還有多少“群”可供美國(guó)退？

韓一元

6月19日，美國(guó)常駐聯(lián)合國(guó)代表黑利與國(guó)務(wù)卿蓬佩奧在華盛頓舉行的聯(lián)合記者會(huì)上發(fā)表聲明，宣布美國(guó)退出聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)，理由是人權(quán)理事會(huì)“未能有效捍衛(wèi)人權(quán)”，是一個(gè)“虛偽而又自私自利”的組織。這是繼退出應(yīng)對(duì)氣候變化的《巴黎協(xié)定》、聯(lián)合國(guó)教科文組織、《移民問(wèn)題全球契約》制定進(jìn)程、伊朗核協(xié)議后，特朗普政府再次“退群”。

早有預(yù)兆的舉動(dòng)

聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)是促進(jìn)全球及各國(guó)人權(quán)事業(yè)的首要多邊平臺(tái)，成立于2006年，取代了此前的聯(lián)合國(guó)人權(quán)委員會(huì)，由47個(gè)成員國(guó)組成，每屆任期三年。人權(quán)理事會(huì)的席位遵循公平地域分配原則，每個(gè)地區(qū)推舉出自己的候選成員，再由聯(lián)合國(guó)大會(huì)全體會(huì)員國(guó)進(jìn)行投票表決，必須獲半數(shù)以上會(huì)員國(guó)支持才能當(dāng)選。理事會(huì)的一項(xiàng)重要工作是開(kāi)展國(guó)別人權(quán)審查，對(duì)所有聯(lián)合國(guó)會(huì)員國(guó)的人權(quán)狀況進(jìn)行評(píng)估。各會(huì)員國(guó)每四年向理事會(huì)提交本國(guó)人權(quán)狀況報(bào)告，接受理事會(huì)審查，該過(guò)程被稱(chēng)為“普遍定期審議”。人權(quán)理事會(huì)也會(huì)派遣獨(dú)立專(zhuān)家、設(shè)立調(diào)查委員會(huì)報(bào)告敘利亞、朝鮮、布隆迪、緬甸以及南蘇丹等地的人權(quán)情況。

聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)的運(yùn)行機(jī)制使得美國(guó)這樣的超級(jí)大國(guó)也只能與其他國(guó)家“平起平坐”，無(wú)法充分發(fā)揮自己超級(jí)大國(guó)的隱性影響力。早在2006年理事會(huì)成立之時(shí)，小布什政府便拒絕加入，指責(zé)該機(jī)構(gòu)接納“人權(quán)記錄不佳”的國(guó)家為成員國(guó)，直到2009年奧巴馬執(zhí)政期間美國(guó)才加入。而且，即使如美國(guó)這樣的超級(jí)大國(guó)，也與其他聯(lián)合國(guó)會(huì)員國(guó)一樣，必須接受人權(quán)理事會(huì)對(duì)本國(guó)人權(quán)狀況的“普遍定期審議”。在2015年5月的聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)會(huì)議上，100多個(gè)國(guó)家的代表發(fā)言對(duì)美國(guó)的諸多人權(quán)問(wèn)題提出批評(píng)和建議，包括過(guò)度執(zhí)法，種族、宗教和性別歧視等問(wèn)題。

秉持“美國(guó)優(yōu)先”的特朗普?qǐng)?zhí)政以來(lái)，美國(guó)政府更是將該機(jī)構(gòu)視為眼中釘，一直要求人權(quán)理事會(huì)進(jìn)行改革，但不被理睬。去年以來(lái)，人權(quán)理事會(huì)通過(guò)多項(xiàng)決議，批評(píng)以色列在其占領(lǐng)的巴勒斯坦領(lǐng)土上建造定居點(diǎn)，呼吁通過(guò)強(qiáng)有力的政治、外交和法律手段結(jié)束以色列的占領(lǐng)。美國(guó)認(rèn)為此舉“難以接受”，稱(chēng)“人權(quán)理事會(huì)已經(jīng)變成反猶太、反以色列的論壇”。2017年6月，黑利便稱(chēng)美國(guó)或?qū)⒖紤]退出人權(quán)理事會(huì)；9月，美國(guó)再次敦促人權(quán)理事會(huì)進(jìn)行改革，甚至發(fā)出“要么改革，要么退出”的威脅。2017年10月美國(guó)宣布將退出聯(lián)合國(guó)教科文組織之時(shí)，筆者便在《世界知識(shí)》發(fā)文指出，人權(quán)理事會(huì)很可能步教科文組織后塵，成為被美國(guó)“開(kāi)刀”的下一個(gè)多邊機(jī)構(gòu)。

今年以來(lái)，美國(guó)與人權(quán)理事會(huì)之間的裂痕再度加深。一是人權(quán)理事會(huì)仍不斷通過(guò)批評(píng)以色列的決議，美國(guó)認(rèn)為此舉體現(xiàn)了該機(jī)構(gòu)對(duì)以色列的“政治偏見(jiàn)”。就在美國(guó)宣布退出前一周，人權(quán)理事會(huì)還曾發(fā)起內(nèi)部投票，針對(duì)加沙地區(qū)的大規(guī)模傷亡展開(kāi)調(diào)查，并指控以色列過(guò)度使用武力，美國(guó)和澳大利亞是僅有的投反對(duì)票的國(guó)家。二是近期美國(guó)政府在美墨邊境強(qiáng)行將數(shù)千名移民兒童與父母分離，招致聯(lián)合國(guó)、人權(quán)組織和國(guó)內(nèi)外民眾批評(píng)。聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)古特雷斯敦促美方停止這種行為，聯(lián)合國(guó)人權(quán)事務(wù)高級(jí)專(zhuān)員侯賽因也批評(píng)特朗普政府的移民政策，指責(zé)美國(guó)政府虐待兒童。特朗普政府在遭受批評(píng)之際宣布退出人權(quán)理事會(huì)，不能不被外界認(rèn)為有幾分報(bào)復(fù)意味。三是特朗普的外交和安全團(tuán)隊(duì)中充斥著敵視人權(quán)理事會(huì)的強(qiáng)硬派，除了多次批評(píng)人權(quán)理事會(huì)的副總統(tǒng)彭斯和黑利，新就任的國(guó)家安全事務(wù)助理博爾頓正是當(dāng)年小布什政府抵制人權(quán)理事會(huì)期間的美國(guó)常駐聯(lián)合國(guó)代表，也是堅(jiān)定的聯(lián)合國(guó)反對(duì)者和批評(píng)者。

損人不利己

盡管黑利在宣布退出時(shí)表示，美國(guó)的退出舉動(dòng)并非意味著放棄了其維護(hù)人權(quán)的承諾，美國(guó)將在國(guó)際人權(quán)事務(wù)上繼續(xù)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，而且如果聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)開(kāi)始進(jìn)行改革，美國(guó)會(huì)很樂(lè)意重新加入。但美國(guó)或許還未意識(shí)到，退出人權(quán)理事會(huì)的舉動(dòng)不僅對(duì)國(guó)際多邊機(jī)制造成傷害，還有損美國(guó)的國(guó)際地位和影響力，包括其與西方盟友之間的對(duì)話(huà)協(xié)作。

對(duì)于人權(quán)理事會(huì)來(lái)說(shuō)，美國(guó)的退出恐嚴(yán)重影響其日常運(yùn)作。聯(lián)合國(guó)的財(cái)政撥款只能解決人權(quán)理事會(huì)和人權(quán)高專(zhuān)辦公室40%的預(yù)算，其余資金均靠成員國(guó)自愿捐款。據(jù)美國(guó)媒體報(bào)道，美國(guó)每年向聯(lián)合國(guó)人權(quán)機(jī)制捐贈(zèng)2000萬(wàn)美元左右的經(jīng)費(fèi)，占其支出的近一半。

英國(guó)《金融時(shí)報(bào)》相關(guān)報(bào)道指出，包括英國(guó)、荷蘭在內(nèi)的美國(guó)盟友一直試圖勸說(shuō)美國(guó)不要退出人權(quán)理事會(huì)，認(rèn)為該機(jī)構(gòu)雖不完美，但與其退出，不如從內(nèi)部推動(dòng)改革。特朗普政府宣布退出人權(quán)理事會(huì)后，美國(guó)民主黨全國(guó)委員會(huì)發(fā)表聲明表示，特朗普政府的決定“令人不安”。歐盟亦發(fā)表聲明重申對(duì)聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)有效運(yùn)作的支持，稱(chēng)美國(guó)的退出舉措有損其長(zhǎng)久以來(lái)自詡的“世界民主旗手”形象。人權(quán)領(lǐng)域多個(gè)非政府組織致信蓬佩奧，對(duì)美國(guó)的退出決定表示深深的失望，稱(chēng)“美國(guó)的退出只會(huì)加重理事會(huì)的弱點(diǎn)”。國(guó)際特赦組織秘書(shū)長(zhǎng)謝蒂呼吁美國(guó)改變決定，他表示人權(quán)理事會(huì)盡管并不完美，其成員國(guó)也經(jīng)常受到質(zhì)疑，但它仍然是推動(dòng)問(wèn)責(zé)和法律公道的重要力量。

還有一些西方人士擔(dān)心，美國(guó)在任期結(jié)束之前（本屆人權(quán)理事會(huì)成員任期自2017年至2019年）就提前退出，將為其他一些強(qiáng)國(guó)打開(kāi)大門(mén)，使人權(quán)理事會(huì)成為非西方國(guó)家掌控的平臺(tái)。就在美國(guó)宣布退出后不久，俄羅斯常駐聯(lián)合國(guó)代表團(tuán)便表示，俄羅斯已經(jīng)申請(qǐng)成為聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)2021～2023屆成員國(guó)。此外，美國(guó)或許還未意識(shí)到，退出并不是一勞永逸的?！捌毡槎ㄆ趯徸h”制度要對(duì)所有聯(lián)合國(guó)會(huì)員國(guó)的人權(quán)記錄進(jìn)行評(píng)估，所以即使美國(guó)退出了人權(quán)理事會(huì)，恐怕仍難逃來(lái)自該機(jī)構(gòu)的批評(píng)。美國(guó)想要真正“眼不見(jiàn)心不煩”，恐怕只能退出聯(lián)合國(guó)了！

國(guó)際社會(huì)的反應(yīng)恐怕會(huì)越來(lái)越冷淡

就在美國(guó)宣布退出人權(quán)理事會(huì)之際，美國(guó)媒體又爆料稱(chēng)特朗普多次私下表示希望美國(guó)退出世界貿(mào)易組織。盡管特朗普本人和美國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)姆努欽已出面否認(rèn)有關(guān)報(bào)道的真實(shí)性，但特朗普政府對(duì)世界貿(mào)易組織不滿(mǎn)的態(tài)度早已是路人皆知?？v觀(guān)美國(guó)已宣布退出或威脅退出的機(jī)構(gòu)機(jī)制，無(wú)一不是美國(guó)沒(méi)有否決權(quán)、在程序上不享有特權(quán)的平臺(tái)。美國(guó)通過(guò)退出或威脅退出之舉，擾亂、架空相關(guān)組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，逼迫國(guó)際機(jī)構(gòu)或機(jī)制朝著于己有利的方向改革，這便是特朗普“美國(guó)優(yōu)先”政策在國(guó)際多邊機(jī)制中的體現(xiàn)。

美國(guó)一退再退的舉動(dòng)，事實(shí)上是零和思維和你輸我贏(yíng)的心理作祟，其一大惡劣影響便是有可能引發(fā)其他國(guó)家效仿，對(duì)國(guó)際社會(huì)多年來(lái)苦心營(yíng)造的契約精神和多邊主義造成傷害。美國(guó)一退再退的舉動(dòng)也從反面證明，隨著廣大新興國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家在全球治理體系中影響力日增，美國(guó)濫用霸權(quán)、奉行雙重標(biāo)準(zhǔn)的慣常做法已引發(fā)越來(lái)越多爭(zhēng)議和抵制，甚至在盟友之間也引發(fā)分歧，在國(guó)際舞臺(tái)上越來(lái)越不得人心。美國(guó)不愿正視自己的問(wèn)題、逃避批評(píng)，希望通過(guò)退出現(xiàn)有機(jī)制而另起爐灶、重獲控制權(quán)，不僅擾亂現(xiàn)有國(guó)際秩序，更嚴(yán)重傷害本國(guó)信譽(yù)。此類(lèi)退出鬧劇若繼續(xù)上演，國(guó)際社會(huì)的反應(yīng)恐怕也會(huì)越來(lái)越冷淡。那么，長(zhǎng)此以往，美國(guó)會(huì)否讓出其全球治理領(lǐng)導(dǎo)權(quán)？

（作者為中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系研究院世界政治研究所助理研究員）