北宋熙豐時期的役錢征收與地方權(quán)限
——兼評雇役法

黃敏捷

引 論

唐至北宋前期，官府輪差鄉(xiāng)戶義務(wù)承擔(dān)鄉(xiāng)村的治安、收稅等工作，并在州縣充當(dāng)辦事人員，這種政府職能的提供形式被稱為“職役”；由于入役者以輪差為主，因此亦被稱為“差役”。被差鄉(xiāng)戶在兼任基層行政事務(wù)時的高投入與低成效，不但給鄉(xiāng)戶帶來痛苦，也給州縣官府帶來很多弊端。差役法至北宋前期已經(jīng)成為困擾地方社會與宋朝基層統(tǒng)治的嚴(yán)重問題，并由此促成雇役法的形成與頒布。

筆者認為，應(yīng)將雇役法與役錢相關(guān)問題，放在以下三個更為寬廣的維度來考察。其一，自熙寧推行雇役法與開征役錢以來，役錢這一新增的收入，逐漸成為宋代地方財政的支柱性收入之一。賴此得以壯大的代役人群體，遂在州縣役層級迅速取代差役人群體，受惠于役錢重祿倉法體系的州縣胥吏群體，亦部分改變了其行事方式，他們共同推動基層行政人員專業(yè)化的歷史進程?？梢院敛豢鋸埖卣f：役錢收支，已經(jīng)成為關(guān)乎宋代財政、行政制度的重要變量，超出了“雇役法”這一熙豐變法子項的范疇。其二，役錢自熙豐至南宋，經(jīng)歷了一個根據(jù)時勢與需要不斷調(diào)整的長期發(fā)展過程，宋廷針對役錢的制度設(shè)計漸趨繁雜細致，朝廷對役錢的定位也幾經(jīng)變化。其三，與州縣的其他收入來源相比，役錢對于地方官府、基層社會的影響力更大，朝廷因之更重視地方官府對役錢制度的態(tài)度、執(zhí)行力與具體建議。地方官府對役錢的制度建設(shè)，當(dāng)然也表現(xiàn)出了更大的積極性。相比于熙豐時期的其他新法，地方官府在雇役法與役錢方面的具體建樹，顯然是較為突出的。

綜上所述，本文擬突破“雇役法”的視角，而將包括“雇役法”在內(nèi)的役錢制度的整體，作為宋代財政尤其是地方財政理性化與行政職能變革探索的一部分，加以動態(tài)考察。因應(yīng)視角的轉(zhuǎn)換，本文在分析這一在熙豐時期創(chuàng)立的、與役錢相關(guān)的雇直、吏祿、地方官府運作及其他各項財政與行政制度之時*元祐等時期，朝廷一度宣布要取消雇役，但由于役錢已方方面面滲透到各級官府的財政收支中，因此，役錢制度始終無法真正被取消，到元祐中期開始，朝廷就迫于各方壓力陸續(xù)恢復(fù)了雇役。，傾向于采用“役錢制度”的概念。唯有當(dāng)特指熙寧四年(1071)十月所頒的“輸錢募役”之法時，方使用“雇役法”一詞。在考察役錢制度時，筆者則注重從較長的時間跨度上，把熙豐時期的初始制度設(shè)計與此后歷史時期的諸多變化相區(qū)別，力求復(fù)原熙豐時期役錢制度的歷史原貌。

最為重要的是，本文力圖把握宋代中央、地方之間的互動關(guān)系，主要立足于地方官府，著重考察地方官府的相關(guān)權(quán)限，及其對于役錢制度建設(shè)的諸多影響。具體則是以熙豐時期役錢的計征細則的形成為例，首先闡明其時的役錢體系，實行的是全國統(tǒng)一性與允許地方“從所便為法”*李燾：《續(xù)資治通鑒長編》卷二二七“熙寧四年十月壬子”條附注，北京：中華書局，2004年，第5524頁。的彈性相結(jié)合的原則。再以役錢立額過程中地方州縣與朝廷的互動為切入點，考察熙豐時期地方因素在役錢制度演化過程當(dāng)中的突出作用。對朝廷默許地方州縣提高役錢寬剩率的原因，也提出一些新的看法。最后，考察各地方究竟如何利用“從所便為法”之權(quán)來實際處理役錢的計征問題，以及朝廷對地方此類行為的評判與引導(dǎo)，由此來分析宋代役錢制度演化的機制、動力，包括其在熙豐后期開始出現(xiàn)異化的內(nèi)在制度原因，兼及對雇役法的評價問題。

一、役錢征收與地方的“從所便為法”之權(quán)

在役錢計征環(huán)節(jié)，地方官府所獲之權(quán)限，主要體現(xiàn)在役錢總額的確定、起征點的界定以及計征依據(jù)的選擇三個方面，而且監(jiān)司(路)、州縣在這三個方面的決定權(quán)大小不同。地方如何利用這些權(quán)限，而朝廷又如何調(diào)控地方的隨宜立法之權(quán)？要回答這些問題，先要了解各地變通所圍繞的中心——全國推行的雇役條文中關(guān)于役錢計征的規(guī)定，然后才能大致看出路、州、縣對這一中心的偏離程度，再以此來評估役錢制度的彈性。

雇役法《敕令》規(guī)定，“凡敷錢，先視州若縣應(yīng)用雇直多少，而隨戶等均取，雇直既已足用，又率其數(shù)增取二分，以備水旱欠闕。雖增，毋得過二分，謂之免役寬剩錢”*馬端臨：《文獻通考》卷十二《職役考一》，第347頁。；“以一州一縣之力供一州一縣之費，以一路之力供一路之費，諸路從所便為法”*李燾：《續(xù)資治通鑒長編》卷二二七“熙寧四年十月壬子”條附注，第5523頁。。

這一規(guī)定有三個需要注意的地方。首先，役錢的最基本核算單位是縣，州縣各有以雇直名義留用的部分，并對這部分資金擁有相應(yīng)的獨立核算權(quán)；役錢總額的確定是一個自下而上的程序，自縣至州，再由州匯總至路、至中央。這也是各地對役錢有較大處置權(quán)的法理基礎(chǔ)。其次，朝廷規(guī)定各地役錢立額的原則與程序，是各縣在本縣總雇直的基礎(chǔ)上增加20%的“免役寬剩錢”，算出應(yīng)收役錢的總數(shù)，然后再確定各戶應(yīng)繳的役錢數(shù)額，也就是要經(jīng)過估算與攤派兩個環(huán)節(jié)。這反映了朝廷對役錢計征準(zhǔn)確性的追求。最后，雇役法規(guī)定的役錢計征方式是“隨戶等均取”，也就是以戶等為計征依據(jù)。是為下文判斷各級官府在多大程度上循持中央規(guī)定的錨點。

二、役錢立額過程中州縣的權(quán)限

關(guān)于這一問題的相關(guān)史料十分零散。筆者注意到了以下三個因役錢立額而產(chǎn)生同僚爭議的事例。因為當(dāng)事者就此與朝廷多次溝通，引用的數(shù)據(jù)十分詳實，便于我們展開討論和分析。

第一個事例，發(fā)生在兩浙路。熙寧四年(1071)四月，由王廷老任提刑兼領(lǐng)常平的兩浙路在試行役法的過程中，確定了役錢七十萬貫的立額。發(fā)運使薛向上章論及此事，引起了神宗注意。御史中丞楊繪亦數(shù)次論奏，說兩浙“至有一戶出三百千，民皆謂供一歲役錢之外，剩數(shù)幾半”*李燾：《續(xù)資治通鑒長編》卷二二三“熙寧四年五月乙未”，第5421頁。。面對神宗的質(zhì)疑，王安石解釋說：“提舉官據(jù)合出錢數(shù)科定，朝廷以恩惠科減，于體為順。”*李燾：《續(xù)資治通鑒長編》卷二二二“熙寧四年四月壬午”，第5414頁。意謂請神宗先認同兩浙提舉所定的數(shù)額，然后再由朝廷減免以收皇恩。但朝廷減放只是一時之恩，并非定制，因此，兩浙路的役錢立額，其實并未減少。

第二個事例，是利州路轉(zhuǎn)運使李瑜與轉(zhuǎn)運判官鮮于侁之爭*戴揚本:《北宋轉(zhuǎn)運使考述》，上海：上海古籍出版社,2007年，第402頁；張邦煒：《關(guān)于趙抃治蜀》，北京大學(xué)中國古代史研究中心編：《鄧廣銘教授百年誕辰紀(jì)念論文集》，北京：中華書局,2008年，第487頁。不過，張邦煒據(jù)《長編》正文，認為李瑜由此罷官，當(dāng)誤。。《續(xù)資治通鑒長編》提及鮮于侁被擢權(quán)發(fā)遣轉(zhuǎn)運副使的經(jīng)過：“初，詔諸路監(jiān)司各定助役錢數(shù)，轉(zhuǎn)運使李瑜欲定四十萬，侁以為本路民貧，二十萬足矣，與瑜議不合，各具利害奏上，帝是侁議，因以為諸路率，仍罷瑜，而侁有是命?！?李燾：《續(xù)資治通鑒長編》卷二二七“熙寧四年十月庚申”，第5526頁。

從以上兩個事例，可得到以下多個方面的信息。一是各路役錢的總額最后由監(jiān)司及其屬官共同商定，在這個過程中如路級官員之間意見不一，則可各自上章由朝廷定奪。二是役錢制度中規(guī)定的以雇直為依據(jù)的役錢立額原則，并未得到上自皇帝下至監(jiān)司的重視。受褒獎的鮮于侁，把李瑜所定的役錢總數(shù)截去整整一半，原因是“本路民貧”，而只字不提本路實需的雇直數(shù)額；而“帝是侁議”也似乎僅僅是由于“因以為諸路率”，以表達朝廷不贊成多收寬剩的姿態(tài)，而不是出于鮮于侁的統(tǒng)計比較準(zhǔn)確。三是朝廷中除政府外，御史作為監(jiān)察機關(guān)，對役錢立額之爭的參與度也頗高。如第一例中的王廷老就受御史中丞楊繪彈劾，第二例中的李瑜也遭到待御史知雜事鄧綰的彈劾*李燾：《續(xù)資治通鑒長編》卷二二七“熙寧四年十月庚申”，第5526頁。。

上述三個事例，分別反映了監(jiān)司就役錢立額之事與同僚、屬州、御史之間的爭議及其解決方式。在第三個事例當(dāng)中，爭議的第一回合，朝廷只是把知州的意見逐級發(fā)還給監(jiān)司裁量，由此可見監(jiān)司在地方役錢立額過程中的重要作用。朝廷在此類爭議中所扮演的角色亦頗為微妙。主張裁減役錢總額的一方都獲宋神宗支持*如在第二個例子中，《續(xù)資治通鑒長編》正文里記載，“上怒黜瑜”，并“告天下使明知法意”，即通過仲裁與行賞罰，傳遞朝廷愛惜民力，不求寬剩的信息，而在第三個例子中，宋神宗最后也“特從”段縫所請，永興縣役錢得以減半，即是。，似乎表明朝廷對州縣制定較低寬剩率的引導(dǎo)，但當(dāng)事官員后續(xù)的仕途起伏，卻反映了事情的另一面。

從這些事件中，朝廷即時仲裁和后續(xù)黜陟所傳達的信息頗顯矛盾，論者由此多會認為朝廷明為不求寬剩，實則鼓勵聚斂。但這一結(jié)論，又會受到以下一類事例的挑戰(zhàn)。熙寧五年(1072)時，京西路提點刑獄、庫部郎中賈青，贊善大夫李孝純，因司農(nóng)寺覆案其上報的材料時，發(fā)現(xiàn)他們裁減代役人不當(dāng)，且“擅增科役錢”，因而被“奪一官，與小處差遣”*李燾：《續(xù)資治通鑒長編》卷二三七“熙寧五年八月己卯”，第5758頁。。這又似乎說明朝廷并非完全放任各路自定役錢總額，而是委派司農(nóng)寺認真復(fù)核各路所奏役書中的各項數(shù)據(jù)，并對裁量不當(dāng)?shù)墓賳T作出懲戒。朝廷對上報役錢立額的監(jiān)司的不同處理，隱約反映出朝廷在判斷立額是否適當(dāng)之事時，遵循著一定的標(biāo)準(zhǔn)。若考究差役向雇役轉(zhuǎn)化過程中的細節(jié)，則可發(fā)現(xiàn)朝廷對某些地區(qū)寬剩較多之“縱容”，并不完全由于貪圖役錢對財政困境的緩解作用，而是另有考慮。

其次，還要考慮到役錢計征本身的成本問題。役錢開征以后，統(tǒng)計財產(chǎn)、重定戶等、創(chuàng)制簿籍、驅(qū)催運送等等與征收役錢相關(guān)的費用，朝廷亦無明文規(guī)定從何而出。顯而易見，這部分費用也只有從役錢當(dāng)中加以扣除了。

要之，役錢支出實際上分為三個部分：一為雇直，二為朝廷規(guī)定只可用于“以備水旱欠闕”*馬端臨：《文獻通考》卷十二《職役考一》，第347頁。的“正式”寬剩，三為州縣預(yù)留的，為原來差役所涵蓋的公共支出成為官府常費時的準(zhǔn)備金(這一部分準(zhǔn)備金還包括為計征役錢而新增的行政成本。為行文簡便，下稱“職役常費”)。可能正因如此，朝廷一方面強調(diào)不片面追求寬剩，而另一方面基于現(xiàn)實的考慮，又不得不默許州縣多收寬剩的行為。問題是，州縣多收的寬剩，有多大程度上屬于必需的運營經(jīng)費，又有多少是官吏出于自利目的漁取侵刻？由于這些州縣雜支數(shù)額伸縮頗大，無法得出準(zhǔn)確的估算，只能通過現(xiàn)存相關(guān)的數(shù)據(jù)，得出一個非常粗略的印象。

還是以上文所提及的利州路、永興縣和兩浙路為例。

利州路。李瑜初欲敷四十萬，鮮于侁則以二十萬為是，而鄧綰在彈劾李瑜之奏章中說利州路“役錢正用九萬六千六百余緡，而瑜擅科錢二十三萬七千一百余緡，計剩錢十四萬四百緡”*李燾：《續(xù)資治通鑒長編》卷二二七“熙寧四年十月庚申”，第5526頁。李瑜所敷役錢數(shù)，《宋史》(卷一七七《食貨志·役法上》，第4306頁)和《文獻通考》(卷十二《職役考一》，第351頁)等均記為三十三萬緡；《續(xù)資治通鑒長編》及《名臣碑傳琬琰集》中所引范鎮(zhèn)為鮮于侁所作之墓志銘(參見范鎮(zhèn)：《鮮于諫議侁墓志銘》，載杜大珪：《名臣碑傳琬琰集》中集卷二十四，《文淵閣四庫全書》第450冊，臺北：臺灣商務(wù)印書館，1986年，第394頁)則記為四十萬緡；而《長編》所記鄧綰彈劾李瑜之奏中的數(shù)字卻為二十三萬緡。這三個數(shù)字中，鮮于侁墓志銘中所載為概數(shù)；《續(xù)資治通鑒長編》所引鄧綰的奏章，所用史源除出自《鄧綰傳》外，還有《舊史》及《食貨志》等其他來源，羅列了雇直、寬剩的確數(shù)且與征收的役錢總數(shù)吻合，加上鄧綰作為侍御史知雜事的身份，以及彈劾類文本的特點，因此本文傾向于取信總敷錢二十三萬緡之?dāng)?shù)。下文所用利州路的數(shù)據(jù)也以后者為主。，則利州路實需雇直不足十萬貫，即使是鮮于侁所定的役錢總額，對于實際需用的雇直來說，也多了不止一倍。只是，熙寧四年(1071)十月才頒布雇役法，鄧綰劾李瑜亦在同月，即使利州路是提前試行雇役的地區(qū)，也當(dāng)尚未有較為穩(wěn)定的關(guān)于雇直支出的全年數(shù)據(jù)，鄧綰所用的雇直支出數(shù)額不一定準(zhǔn)確。到熙寧九年(1076)，雇役實施多年，有了比較固定的數(shù)據(jù)后，利州路的雇直實支為173,402貫*筆者之所以用熙寧九年的數(shù)據(jù)作為雇直支出的真正數(shù)額，主要是考慮到雇役法實行數(shù)年后，其雇直支出才會相對穩(wěn)定，這也是紹圣初規(guī)定以此前三年實支之中數(shù)為雇直支出標(biāo)準(zhǔn)的法理基礎(chǔ)，詳見下文。，則雇直實支已比鄧綰所言多了近一倍?？紤]到州縣雇直實支數(shù)有不斷減少的傾向，那么役法初行時的雇直支出當(dāng)不會少于17.3萬貫。故若按熙寧四年利州路最終定的役錢總額來計算，則利州路寬剩率只有15.6%左右，比雇役法所規(guī)定的寬剩還少；即使按鄧綰所言的李瑜所定之總額，也大略不會超過36.7%，雖比雇役法規(guī)定多了近16.3%，但若考慮到利州路屬川地，綱運、接送費用一向高昂，則即使寬剩如此高亦較易理解。

永興縣的情況說明，雇役法規(guī)定的以雇直為基礎(chǔ)制定役錢總額的原則是一回事，當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平能否支撐其公共支出又是另外一回事。高的役錢立額，并不代表著就一定能帶來相應(yīng)的財政收入。因此，朝廷與監(jiān)司論及役錢總額時，總以當(dāng)?shù)刎毟粸槟?，卻較少提及雇直，恐亦有一定道理。永興縣的情況顯然不會是特例，其他經(jīng)濟發(fā)展水平欠佳的州縣，其役錢立額陷入量出為入則掊克民戶，照顧民戶經(jīng)濟水平則雇直不足的兩難境地，無疑是相當(dāng)普遍的情形。熙寧年間朝廷或者以撤并州縣、裁減役額為功*李燾：《續(xù)資治通鑒長編》卷二三七“熙寧五年八月辛巳”，第5759頁；卷二四六“熙寧六年秋七月庚午”，第5985頁。，或者要求監(jiān)司以本路役錢“那(挪)移補助”不足之州縣*馮山說朝廷在熙寧四、五年間，曾令各地役錢相互“那移補助”，見馮山：《議免役疏》，載楊士奇等編：《歷代名臣奏議》卷二五六，第3369頁。，此類策略估計就是針對這類處境困難的州縣而采取的必要措施。

兩浙路。王廷老確定的兩浙役錢總額為70萬貫。楊繪說這是“一歲役錢之外，剩數(shù)幾半”，也就是寬剩率接近100%。而曾布則不以為然，他說：“兩浙一路，戶一百四十余萬，錢七十萬緡而已，畿內(nèi)戶十六萬，率錢亦十六萬緡。是兩浙所輸，蓋半于畿內(nèi)，募役之余，亦無幾矣?！?徐松輯：《宋會要輯稿》食貨六五之十“熙寧四年七月六日”，第7802頁。意謂畿內(nèi)戶均役錢為兩浙的兩倍，尚且寬剩不多，那么兩浙在雇直之余也肯定不會有很多寬剩。那么，兩浙雇直的實際支出是多少呢？據(jù)熙寧九年(1076)的數(shù)據(jù)，是689,020貫*畢仲衍撰，馬玉臣輯校：《〈中書備對〉輯佚校注》，第234頁。。這說明，熙寧四年(1071)所定的70萬立額，其實也僅足雇直而已。也許正因如此，即使是受御史詬病的兩浙役錢立額也不敷使用，到熙寧九年時，兩浙役錢的總額已經(jīng)增至805,844貫，寬剩率為16.9%。這一寬剩數(shù)值連雇役法所定之寬剩率都不到，但若考慮到兩浙等地坊場收入豐厚，在行雇役以前就已經(jīng)較多投名而不支雇直的州縣役人*如蘇轍云，“四方風(fēng)俗不同”，熙寧以前，“吳、蜀等處，家習(xí)書算，故小民愿充州縣手分，不待召募，人爭為之。至于三路等處，民間不諳書算，皆系鄉(xiāng)差，人戶所憚，以為重于衙前，自熙寧以后，并系雇募，雖不免取受，然非雇不行”。元祐恢復(fù)差役后，“諸州吏人，除江南東西、兩浙、福建、廣南東西路已有投名人數(shù)足外，余路逐州軍，有投名不足，抽差人數(shù)”。可見，東南諸路光是州縣役的雇直支出就已遠少于北方諸路。蘇轍著，陳宏天等點校：《蘇轍集·欒城集》卷四十五《論衙前及諸役人不便札子》，北京：中華書局，1990年，第790頁。，吏祿也較有保障，役錢開銷的壓力較少，那么兩浙役錢寬剩預(yù)留較少亦在情理之中。

從全國的范圍來看，熙寧四、五年間，全國役錢“歲支九百二十五萬八千五百有奇，余為寬剩三百八萬五千有奇”*李燾：《續(xù)資治通鑒長編》卷二二七“熙寧四年十月壬子”條附注：“其后，天下上司農(nóng)寺歲敷免役錢額，月為緡錢一千三百三十四萬三千六百有奇，歲支九百二十五萬八千五百有奇，余為寬剩三百八萬五千有奇。”(第5524頁)但其中“月為緡錢”疑應(yīng)為“歲”之誤，且以歲支加上寬剩，為一千二百三十四萬三千余，故總數(shù)可能有誤，茲暫從原文。，寬剩率為33.3%。這個數(shù)字，要高于兩浙路，略低于利州路。說明在雇役法初行之時，寬剩率比《敕令》所規(guī)定的20%高出十多個百分點，已然屬于較為普遍的做法。

綜上可見，監(jiān)司在役錢立額的問題上有較大權(quán)力，但他們所定的役錢總額有時會受到同僚、下屬州軍及御史的約束，而朝廷則對各地的役錢立額有最終裁決權(quán)，且通過仲裁、賞罰等方式對地方役錢制度的實踐施加影響。只是一來由于最高決策層之間的理念不盡一致*葛金芳：《王安石變法新論》，《湖北大學(xué)學(xué)報》1990年第5期。；二來在當(dāng)時的條件下，要得出相對準(zhǔn)確的雇直數(shù)據(jù)并不現(xiàn)實；三來由于州縣要計提“職役常費”，而這部分資金實需幾何，朝廷缺乏必需之信息，這些因素綜合起來，終使朝廷難以對役錢立額有明確的臧否，反而多循各地上報之?dāng)?shù)，而地方則容易利用信息不對稱而把持役錢立額之權(quán)，朝廷對地方役錢立額的監(jiān)控的力度，事實上是較為有限的。

如此一來，各地在計征上能否真正遵循役錢制度的原則與精神，很大程度上就依賴當(dāng)路監(jiān)司與州縣對雇役法的認同，而且主要要取決于監(jiān)司的心態(tài)。不過，利州路立額偏高但同時綱運任務(wù)亦重，職役常費相對較多；永興縣因經(jīng)濟水平較低，役錢立額減半仍常年逋欠；兩浙路經(jīng)濟水平較高，寬剩偏低，這些都說明役錢總額的制定并不是監(jiān)司州縣可隨意而為。本地經(jīng)濟發(fā)展水平、役錢立額的慣性等客觀條件相當(dāng)程度上制約著他們的決定。監(jiān)司、州縣運用朝廷所賦予的隨宜立法的權(quán)限制定役錢總額時，大致上還是需要全面考慮本地實情。馮山就曾向神宗述其親歷的地方官府講求役錢制度之努力，他說：“臣去年冬自京師授差遣回，經(jīng)京西、陜西、利州、成都、梓州五路，上自監(jiān)司，下至州縣，冠蓋奔走，議論詳悉，惟恐后至，以慢陛下之詔令，以違司農(nóng)之期會?！也蝗找怪v究，因其鄉(xiāng)俗之便，為國家畫經(jīng)久之計。獨衙前、弓手之類，稍難處畫，不得不差緩歲月，然后成就?！?馮山：《議免役疏》，載楊士奇等編：《歷代名臣奏議》卷二五六，第3369頁。也許正是由于在熙寧時期，監(jiān)司、州縣在役錢立額的問題上相對嚴(yán)謹(jǐn)，才會有上文所引的地方官員之間的沖突。

也正因如此，哲宗親政后，在恢復(fù)雇役之余，對役錢立額之程序重新作出規(guī)定。紹圣元年(1094)六月，詔令各地“將役錢合支閏月及役人差出食錢、官員接送等雇人錢，撥還代役衣糧請受錢，即以三年實支，取酌中一年數(shù)，與役人雇食等錢通為歲額均敷外，其余寬剩，不得過一分”*徐松輯：《宋會要輯稿》食貨六五之六五“紹圣元年六月七日”，第6189頁。。也就是據(jù)此前三年雇直實支的中數(shù)，再乘以1.1作為本地役錢之總額。前三年實支有簿籍可查，數(shù)據(jù)容易獲得，比熙寧役法初行時要求預(yù)估較為易行，也方便監(jiān)督，反映了宋廷在役錢立額方面仍在繼續(xù)探索的軌跡。不過，紹圣頒行此項役錢立額之法時，熙豐役錢制度已經(jīng)經(jīng)歷過元祐年間的轉(zhuǎn)向，役錢作為朝廷與地方共享財政的地位已經(jīng)確立，這類完善后的算法在紹圣時期是否真能得到執(zhí)行尚需存疑；到徽宗時，役錢被百般挪用的情況更甚；再加上南宋初簿籍散失、常平錢歸提刑兼領(lǐng)，役錢立額在法律條文上的改進也漸變得難有實際意義。

三、役錢計征中州縣的作為與朝廷的導(dǎo)向

從種種跡象來看，朝廷對于各地役錢立額的問題較為關(guān)注。在役錢總額得以確定的前提下，如何計征？則是地方官府權(quán)力較大的區(qū)塊。

熙寧后期開始，州縣對役錢起征點的決定權(quán)，似乎有擴大的趨勢，如熙寧七年(1074)正月朝廷規(guī)定“第五等戶所出役錢至少。今若減放，以寬剩錢補充，如支用得足，即盡蠲之；其以家產(chǎn)稅錢均出而不分等處，即比附應(yīng)放貫百已下放免以聞”*徐松輯：《宋會要輯稿》食貨六五之一三“熙寧七年正月十三日”，第7804頁。。此令頒布后不數(shù)年，兩浙役錢的起征點已經(jīng)既不是第四等戶，也不是家產(chǎn)稅錢百貫以上戶，而是“初，詔坊郭戶不及二百千，鄉(xiāng)村戶不及五十千，并免輸役錢，至是(筆者按，指元豐二年，即1079年)提舉司言，鄉(xiāng)村下等有家業(yè)不及五十千而猶輸錢者，坊郭戶二百千以下乃悉免輸錢”。說明這幾年兩浙鄉(xiāng)村戶役錢起征點由百貫至五十千再到不足五十千的推移，并不由朝廷之詔令或監(jiān)司之奏準(zhǔn)，乃是州縣主導(dǎo)的變化，提舉司也只能促成朝廷順勢詔令“兩浙路坊郭戶役錢，依鄉(xiāng)村例隨家產(chǎn)裁定免出之法”*李燾：《續(xù)資治通鑒長編》卷二九九“元豐二年七月戊寅”，第7270頁。。這似乎可看出，朝廷本亦試圖對重要地區(qū)的役錢起征點加以規(guī)范，但州縣對朝廷敕令未必循持，隨著時間的推移，監(jiān)司與朝廷對州縣計征行為的節(jié)制漸漸減弱，甚至還對州縣造成的既定事實進行事后確認，使之合法化。

到南宋時，州縣對役錢起征點仍有較大的決定權(quán)。如徽州府歙縣宰鄭銳夫，就曾因看到“縣賦既重，則役錢亦多”，于是一反其縣“歲遂以其贏為他縣顧役”的慣例，“度官用以賦取，其尤貧不能岀者多寬之”*趙不悔修，羅愿纂：淳熙《新安志》卷一，載蕭建新、楊國宜校著，徐力審訂：《〈新安志〉整理與研究》，合肥：黃山書社,2008年，第355頁。。說明當(dāng)時縣道對本縣役錢是否轉(zhuǎn)移支付作他縣的雇役資金，以及是否通過提高起征點以寬解貧民等事情上，也已頗有決定權(quán)。

一種是為應(yīng)付上級要求而隨意升降等第。元祐元年(1086)，王巖叟回憶道：“……昨所治定州安喜一邑……戶一萬三千有余，而第四等之家乃逾五千，……當(dāng)役法未行時，第四等才一千六百余戶，由役錢額大，上戶不能敷足，乃自第五等升三千四百余戶入第四，復(fù)自第四等升七百余戶入第三?！?李燾：《續(xù)資治通鑒長編》卷三六四“元祐元年正月戊戌”，第8704頁。為完成征收役錢的任務(wù)，漲起戶等，把本不用交納役錢的第五等升至第四等，把交納少量役錢的第四等戶升至第三等，這種做法各時期、各地皆有，亦受到史家較多關(guān)注，并以此作為雇役不便于民之例證。但這類做法的前提是“役錢額大”，上文已述，地方在役錢立額方面頗有發(fā)言權(quán)，隨意升等之行為本身又是對雇役的破壞，那么，將之完全歸因于法弊或是朝廷意旨*參見胡昭曦：《熙豐變法經(jīng)濟措施之再評價》，《西南師范學(xué)院學(xué)報》1984年第4期。，恐亦不妥。

另一種方式則追求準(zhǔn)確詳實且符合雇役法意。相較于胡亂升降等第等違法現(xiàn)象，力求役錢征收基于準(zhǔn)確的戶等劃分、而準(zhǔn)確的戶等劃分又基于詳實的財產(chǎn)數(shù)據(jù)的官員可謂殫精竭慮，亦似最符合役錢計征精神。不過，這種追求卻不一定能取得最佳效果。百姓總是傾向于盡量隱匿自己的財產(chǎn)，當(dāng)他們遇到臨門籍記的胥吏、告訐請賞的鄰里時，內(nèi)心的反感可知，而這種反感很容易轉(zhuǎn)化為對這種方法的反對；且不計采取這種計征方式所增加的工作量，以及處理各種告賞、對質(zhì)時的談判代價。因此這類官員要想循持雇役法之本意，恐怕在執(zhí)行上要付出更多。采取這種做法的以呂惠卿與陳襄為代表。

呂惠卿認為，鄉(xiāng)戶只有自己才清楚自己與周邊人戶的財產(chǎn)，所以，以手實加告賞之法，最有可能準(zhǔn)確得出人戶的財產(chǎn)情況*李燾：《續(xù)資治通鑒長編》卷二五四“熙寧七年七月乙卯”，第6224頁。。但手實法內(nèi)容復(fù)雜，超出了民戶所能理解、計算的范圍，而呂惠卿是通過法律規(guī)定全國劃一施行，如此不難想象他會遇到的地方反彈。只有高度認同他的理念、非常勤勉的官員，才有可能把這種事情做得差強人意。因此手實法的失敗可期，且成為各地官員從此吸取的教訓(xùn)之一。

從他的敘述來看，他的辦法與呂惠卿的設(shè)想已經(jīng)很接近了，而試驗亦頗成功。其實呂惠卿之所以向朝廷推介手實法，也是基于他弟弟呂和卿在曲陽縣的經(jīng)驗*李燾：《續(xù)資治通鑒長編》卷二五四“熙寧七年七月乙卯”，6224頁。。由此可見，徒法不足以自行，法律是否真能周順人情，關(guān)鍵還是在實施過程，而熙豐役錢制度恰恰在過程控制一環(huán)比較薄弱，這亦是后來演變、生弊的原因。

除以上兩類計征辦法外，地方官員有時還采取一些簡便易行之“管認法”。胡亂升降等第與過于追求等第的準(zhǔn)確性，其實都是由于“戶等”這一概念仍被慣性使用而已。在實踐中，尤其是手實法失敗后，有些地方官吏發(fā)現(xiàn)，在役錢制度之下，既然統(tǒng)計財產(chǎn)不過是為攤派役錢，那么反復(fù)扭折推排戶等就不再有任何意義。只需本縣足額完成役錢征收，同時民情和悅，就是理想狀態(tài)，如果減少其中的統(tǒng)計環(huán)節(jié)，還可進一步節(jié)約成本。

也就是說，為解決役錢計征過程中的擾民問題，胥吏們使用了一些“伎倆”。他們直接以民戶的家業(yè)錢數(shù)為計征役錢的依據(jù)，而且為取悅民戶，故意把大家的家業(yè)錢都定得偏少，具體算法如下。

本州或縣役錢總額(雇役支出+寬剩)/本州或縣家業(yè)錢總數(shù)(只作編排等次及攤派份額用，并不是真實的家業(yè)錢數(shù))=每份家業(yè)所應(yīng)出的役錢

在這個式子里，家業(yè)錢的總數(shù)值與每份家業(yè)錢中攤派的役錢數(shù)成反比，因此，家業(yè)錢定得少，每份家業(yè)錢所征收的役錢就多，而它們的乘積也就是役錢總額不變，因此，胥吏們樂得通過減少民戶的家業(yè)錢，使民戶樂輸，達到民情悅而歲計足之效果。除此之外，王覿還抨擊州縣所用的另一辦法：“州縣又有先集等第人戶，使各承認逐戶合納免役錢數(shù)，既足歲計矣，然后令供通家業(yè)而告之曰：‘家業(yè)錢每貫當(dāng)納免役錢若干，今某人歲納免役錢若干，即當(dāng)家業(yè)錢若干貫矣。’”也就是先召集民戶，各自認領(lǐng)役錢數(shù)，使役錢總數(shù)達標(biāo)即算完成任務(wù)。這種方法只需通過一次談判即完成計征，省去了各種繁復(fù)的統(tǒng)計與攤派。不過，這種做法定然導(dǎo)致“所謂等第者無所用之”，也就是戶等作用的弱化。為應(yīng)付要上申朝廷的各類簿書登記，于是“郡縣之吏皆于家業(yè)帳內(nèi)率意妄說曰，自家業(yè)若干貫以上為第一等戶，若干貫以下為第二等戶，至五等、十等皆然也”。即將民戶管認之役錢數(shù)乘以一個常數(shù)作為家業(yè)錢數(shù)填入簿書，然后據(jù)此定等。而且，既然人皆不愿為上等，于是州縣胥吏樂得把大量人戶排為下等，“更以虛名而悅民，故天下州縣之等第，除上等戶物力顯著，難以退減之外，其自中等而入下等者，可勝數(shù)哉？此臣所親見也”。這種做法，雖然呈報朝廷的所謂戶等文書只為虛應(yīng)故事，被王覿斥為違法之尤，但實際上既不誤役錢之征收，又可“悅民請”，維持基層穩(wěn)定，實為效果較佳的變通之法。

從上述例子可見，役錢制度在實踐中，其效用往往取決于朝廷的地方行政代理人——監(jiān)司、州縣官員的行事。與差役時期政府支出多由應(yīng)役人承擔(dān)不同，當(dāng)役錢成為地方的重要財政收入，監(jiān)司州縣對其支出有相當(dāng)自主權(quán)時，地方官府就開始關(guān)心役錢的成本效益問題。他們在運作役錢制度時，大多加入了自己對該制度與對地方現(xiàn)實的理解，因此役錢制度在各地就有不同的變異。當(dāng)?shù)胤焦俑鲇谧岳?，通過調(diào)整役錢計征方式，使雇役法所能產(chǎn)生的效益歸自己或某個地方官僚集團所有時，役錢制度的效益就會被濫用，這無疑是對役錢制度的破壞。但若是地方官府出于降低執(zhí)行費用或維護地方穩(wěn)定等考慮，對役錢制度作出提高計征效率的變通時，則是對役錢制度的有益補充。

這些變異以各種渠道反饋到朝廷，朝廷不時會肯定地方的較優(yōu)選擇，甚至以敕令形式將之固化為役錢制度的一部分。例如越來越多的州縣在計征依據(jù)上選擇棄用戶等制，自創(chuàng)新的依據(jù)財產(chǎn)直敷役錢的做法，朝廷遂不止一次嘗試將按財產(chǎn)直敷役錢之法推廣全國*如熙寧五年六月，朝廷就曾引導(dǎo)州縣停用五等簿。相關(guān)詔令原文已經(jīng)難以發(fā)現(xiàn)，但《玉海》卷二十“開寶形勢版簿”條中提及熙寧四年四月，曾孝寬奏罷諸州形勢版簿，“尋以產(chǎn)稅錢均定免役錢并罷五等戶簿(夾行注：五年六月一日)”(王應(yīng)麟：《玉?！肪矶兜乩怼罚暇航K古籍出版社影印清光緒九年浙江書局本，1987年，第405頁)，可見此敕的存在。馮山說，他自熙寧四年冬開始訪問諸處，開始醞釀本路役書，剛剛告成，朝廷就下數(shù)個法令，其中包括“只據(jù)稅錢，不用等第”(馮山：《議免役疏》，載楊士奇等編：《歷代名臣奏議》卷二五六，第3369頁)，這一新發(fā)的敕文與《玉?！匪枋龅臅r間、內(nèi)容都基本一致，可見這個要求只據(jù)產(chǎn)、稅錢均定免役錢的敕文當(dāng)是發(fā)于熙寧五年六月一日。此敕終因某些地方長官反對而不了了之，但到大觀年間，由于各地棄用戶等十分普遍，役錢依據(jù)財產(chǎn)直敷之勢遂成定局(徐松輯：《宋會要輯稿》食貨六一之六二“政和元年四月九日”，第7469頁)。；再如一些地方在役錢計征時創(chuàng)新的簿記方式，也因體現(xiàn)雇役法意，民戶樂于接受而被朝廷作為垂示州縣的范例*熙寧八年八月，司農(nóng)寺說：“咸平、新鄭、白馬、酸棗等縣推行簿法，均定役錢，榜示民戶，并無辭訴。聞諸路官吏多未通曉，欲乞府界令佐造簿已畢，通曉法意者，從本寺遣句當(dāng)公事，指教諸路造簿及推行常平給納新法……候一路指教推行畢，比較課最，量材擢用?！?李燾：《續(xù)資治通鑒長編》卷二六七“熙寧八年八月癸丑”，第6554頁)。若從這個角度來看，則“地方官府創(chuàng)新役錢計征方式——朝廷肯定與推廣”的過程，成為朝廷與地方共同完善役錢制度的一種方式。

四、役錢征收中地方權(quán)、限均衡的形成與破壞

借役錢的征收，把鄉(xiāng)差役人對基層事務(wù)的無限付出(這些付出包括人力、時間與經(jīng)費)，化為政府明確的財政收支；將役錢的大部分用以支付代役人雇直，以半專業(yè)化的代役人取代“樸蠢”的輪差鄉(xiāng)戶運行官府事務(wù)；用役錢的相當(dāng)一部分發(fā)放吏祿，并通過重祿倉法改造基層胥吏的獲利方式，從而減少因吏員貪污而產(chǎn)生的社會成本，這是熙豐役錢制度出臺的意義。用我們今天的眼光來審視，這其實是熙豐時期一個財政收支理性化、行政吏員專業(yè)化轉(zhuǎn)型的嘗試。

就役錢制度的計征環(huán)節(jié)來看，熙豐時期全國海行雇役法與各路因地制宜權(quán)限的結(jié)合，使得役錢制度在執(zhí)行上既有統(tǒng)一之原則，又不失據(jù)各地實際靈活變通的制度彈性，似乎摸索到一個在兼顧各方利益的同時又能限制各方權(quán)力過度膨脹的均衡點。而維持這一均衡的主要有兩個支點。

其一是地方官府之“權(quán)”。朝廷允許“諸路從所便為法”，使地方官府在役錢計征上擁有立額、確定起征點及計征依據(jù)等方面的自主裁量之權(quán)。

其二是地方計征行為之“限”。朝廷雖然允許地方官府因地制宜，但又建立了一個相當(dāng)綿密的官府間合作與制衡的體系。這個體系中，上有政府、司農(nóng)寺、御史，中有各路監(jiān)司，下有州縣；既有同級官僚間的橫向監(jiān)察，又有上下級部門間的縱向監(jiān)督與抗訴，還有臨時使職對重點地區(qū)的隨機察訪，這些都形成了對地方過當(dāng)使用隨宜立法之權(quán)的限制，也相應(yīng)提高某些意欲謀私的官員的違法成本。同時，朝廷還通過對相關(guān)官員的陟黜、對效果好的做法的肯定與推廣，形成對地方役錢計征行為一定程度上的調(diào)控與引導(dǎo)。而且，朝廷對州縣預(yù)留的“職役常費”采取默認的態(tài)度，實際上擴大了州縣的機動財權(quán)，亦在一定程度上使州縣降低了通過法外加征等辦法獲取行政經(jīng)費的沖動。除此之外，本地經(jīng)濟水平、主要經(jīng)營方式、社會習(xí)慣、當(dāng)?shù)匦姓蝿?wù)的負擔(dān)及類型等客觀條件，也限制著監(jiān)司、州縣的選擇。為方便理解，筆者將這一役錢計征過程中形成的平衡架構(gòu)制成如下的示意圖：

示意圖1 役錢計征環(huán)節(jié)中的脆弱平衡注：圖中斜體字加下劃線部分為這一平衡架構(gòu)中最先被改變從而打破役錢計征的平衡狀態(tài)的變量

如示意圖中所描述的，在多方博弈，加上眾多客觀因素的作用下，熙豐役錢的計征在總體上尚能維持適度、合理的狀態(tài)。這一狀態(tài)不但有利于熙豐時期基層統(tǒng)治的穩(wěn)定，按常理推測，對示意圖中看不見的第三方——舊時須應(yīng)差役的鄉(xiāng)間主戶而言也是有利的。

這個架構(gòu)中重要的一環(huán)，是朝廷把役錢視為地方財用的態(tài)度。這不但讓朝廷在處理地方官府間圍繞役錢問題的沖突時更能從全局出發(fā)，考慮到更多階層與團體的利益，從而使出自朝廷的仲裁更顯持平與權(quán)威，也無形中成為對州縣用心規(guī)劃役錢收支的激勵。在不激起民憤、引發(fā)朝廷問責(zé)的情況下盡量多收役錢固然是州縣的追求，但簡化役錢計征程序、提高計征效率、減少計征成本同樣被納入監(jiān)司、州縣的考慮范圍。在“上自監(jiān)司，下至州縣，冠蓋奔走，議論詳悉”*馮山：《議免役疏》，載楊士奇等編：《歷代名臣奏議》卷二五六，第3369頁。之下，遂出現(xiàn)上文所述的各種如管認法、按田畝直敷之法及簿籍改造之法等等創(chuàng)新。正是由于地方最大化地利用朝廷賦予的變通權(quán)限，或謀求治績，或謀求私利，方致使役錢的計征在同一法律框架下出現(xiàn)如此千差萬別的做法與效果。

值得注意的是，甚至連一些并不完全贊同新法的官員，經(jīng)過學(xué)習(xí)和掌握役錢制度后，也覺察到了其潛在收益。他們發(fā)現(xiàn)，只要操作得當(dāng)，參與各方都可獲利，而官府也可兼得財政收益與社會穩(wěn)定。就如上文提及的蘇軾、陳襄、馮山等人，他們對役錢的計征方式進行了一些創(chuàng)新，使之更便民，更有效率，這些不失為對役錢制度的有益補充。各級地方官員為完善雇役所費之心力與所取得的效果，又使他們對雇役產(chǎn)生了認同感。熙豐雇役法雖然不斷受譴責(zé)，但元祐時回歸到差役也同樣遭遇很大的反彈，地方官員對雇役的認同是其主因*如蘇轍等曾經(jīng)認為代役人“不如鄉(xiāng)差稅戶可以委信”的官員在屢歷州郡后也坦承官雇代役人之法“行之十余年，浮浪之害無大敗闕”(徐松輯：《宋會要輯稿》食貨六五之四三“元祐元年閏二月十五日”，第7821頁)；很多地方官府在元祐初用各種方法抵制恢復(fù)差役制，留用代役人，即可見一斑。參見徐松輯：《宋會要輯稿》食貨六五之四七“元祐元年三月十八日”，第7823頁；蘇轍：《蘇轍集·欒城集》卷三十九《三論差役事狀》，第683頁；李燾：《續(xù)資治通鑒長編》卷三八三“元祐元年七月甲申”，第9344頁。。

不過，不可否認的是，上述役錢計征環(huán)節(jié)中的狀態(tài)，只是一個脆弱的平衡。這個平衡的基礎(chǔ)在熙寧后期即開始受到挑戰(zhàn)?！都翁尽分姓f，熙豐役錢制度“立法甚嚴(yán)，專以講補助之政，秋毫不許他用，上下共守之”*施宿：《嘉泰會稽志》卷三《提舉司》，《宋元方志叢刊》第七冊，北京：中華書局，1990年影印本，第6762頁。。但從元豐中期開始，朝廷開始樁發(fā)州縣役錢。鑒于役錢在州縣財政中又承當(dāng)越來越重要的角色，過度樁發(fā)定將造成州縣歲計之失衡。為此，朝廷為保證起發(fā)到中央的財賦，遂以放松對州縣役錢計征過程的監(jiān)控為代價，將對州縣役錢計征的考察重點轉(zhuǎn)移到是否足額征收與樁留等問題上。這樣，朝廷對地方役錢計征的管理出現(xiàn)數(shù)額上維持剛性，而計征方式上卻更加彈性；一方面收緊州縣機動財權(quán)，另一方面又放開相應(yīng)的事權(quán)，并默許州縣某些自行謀取財政經(jīng)費行為的趨勢。由此，利益的均衡被打破，加上違法成本減輕，州縣開始通過法外加征來維持機動財權(quán)*汪圣鐸一方面認為神宗時期是財制上更進一步集權(quán)的時期，但另一面又發(fā)現(xiàn)新法的各項收益對中央財政裨益不大，反而給地方官府違規(guī)增收開了方便之門(汪圣鐸：《兩宋財政史》，第65、74、76頁)。筆者認為，這實際上即反映了中央與地方在財用的爭奪過程中，地方“失之東隅，取之桑榆”的消極應(yīng)變之策。。畢竟在監(jiān)管漸少的情況下，利用朝廷授權(quán)追求政治理想或道義上滿足的官員不占多數(shù)，大部分官員的自利行為表現(xiàn)在對經(jīng)濟收益的追求上，因此好的做法容易隨官員離任而失效，而聚斂之法卻相對容易被反復(fù)遵循且固化下來。由此，朝廷與地方合力完善役錢制度之進程被打斷，各地役錢立額越來越高，起征點卻越來越低，這也成為雇役制度多受指責(zé)的由來。不過，出于補助財政的目的，州縣通過改進役錢計征方式來提高計征效率、節(jié)約計征成本的努力卻一直存在。

綜上所述，在熙豐時期推行雇役法和征收役錢之初，役錢的計征總體上處于比較適度、合理的范圍，其受宋人與學(xué)界質(zhì)疑的“高額”寬剩率，實際上大部分屬于差役時期由應(yīng)役人提供的數(shù)額巨大的隱性財政收支轉(zhuǎn)化為役錢的顯性收支時，所不得不予以增加的合理行政費用。對熙豐“雇役法”進行評價，這是必須要高度注意的關(guān)鍵點。從元豐時期開始，朝廷對州縣役錢的樁發(fā)以及對州縣役錢計征監(jiān)管的放松，實為役錢計征合理性的破壞。自此以后，朝廷所賦予地方官府的隨宜立法之權(quán)，逐漸成為各級地方官府將地方利益甚至個人利益合法化、制度化的工具。這一變化所反映的關(guān)于中央與地方財權(quán)劃分與協(xié)調(diào)的問題，值得深思。