政策，美國(guó)已經(jīng)積累了四十余年監(jiān)管政策改革和發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，形成了以規(guī)章集中審查和監(jiān)管影響評(píng)估為支柱的監(jiān)管政策。

上述改革經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)下一步推動(dòng)落實(shí)《“十三五”市場(chǎng)監(jiān)管規(guī)劃》、提高監(jiān)管質(zhì)量有重要的借鑒意義?！丁笆濉笔袌?chǎng)監(jiān)管規(guī)劃》是我國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管的綱領(lǐng)性文件，應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的機(jī)制保障規(guī)劃的有效實(shí)施。市場(chǎng)監(jiān)管政策可以作為落實(shí)《“十三五”市場(chǎng)監(jiān)管規(guī)劃》的行動(dòng)指南，統(tǒng)一和協(xié)調(diào)分散在不同行政部門的市場(chǎng)監(jiān)管權(quán)力，提高涉及市場(chǎng)機(jī)制的規(guī)章的質(zhì)量。

(二)完善監(jiān)管政策的配套制度

1. 設(shè)立規(guī)章集中審查機(jī)構(gòu)

為了有效落實(shí)《“十三五”市場(chǎng)監(jiān)管規(guī)劃》，我國(guó)應(yīng)當(dāng)在市場(chǎng)監(jiān)管部際聯(lián)席會(huì)議的基礎(chǔ)上，成立市場(chǎng)監(jiān)管委員會(huì)，統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)分散的市場(chǎng)監(jiān)管權(quán)，對(duì)行政機(jī)構(gòu)發(fā)布的涉及市場(chǎng)機(jī)制的重大規(guī)章進(jìn)行集中審查。市場(chǎng)監(jiān)管委員會(huì)制定監(jiān)管政策，可以進(jìn)一步授權(quán)國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局負(fù)責(zé)規(guī)章的具體審查工作。之所以必須設(shè)立集中審查機(jī)構(gòu)，是因?yàn)槭袌?chǎng)監(jiān)管部際聯(lián)席會(huì)議制度僅為協(xié)調(diào)和配合機(jī)制，推動(dòng)系統(tǒng)監(jiān)管改革的力量略顯不足。美國(guó)成功的經(jīng)驗(yàn)和韓國(guó)失敗的經(jīng)驗(yàn)說(shuō)明，必須由最高行政長(zhǎng)官自上而下推動(dòng)監(jiān)管政策改革，并授權(quán)相應(yīng)的內(nèi)閣機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行監(jiān)管政策。

此外，應(yīng)當(dāng)劃定規(guī)章集中審查的適用范圍。一方面，集中審查應(yīng)當(dāng)僅適用于那些對(duì)市場(chǎng)影響較大的規(guī)章，例如對(duì)市場(chǎng)影響超過(guò)1億元人民幣。設(shè)定規(guī)章評(píng)估起點(diǎn)的重要意義在于減少監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行政成本。由于進(jìn)行規(guī)章影響評(píng)估需要耗費(fèi)大量的人力和時(shí)間成本，只有在規(guī)章對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行影響較大時(shí)，進(jìn)行影響評(píng)估和審查的潛在收益才能證明其成本支出的正當(dāng)性。另一方面，所有行政機(jī)構(gòu)發(fā)布的涉及市場(chǎng)機(jī)制的重大規(guī)章都應(yīng)當(dāng)接受審查，美國(guó)金融危機(jī)后監(jiān)管改革的經(jīng)驗(yàn)顯示，不受監(jiān)管政策約束的獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)布的規(guī)章，其質(zhì)量缺乏制度性保障。

2. 建立市場(chǎng)監(jiān)管影響評(píng)估制度

為了提高規(guī)章集中審查的科學(xué)和有效性，應(yīng)當(dāng)要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)在制定規(guī)章的過(guò)程中以及規(guī)章實(shí)施一定時(shí)間后，量化分析該規(guī)章對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的影響，并提交市場(chǎng)監(jiān)管委員會(huì)審查?！丁笆濉笔袌?chǎng)監(jiān)管規(guī)劃》明確提出提高市場(chǎng)監(jiān)管效率、完善準(zhǔn)入和退出制度、保障公平競(jìng)爭(zhēng)和維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益等市場(chǎng)監(jiān)管改革目標(biāo)。大量行政機(jī)構(gòu)的監(jiān)管活動(dòng)都會(huì)影響市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)行，但缺乏相應(yīng)的制度保障上述監(jiān)管活動(dòng)符合《“十三五”市場(chǎng)監(jiān)管規(guī)劃》的要求。因而，市場(chǎng)監(jiān)管影響評(píng)估強(qiáng)制行政機(jī)構(gòu)對(duì)監(jiān)管的成本和收益、市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和消費(fèi)者保護(hù)等主題進(jìn)行分析，可以實(shí)現(xiàn)集中審查分散在各部門之間的監(jiān)管權(quán)力，避免行政部門對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的無(wú)效干預(yù)。

對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)存量規(guī)章的定期審查制度具有重要意義，是奧巴馬政府監(jiān)管政策改革的核心。它首先是對(duì)規(guī)章質(zhì)量和預(yù)期效果的一種檢驗(yàn)，可以積累規(guī)章制定的經(jīng)驗(yàn)。其次，在實(shí)施一段時(shí)間后，規(guī)章往往會(huì)與新時(shí)期的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和技術(shù)條件產(chǎn)生沖突，增加監(jiān)管對(duì)象的守法成本。定期審查有助于廢除或修改那些不適應(yīng)新時(shí)代的無(wú)效率規(guī)章，有助于提高監(jiān)管效率。再次，由于不同監(jiān)管部門都在持續(xù)出臺(tái)新的規(guī)章，對(duì)規(guī)章實(shí)施后的審查，可以減少不同監(jiān)管規(guī)章之間的沖突，保持監(jiān)管活動(dòng)的一致性。因而，市場(chǎng)監(jiān)管影響評(píng)估應(yīng)當(dāng)包括事前評(píng)估和事后評(píng)估兩部分。

最后，由于影響評(píng)估涉及大量的技術(shù)細(xì)節(jié)，還應(yīng)當(dāng)賦予國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局發(fā)布指引文件的權(quán)力，提高市場(chǎng)監(jiān)管影響評(píng)估質(zhì)量。一方面，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局應(yīng)當(dāng)制定評(píng)估的程序指引，包括哪些規(guī)章應(yīng)當(dāng)進(jìn)行評(píng)估的判斷標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估的主要程序、信息收集和公開的步驟以及成本收益分析的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，它還應(yīng)當(dāng)幫助監(jiān)管機(jī)構(gòu)提高監(jiān)管質(zhì)量，例如出臺(tái)最佳實(shí)踐案例，組織培訓(xùn)幫助其他行政機(jī)構(gòu)積累人力資本。