政策工具視角下的中國耕地保護路徑與特征
——基于1986—2017年政策文本的量化分析

王 茁，卓成剛，黃凱麗

（中國地質(zhì)大學（武漢）公共管理學院，武漢 430074）

耕地保護是關(guān)系中國經(jīng)濟與社會可持續(xù)發(fā)展的全局性、戰(zhàn)略性問題，黨中央、國務(wù)院歷來非常重視耕地保護工作，先后出臺了一系列方針、政策，形成了較為成熟的耕地保護政策體系。但是在政策實施過程中也存在諸多問題，學術(shù)界對耕地保護政策的實施效果也進行了客觀評價。

從評價不同政策內(nèi)容來看，鐘太洋等［1］通過收集中國省級面板數(shù)據(jù)建立固定效應(yīng)模型、隨機效應(yīng)和混合OLS模型，在模型結(jié)果基礎(chǔ)上得出基本農(nóng)田保護政策的實施對于減少耕地流失面積產(chǎn)生了顯著影響。孫蕊等［2］認為“耕地占補”過程中存在“只占不補”“多占不補”等現(xiàn)象，從一定程度上暴露了耕地占補平衡政策的局限性，并從政策目標、內(nèi)容、地方政府的角色轉(zhuǎn)換以及公眾參與四個方面提出政策優(yōu)化建議。

從評價不同政策目標達成效果來看，彭凌等［3］從宏觀角度運用經(jīng)濟計量分析方法研究出耕地保護政策具有較強的慣性，對耕地數(shù)量保護的促進作用不太顯著，提出需要制定長期而非短期政策策略，加強耕地保護政策理論研究，強化其制定、執(zhí)行及監(jiān)督力度。劉榮志等［4］以江蘇、湖南、黑龍江和吉林四省為代表對中國耕地質(zhì)量狀況進行實地調(diào)研，數(shù)據(jù)分析得出中國耕地質(zhì)量與污染狀況不容樂觀，存在頂層設(shè)計有待加強、政策支撐不足等問題并提出了相關(guān)政策建議。周利秋等［5］通過對耕地生態(tài)保護體系進行梳理，認為其體系雖初見端倪，但政策協(xié)同性、可操作性及市場性較差，需通過生態(tài)文明理念引領(lǐng)、耕地生態(tài)保護激勵、扶持和約束政策體系的完善以達到良好的政策效果。這些研究著重于對耕地保護政策效果的評價，但對政策本身結(jié)構(gòu)狀況缺乏一定認識，未能全面準確把握政策本身的發(fā)展特征與路徑。

完善耕地保護政策體系必須建立在把握政策自身結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，政策工具理論為研究耕地保護政策架構(gòu)提供了理論依據(jù)。政策工具理論應(yīng)用于研究中國新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策、低碳政策、人才政策［6－8］，研究過程中，內(nèi)容分析法能幫助更好分析政策工具與政策文本，得到了學者們的廣泛使用［9，10］。然而，鮮有學者運用政策工具理論研究中國耕地保護政策，本研究將運用內(nèi)容分析法，對中國耕地保護政策進行文本計量分析，政策工具理論的應(yīng)用將是耕地保護政策研究中的首創(chuàng)，對切實了解耕地保護政策自身結(jié)構(gòu)、探尋未來政策發(fā)展方向、提高政策實施效果具有重要的理論及現(xiàn)實意義。

1 材料與研究方法

1.1 文本選擇

中國耕地保護政策起源于20世紀70年代，那時候只有少量耕地保護政策，散見于一些文件和報告中。1986年國家土地管理局成立，中國才正式開始出臺相關(guān)法律法規(guī)。同年6月全國人民代表大會常務(wù)委員會頒布了《中華人民共和國土地管理法》，對征用耕地審批、支付補償費等作了規(guī)定，自此中國耕地保護工作進入規(guī)范化、法制化階段。因此，本研究以1986年為起點，選擇1986—2017年作為時間區(qū)間展開研究。

研究對象均為公開出臺的耕地保護政策文本，主要從3個渠道獲取相關(guān)政策數(shù)據(jù)：一是從北大法意數(shù)據(jù)庫，中華人民共和國中央人民政府、國土資源部、農(nóng)業(yè)部等網(wǎng)站上進行搜索；二是利用已查到的政策數(shù)據(jù)進行回溯檢索，由于部分政策沒有電子化或者年份久遠難以查詢，所以可以根據(jù)已查詢到的政策中提及到的其他政策，再進行準確檢索；三是查詢已發(fā)表的相關(guān)學術(shù)論文，獲取以上兩種方式?jīng)]有檢索到的文件，以此作為補充。

通過以上方式，共檢索出200余項與耕地保護相關(guān)的國家層面的政策文本，為保證其有效性及代表性，遵循以下原則進行整理和篩選：一是發(fā)文單位必須是全國人大、國務(wù)院及其直屬機構(gòu)等，政策體現(xiàn)國家意志；二是政策類型選取法律法規(guī)、通知、規(guī)劃、辦法、決定等正式的、規(guī)范性文本。經(jīng)過整理，最終確定有效文本181份。

1.2 研究方法

內(nèi)容分析法（Content analysis）是對研究內(nèi)容的一些特征所進行的客觀辨識，并以此作為論據(jù)展開分析推理［11］，它是一種科學的研究方法［12］。內(nèi)容分析法通過對非定量的內(nèi)容數(shù)據(jù)經(jīng)過編碼處理轉(zhuǎn)化成定量數(shù)據(jù)，是一種定量與定性分析有效結(jié)合的實證研究方法［13］。本研究基于政策工具視角，采用內(nèi)容分析法，首先從宏觀上對耕地保護政策演變路徑及發(fā)展階段特征進行梳理和總結(jié)，并通過對政策文本形式、頒布時間、頒布主體的統(tǒng)計分析耕地保護政策，為深入了解耕地保護政策奠定基礎(chǔ)。接著在微觀層面，將政策文本內(nèi)容按照不同類型的政策工具進行編碼、統(tǒng)計，并構(gòu)建政策工具維度和耕地保護目標價值維度組合而成的二維分析框架，從而分析出政策工具視角下32年來中國耕地保護政策工具使用特點，并提出相應(yīng)的完善建議。具體技術(shù)路線如圖1所示。

2 結(jié)果與分析

2.1 耕地保護政策演變路徑

對1986—2017年耕地保護政策演變路徑進行回顧，將其分為四個發(fā)展階段，并總結(jié)了每個階段的發(fā)展特點，從宏觀上加深對中國耕地保護政策的了解，為下一步研究奠定基礎(chǔ)［14］。經(jīng)過梳理，自1986年起，中國耕地保護政策經(jīng)歷了以下四個階段。

圖1 技術(shù)路線

第一階段：1986—1997年（產(chǎn)生階段）。這一階段經(jīng)濟不斷發(fā)展，用地需求與日俱增，耕地保護受到重視。1986年中國成立國家土地管理局，自此耕地保護有了專門機構(gòu)、管理隊伍，也相繼出臺了多份耕地保護政策。這一階段共出臺與耕地保護相關(guān)的政策38份，包括《中華人民共和國土地管理法》《耕地占用稅暫行條例》《基本農(nóng)田保護條例》等，提出建立健全基本農(nóng)田保護制度、實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡等，并在刑法中以法律形式確定了“破壞耕地罪”?？偟膩碚f，這一階段中國重視耕地保護，多倚重行政手段的運用，較少運用經(jīng)濟和法律手段，整體上缺乏系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。

第二階段：1998—2004年（調(diào)整階段）。這一時期一方面中國城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展用地需求增大，另一方面國家實行退耕還林政策，大量用地需求給耕地保護帶來巨大壓力。1998年國務(wù)院重新組建國土資源部并設(shè)立耕地保護職能部門，系統(tǒng)開展耕地保護工作。同年修訂了《土地管理法》，第一次以立法形式確認了“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”為基本國策。這一時期共出臺耕地保護政策52份，包括 《關(guān)于加強耕地保護促進經(jīng)濟發(fā)展若干政策措施的通知》《關(guān)于進一步加強和改進耕地占補平衡工作的通知》等。總體上確立了耕地總量動態(tài)平衡、土地用途管制、基本農(nóng)田保護等制度體系，耕地保護手段增加了經(jīng)濟、法律、技術(shù)等手段，耕地保護工作蓬勃發(fā)展。雖然這一階段受到市場經(jīng)濟體制及國家發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整等因素的影響，耕地保護政策沒有達到預(yù)期成果，但耕地保護政策的內(nèi)涵得到進一步的補充，制度框架初步構(gòu)建。

第三階段：2005—2013（成熟階段）。這一時期黨中央、國務(wù)院高度重視耕地保護工作，在經(jīng)濟發(fā)展的重要戰(zhàn)略期，耕地保護工作面臨著機遇和挑戰(zhàn)。連續(xù)多年《政府工作報告》中高調(diào)要求“切實保護耕地特別是基本農(nóng)田”；2007年更是發(fā)出“一定要守住全國耕地不少于18億畝這條紅線”的最強音。2012年農(nóng)業(yè)部頒布 《關(guān)于印發(fā)補充耕地質(zhì)量驗收評定技術(shù)規(guī)范（試行）的通知》、國土資源部印發(fā)《關(guān)于提升耕地保護水平全面加強耕地質(zhì)量建設(shè)與管理的通知》等，都進一步強調(diào)耕地質(zhì)量保護的重要性。這一時期共頒布72項耕地保護政策，逐步構(gòu)建起耕地質(zhì)量管理的體系框架，將耕地數(shù)量及質(zhì)量保護融為一體。耕地政策從以前宏觀性的原則制定逐步具體到微觀的技術(shù)方法的確定，并積極探索耕地保護激勵性措施，總體上，耕地保護政策發(fā)展取得了巨大進步，在整個政策發(fā)展過程中具有里程碑的意義。

第四階段：2014年至今（完善階段）。這一時期中國經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)到了提質(zhì)增效的關(guān)鍵戰(zhàn)略期，保住耕地紅線不被逾越，提高耕地質(zhì)量、保護耕地生態(tài)比任何時候都更為重要和緊迫。這一時期中國共制定有關(guān)耕地保護的政策19項，包括《國土資源部關(guān)于強化管控落實最嚴格耕地保護制度的通知》《農(nóng)業(yè)部關(guān)于印發(fā)耕地質(zhì)量保護與提升行動方案的通知》《全國土地整治規(guī)劃（2016～2020年）》等一系列推進耕地三位一體保護的重要政策，基本形成了以遙感監(jiān)測、綜合信息平臺建設(shè)等為主要內(nèi)容的耕地保護技術(shù)框架，初步實現(xiàn)對耕地“批、供、用、補、查”的多方位監(jiān)控。整體來看，這一階段耕地保護政策更具有科學性、合理性、可操作性。耕地保護法律、政策、制度也在實踐中不斷得到發(fā)展、深化并趨近于完善。

2.2 耕地保護政策特征

通過收集梳理181份耕地保護政策，分別從耕地保護政策的文本形式、發(fā)布機構(gòu)、發(fā)布時間三個方面對32年的政策文本進行統(tǒng)計分析，探究耕地保護政策的特點。

2.2.1 政策發(fā)布形式統(tǒng)計 通過對國家層面的181份耕地保護政策文本進行統(tǒng)計，得出耕地保護政策形式豐富多樣，其包括“法律”“辦法”“意見”“規(guī)劃”等。表1為中國耕地保護政策文本類型數(shù)量統(tǒng)計，從表1可以看出，“通知”的數(shù)量最多，為96份，“辦法”的文本數(shù)量為20份，“條例”“法律”“意見”“規(guī)定”等形式也各占有一部分，除此之外，還有“報告”“公告”“規(guī)程”等其他形式。從各政策類型數(shù)量可以看出，中國耕地保護政策直接下達指示的規(guī)范類文本較多，說明國家主要采取的是規(guī)制類措施，是耕地保護政策體系中的核心組成部分。另外，具有導(dǎo)向性的“規(guī)劃”“方案”“意見”等文本類型數(shù)量較少，說明國家缺乏對整體耕地利用計劃的政策導(dǎo)向，但是從后文的政策工具中可以看出，對耕地利用的規(guī)劃都散見于各個政策文本中，說明其獨立性有待提高。整體來說，政策文本形式較為豐富，體現(xiàn)出以國家直接指示、安排為主導(dǎo)的耕地保護政策。

表1 耕地保護政策文本類型

2.2.2 政策文本頒布時間統(tǒng)計 1986—2017年中國出臺國家級層面的耕地保護政策共181份（圖2），1986—1997年屬于政策產(chǎn)生階段，每年出臺政策的平均數(shù)量為2～3項，政策數(shù)量變化曲線呈現(xiàn)平緩態(tài)勢，在小幅度的波動中平穩(wěn)增長，可以看出耕地政策在不斷探索中前進；1998—2004年是耕地政策調(diào)整階段，文本數(shù)量曲線呈“N”字形分布，在波動中大幅度增加，1999年發(fā)布耕地保護政策11項，2004年國土資源管理體制改革，省級以下實行土地垂直管理體制，體制改革的進展推動耕地保護政策的制定與發(fā)布，單2004年國家級耕地保護政策發(fā)布15項，達到32年來數(shù)量的最高點，總體來看，這一時期耕地政策呈快速增長態(tài)勢。2005—2013年為政策成熟期，這一階段共出臺72項政策，約占政策總量的40%，政策數(shù)量曲線整體呈平緩下降趨勢，雖然2012年政策數(shù)量再次呈現(xiàn)小峰值，但2013年政策數(shù)量仍回歸平穩(wěn)狀態(tài)。2014—2017年屬于政策完善期，每年政策出臺數(shù)量平均為5項，但是每年平均個數(shù)也比1986—1997年階段的多，說明近幾年耕地政策在向著提質(zhì)增效的方向努力。

圖2 1986-2017年中國耕地保護政策年度分布

2.2.3 政策發(fā)文主體統(tǒng)計 政策發(fā)文主體的級別和數(shù)量直接影響政策執(zhí)行的效率，中國耕地保護政策的發(fā)文主體主要有中共中央、國務(wù)院、國土資源部（原國家土地管理局）、農(nóng)業(yè)部、財政部、全國人大以及其他相關(guān)機構(gòu)等，這充分展現(xiàn)了耕地保護作為中國一項基本國策，需要多個部門相互配合。從圖3中可以看出，政策發(fā)布主要分為部門單獨發(fā)文和聯(lián)合發(fā)文兩大類。其中，單獨發(fā)文數(shù)量最多的是國土資源部，占比38%，說明國土資源部在耕地保護工作中占有主導(dǎo)地位。其次單獨發(fā)文主體是國務(wù)院，占比20%，國務(wù)院作為最高國家行政機關(guān)，對耕地保護工作起著鞏固和監(jiān)督作用。另外，有43項政策文本是由與耕地保護密切相關(guān)的發(fā)改委、農(nóng)業(yè)部、財政部、稅務(wù)局等部門聯(lián)合發(fā)文，這些部門在耕地保護工作中起著重要的協(xié)調(diào)與輔助作用。聯(lián)合發(fā)文的政策數(shù)量占181項政策文本的24%，說明中國耕地保護政策制定過程中比較注重部門間配合。

圖3 中國耕地保護政策發(fā)文主體比例

2.3 中國耕地保護政策文本二維分析

公共政策是政策主體對各種政策工具的制定、運用而形成的，選擇恰當?shù)恼吖ぞ邔φ吣繕说膶崿F(xiàn)及政策執(zhí)行的效果具有重要作用，建立公共政策的分析框架應(yīng)著眼于政策工具［15］。因此，運用政策工具理論，構(gòu)建政策工具二維分析框架［16］，對分析中國耕地保護政策工具的使用特點具有重要意義。

2.3.1 維度設(shè)置

1）X維度：基本政策工具維度。政策工具分類多種多樣，可以將政策工具分為控制型工具、誘導(dǎo)型工具、影響型工具以及應(yīng)對型工具4種［17］，也可以分為供給面政策工具、環(huán)境面政策工具和需求面政策工具［18］，國內(nèi)普遍認同將政策工具分為自愿性工具、強制性工具和混合性工具3類［19］。本研究綜合各類政策工具分類方法，并結(jié)合耕地保護政策的具體內(nèi)容，將政策工具分為3類13種。

第一類是結(jié)構(gòu)強制型工具，是指借助于國家或政府權(quán)威與強制力，促使目標群體或個人采取某種行為以達到政策目的，在形式上表現(xiàn)為法律法規(guī)、目標規(guī)劃、工作制度；第二類是經(jīng)濟誘導(dǎo)型工具，是指運用經(jīng)濟手段或市場方式等實現(xiàn)公共政策目標，在形式上表現(xiàn)為收費罰款、稅收、政府投入、財政補貼、示范創(chuàng)建以及完善市場；第三類是互助影響型工具，是指政府部門通過信息的運用傳播而對目標群體所產(chǎn)生影響，在形式上表現(xiàn)為技術(shù)支持、信息公開、宣傳教育和公眾參與。

2）Y維度：政策目標價值維度。嚴格來說，上述3大類13小類基本政策工具維度的劃分并不能全部描述耕地保護政策的所有特征，還必須考慮耕地保護政策內(nèi)涵規(guī)律和特點，這種內(nèi)涵規(guī)律和特點突出表現(xiàn)在耕地保護工作目標價值的變化上［20］。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，每一階段耕地政策保護目標即政策的價值取向也在不斷變化，中國耕地保護政策價值取向變化分為三個階段，即 “數(shù)量”保護階段（1986—1997 年）、“數(shù)量＋質(zhì)量” 并重階段（1998—2012年）和“數(shù)量＋質(zhì)量＋生態(tài)”三位一體階段（2013年至今）［21］。不同類型的政策工具作用于政策價值取向的不同階段產(chǎn)生了不同的效用。本研究將這三個政策目標階段作為政策價值取向維度，即耕地保護政策分析框架的Y維度，以此來掌握耕地政策變化特點。

2.3.2 二維框架建構(gòu) 通過對耕地保護政策X維度（政策工具維度）和Y維度（政策目標價值維度）分析，構(gòu)建出中國耕地保護政策的二維分析框架，如圖4所示。

2.3.3 基于政策工具的內(nèi)容分析單元編碼 樣本的分析類目包括 “結(jié)構(gòu)強制型”、“經(jīng)濟誘導(dǎo)型”、“互助影響型”、“法律法規(guī)”、“目標規(guī)劃”、“工作制度”、“收費罰款”、“稅收”、“政府投入”、“財政補貼”、“示范創(chuàng)建”、“完善市場”、“技術(shù)支持”、“信息公開”、“宣傳教育”、“公眾參與”。政策文本內(nèi)容分析的單元是政策文本的具體條款，可以是獨立的字、詞、句或段落等。將已遴選出的181份政策文本內(nèi)容按照 “政策編號—工具編號”進行編碼，根據(jù)已建立的耕地保護政策二維分析框架將其歸類，共計584條，最終形成了基于政策工具的耕地保護政策文本的內(nèi)容分析單元編碼表（因為文章篇幅限制，表2未能全部顯示內(nèi)容分析單元和編碼）。

圖4 二維分析框架

2.3.4 中國耕地保護政策工具與政策內(nèi)容統(tǒng)計分析

1）政策工具維度分析。

在以上政策文本分析單元編碼的基礎(chǔ)上，按照先前對耕地保護政策結(jié)構(gòu)強制型、經(jīng)濟誘導(dǎo)型、互助影響型三個方面的劃分，分別得出政策工具使用分配表及政策工具使用百分比示意圖，具體見表3、圖5。

由表3得知，耕地保護政策文本總體上兼顧了政策工具的三個方面，是結(jié)構(gòu)強制型、經(jīng)濟誘導(dǎo)型和互助影響型政策工具的綜合運用。根據(jù)統(tǒng)計結(jié)果顯示，結(jié)構(gòu)強制型政策工具最多，占比55.8%；其次是互助影響型政策工具，占比23.0%；最少的是經(jīng)濟誘導(dǎo)型政策工具，占比21.2%。

表2 內(nèi)容分析單元編碼

表3 政策工具使用分配

圖5 政策工具使用百分比

進一步分析可以發(fā)現(xiàn)，所有政策工具中，工作制度使用最多，共計120項，占比20.5%；其次是法律法規(guī)和目標規(guī)劃，占比分別為18.8%、16.5%。從圖5中可以看出，三種結(jié)構(gòu)強制型政策工具運用較為均衡，可見，在中國耕地保護治理過程中，政府更加偏重于結(jié)構(gòu)強制型政策工具的運用。換言之，政府通過對耕地保護治理全方位戰(zhàn)略性部署，運用法律法規(guī)、目標規(guī)劃、工作制度安排來提供良好的工作環(huán)境，保證耕地保護治理工作的有效運行。

其次，互助影響型政策工具運用整體較少，在政策工具總數(shù)中占比23.0%，其中技術(shù)支持占比最多，為9.4%，信息公開、宣傳教育、公眾參與占比均衡，分為為 4.3%、4.8%和 4.5%。 技術(shù)支持在互助影響政策工具中占比最大，在13種政策工具中排名第四，說明中國耕地保護工作中較為重視技術(shù)運用。技術(shù)手段是耕地保護工作的重要支撐，通過具體操作制定技術(shù)標準和規(guī)范，例如對耕地質(zhì)量、耕地地力分等定級，利用遙感衛(wèi)星航測對耕地動態(tài)變化進行監(jiān)測等，使得耕地保護工作更加科學化、技術(shù)化。信息公開、宣傳教育和公眾參與三類政策工具占比較少，均值在4.5%，說明中國耕地保護政策在調(diào)動社會及個人力量參與耕地保護工作的力度不夠，這是今后政策制定需要注意改善的方向。

最后，經(jīng)濟誘導(dǎo)型政策工具運用最少，在584個文本內(nèi)容中只有124項屬于經(jīng)濟誘導(dǎo)型，占比21.2%。其中財政補貼占比最少，只有11項政策內(nèi)容涉及對耕地保護單位和個人進行補貼。涉及收費罰款、稅收及完善市場的文本內(nèi)容分別占比2.7%，說明政策制定中對發(fā)揮稅收、市場競爭等作用從而減少占用耕地的關(guān)注度不大。涉及示范創(chuàng)建政策工具的文本共有22項，占比3.8%。政府投入政策工具占比最大，為7.4%，說明政府對耕地保護建設(shè)的直接投入關(guān)注度較大。整體而言，經(jīng)濟誘導(dǎo)型政策工具作為調(diào)控耕地保護行為的重要方式之一，運用不充分，政策工具使用不協(xié)調(diào)，這是今后政策制定中需要完善的重點。

2）政策目標價值維度分析。

在分析X維度政策工具的基礎(chǔ)上，再加入Y維度耕地政策價值取向的分析，得到不同目標階段耕地政策工具頻數(shù)統(tǒng)計以及所占比重變化，如圖6、圖7所示。

由圖6和圖7可知，13類政策工具涵蓋了耕地保護過程的整個階段，但是不同價值層面下政策工具的分布存在著較大的差異。首先，在以數(shù)量保護為目標的政策階段，法律法規(guī)、工作制度政策工具運用的頻數(shù)最多，說明這一階段政府主要使用結(jié)構(gòu)強制型政策工具發(fā)布規(guī)范性、制約性的政策內(nèi)容，以此實現(xiàn)保護耕地數(shù)量這一政策目標。相比之下財政補貼、完善市場、信息公開在這一階段使用頻數(shù)極少，說明在以數(shù)量保護為目標的政策階段，政府部門還不善于運用經(jīng)濟誘導(dǎo)型和互助影響型政策工具。

以數(shù)量保護為主要目標的耕地政策使得耕地質(zhì)量保護工作滯后，耕地質(zhì)量不斷下降，國家耕地保護政策開始進入耕地數(shù)量質(zhì)量保護并重階段。對比單一注重耕地數(shù)量的階段，其最大的特點是不僅法律法規(guī)、目標規(guī)劃、工作制度三個結(jié)構(gòu)強制型政策工具使用占比較大，政府投入、技術(shù)支持、示范創(chuàng)建、信息公開、宣傳教育、公眾參與等政策工具相繼增多，尤其是政府投入和技術(shù)支持兩個政策工具，運用頻數(shù)大幅度增加，這說明在耕地保護數(shù)量與質(zhì)量并重的階段，政府開始運用多種政策工具，并注重經(jīng)濟誘導(dǎo)型和互助影響型政策工具的使用。

圖6 不同目標階段耕地政策工具分布頻數(shù)統(tǒng)計

圖7 不同目標階段耕地政策工具比重變化

隨著生態(tài)文明建設(shè)的進展，耕地生態(tài)保護成為新時期的重要目標，中國便逐漸進入數(shù)量質(zhì)量生態(tài)三位一體的耕地保護政策階段，這一階段，法律法規(guī)、目標規(guī)劃、工作制度依然占據(jù)重要地位，但是法律法規(guī)在政策工具的使用中比重有所下降，說明針對耕地數(shù)量質(zhì)量生態(tài)三位一體保護的法律法規(guī)有待加強。技術(shù)支持數(shù)量雖減少，但比重有所上升，相比前一階段運用更加充分。稅收政策的運用次數(shù)為0，說明在數(shù)量質(zhì)量生態(tài)三位一體的政策階段，針對耕地生態(tài)保護的相關(guān)稅收政策工具缺失。

3 結(jié)論與建議

3.1 結(jié)論

中國耕地保護政策經(jīng)歷了產(chǎn)生、調(diào)整、成熟、完善的制度變遷過程，形成了以《中華人民共和國土地管理法》《基本農(nóng)田保護條例》等為主的權(quán)威性外在法律體系與以 《基本農(nóng)田劃定技術(shù)規(guī)程》《高標準基本農(nóng)田建設(shè)規(guī)范（試行）》等為主的技術(shù)性內(nèi)在操作規(guī)程。自1986年以來耕地保護政策整體上呈現(xiàn)出發(fā)文形式和主體的多樣性及政策年度的連續(xù)性。經(jīng)過32年的實踐發(fā)展，耕地保護政策通過不斷的修正與改良逐漸走向優(yōu)化。但是，研究發(fā)現(xiàn)耕地保護政策存在以下問題。

第一，不同類型政策工具應(yīng)用存在偏多、不足與缺失。整體上，中國耕地保護政策以結(jié)構(gòu)強制型政策工具的運用為主，以經(jīng)濟誘導(dǎo)型和互助影響型政策工具運用為輔，偏重于原則性外在制度體系建設(shè)，運用經(jīng)濟手段引導(dǎo)并對外界產(chǎn)生影響的政策構(gòu)建還處于起步階段。就每種具體政策工具的應(yīng)用而言，法律法規(guī)、目標規(guī)劃與工作制度工具運用偏多，這類政策工具應(yīng)用成本低，效果直接但是容易導(dǎo)致經(jīng)濟上的無效率。先前政策未被落實，目標未被達成，之后政策中又不斷重復(fù)強調(diào)，致使政策過于龐雜刻板而缺乏靈活性?；ブ绊懶秃徒?jīng)濟誘導(dǎo)型政策工具使用不足，尤其是經(jīng)濟誘導(dǎo)型中財政補貼、完善市場、收費罰款、稅收使用不充分甚至缺失，財政補貼、稅收優(yōu)惠等能夠降低耕地保護機會成本，矯正外部效益，協(xié)調(diào)耕地保護過程中利益不平衡的問題。耕地作為一種土地資源，市場作用不容小覷，遵循市場規(guī)律、彌補市場缺陷，不取代市場配置的決定性作用，而是創(chuàng)造有利環(huán)境發(fā)揮市場作用，這樣才是耕地保護政策發(fā)展的方向所在。但目前，這類政策工具運用過少，造成耕地保護成本與效益錯位，對中國耕地保護工作造成一定影響。

第二，耕地全方位保護有待增強。從耕地保護政策目標價值層面來看，中國耕地保護政策目標經(jīng)歷單一數(shù)量保護、數(shù)量質(zhì)量保護并重、數(shù)量質(zhì)量生態(tài)保護三位一體的變化過程，不同政策目標階段政策工具使用傾向也不同。但從三個階段來看，法律法規(guī)在三個階段政策工具使用中的所占比重越來越低，財政補貼、技術(shù)支持、公眾參與所占比重越來越高，也就是說以數(shù)量質(zhì)量生態(tài)三位一體保護為目標的階段，國家比之前更注重運用經(jīng)濟誘導(dǎo)型和互助影響型工具的使用，一方面屬于較好的現(xiàn)象，但是另一方面，說明保護耕地生態(tài)方面，國家規(guī)范性強制性政策運用力度不大，現(xiàn)有法律政策還不能滿足耕地全方位保護的需要。另外，稅收這一政策工具運用逐漸減少，在第三個階段運用為0，現(xiàn)階段中國還沒有制定破壞耕地生態(tài)繳納生態(tài)保護稅的規(guī)定，這是下一步需要探索的重要問題。

3.2 建議

第一，適度均衡政策工具比重，發(fā)揮經(jīng)濟誘導(dǎo)型和互助影響型政策工具的帶動性與輻射性。耕地保護關(guān)系每一個人的切身利益，長期以來中國形成了禁限性的耕地保護體系，其弊端日益顯露，更加重視運用經(jīng)濟誘導(dǎo)型和互助影響型政策工具制定激勵性耕地保護政策，是迎合市場發(fā)展，克服禁限性耕地政策弊端的必然選擇［22］。國家應(yīng)采取更大力度運用財政投入、補貼、稅收等政策工具，有效利用市場資源，拓展耕地保護專項資金籌集渠道，提高農(nóng)業(yè)補貼水平，完善耕地占用稅等，逐漸形成耕地保護長效激勵機制，充分發(fā)揮每個人保護耕地的主體地位。另外，通過耕地保護示范區(qū)的建設(shè)，總結(jié)交流工作經(jīng)驗，真正起到示范帶頭作用，并通過宣傳教育、信息公開等方式，對耕地保護工作中表現(xiàn)突出的單位和個人，進行表彰并予以獎勵，創(chuàng)造全社會耕地保護的良好氛圍，激發(fā)全社會保護耕地的積極性和創(chuàng)造性。

第二，強化耕地數(shù)量質(zhì)量生態(tài)保護并重的理念。耕地政策制定目標決定著整個耕地保護體系的指導(dǎo)思想、調(diào)整對象、適用效能，同時也反映了耕地保護的發(fā)展程度和國家對耕地資源的態(tài)度。耕地是數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)保護的統(tǒng)一，三者相輔相成，缺一不可，是有機統(tǒng)一的整體，離開數(shù)量談質(zhì)量，離開質(zhì)量談生態(tài)，導(dǎo)致的最終結(jié)果就是耕地保護沒有成效［23，24］。因此，必須高度重視耕地保護三位一體理念，充分運用各類政策工具，構(gòu)建管控建設(shè)并重、激勵約束并舉、責權(quán)利相統(tǒng)一的耕地保護新格局，推進耕地保護工作取得新進展。

總之，政策工具的使用有的放矢，耕地保護政策有待進一步優(yōu)化，中國在重視對耕地保護規(guī)制性政策制定的同時，也要進一步關(guān)注經(jīng)濟類、影響型政策工具的運用，支持、引導(dǎo)全社會資源、力量投入到耕地保護的過程中，實現(xiàn)耕地保護政策的目標。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和時代的進步，相信耕地保護政策也將更加系統(tǒng)與完善。