政府公共服務(wù)的非均衡供給：一個(gè)結(jié)構(gòu)功能主義的分析視角*

內(nèi)容提要 作為現(xiàn)代國家的基礎(chǔ)，公共服務(wù)是意識形態(tài)的主導(dǎo)性話語。但政府公共服務(wù)供給的非均衡的現(xiàn)狀制約了國家行政體制改革的深化和社會(huì)公平正義的實(shí)現(xiàn)。既有的學(xué)術(shù)研究，多是從宏觀的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角進(jìn)行政府公共服務(wù)供給的轉(zhuǎn)型分析，或是從微觀的公共物品的界定來劃分不同個(gè)體的職責(zé)。采用中觀的結(jié)構(gòu)功能主義的方法，回到主體間關(guān)系中去理解政府公共服務(wù)的非均衡供給不失為一種新的可能。本文圍繞著政府公共服務(wù)供給中兩個(gè)結(jié)構(gòu)性差異的維度來解釋公共服務(wù)功能不顯或者異化的問題，并力圖將公共服務(wù)供給效能和政府在公共資源配置時(shí)所采取的行為模式整合至同一的理解框架，在此基礎(chǔ)上就政府公共服務(wù)供給的非均衡狀態(tài)的改善做出嘗試性探索。

研究背景

改革開放40年以來，我國經(jīng)濟(jì)取得了蓬勃的發(fā)展，社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平得到了極大的提升，但是經(jīng)濟(jì)的增長模式和改革成果的分享狀況并沒有取得良好的契合。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革和社會(huì)發(fā)展的成果并未為全體社會(huì)成員所享有，尤其是處于貧困地區(qū)或少數(shù)處于社會(huì)底層、無法獲取資源的弱勢群體。也正是由于他們經(jīng)濟(jì)、政治、文化或者社會(huì)資源的匱乏，在政府公共服務(wù)的供給中這部分群體被逐漸邊緣化。這種政府公共服務(wù)非均衡供給的發(fā)展模式，最終會(huì)制約經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)增長和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。為此，黨和國家制定了一系列的改革目標(biāo)：十七大明確要求“強(qiáng)化政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能”；十八大報(bào)告中首次提出“基本公共服務(wù)均等化”；十九大提出“發(fā)展不平衡不充分”這一論斷，將其視為亟待解決的突出問題。當(dāng)“公共服務(wù)主義超越了主權(quán)的邏輯并成為意識形態(tài)的主導(dǎo)性話語”①，基本公共服務(wù)領(lǐng)域相應(yīng)的各類改革的實(shí)施方案和各級政府的指導(dǎo)性政策文件也應(yīng)運(yùn)而生。也正是因?yàn)椤肮卜?wù)的概念是現(xiàn)代國家的基礎(chǔ)”②，“公共領(lǐng)域的價(jià)值，特別是國家和政府存在的價(jià)值，主要反映在公共服務(wù)的供給方面”③，中央和地方各級政府試圖通過調(diào)整和完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度來增加基本公共服務(wù)資源的供給，希冀通過財(cái)政政策來推動(dòng)基本公共服務(wù)供給體系的改革。然而，改革的諸多措施和方案并未取得預(yù)期的效果，政府對公共服務(wù)供給的資金投入和數(shù)量增加并沒有從實(shí)際上遏制公共服務(wù)享有的非均衡狀態(tài)，非均等程度呈現(xiàn)進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢。

政府在努力推進(jìn)公共服務(wù)體系改革的同時(shí)，學(xué)術(shù)界也圍繞著公共服務(wù)從各個(gè)角度進(jìn)行了深入的分析研究。根據(jù)文獻(xiàn)的檢索發(fā)現(xiàn)，視角的選取多集中在公共服務(wù)的動(dòng)機(jī)、均等化的定義和標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置、公共服務(wù)的績效評估、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)對公共服務(wù)的影響、政府購買公共服務(wù)、政府與NGO合作協(xié)同供給、財(cái)權(quán)劃分與公共服務(wù)供給機(jī)制等方面。本研究試圖通過結(jié)構(gòu)功能主義的方法論視角，圍繞著政府公共服務(wù)供給中兩個(gè)結(jié)構(gòu)性差異的維度，即：公共服務(wù)的供給-受益差異維度和公共服務(wù)供給地區(qū)間和群體間差異維度來解釋基本公共服務(wù)功能的不顯或者異化問題，并考察公共服務(wù)效能和政府在公共資源配置時(shí)所采取的行為模式的內(nèi)在相關(guān)性，在此基礎(chǔ)上就政府公共服務(wù)非均衡供給的改善路徑做出嘗試性探索。

結(jié)構(gòu)功能主義：分析公共服務(wù)非均衡供給的理論視角

1.結(jié)構(gòu)功能主義視角引入

在理論概念上，學(xué)術(shù)界對于結(jié)構(gòu)功能主義的方法論的借鑒，基本上聚焦于西方社會(huì)學(xué)著名代表人物帕森斯(Talcott Parsons)和他的學(xué)生默頓(Robert King Merton)。帕森斯認(rèn)為，要達(dá)到社會(huì)整合功能的滿足必須存在四種功能性條件，即：適應(yīng)、目標(biāo)達(dá)成、整合和潛在系統(tǒng)的維系。它們分別在經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)共同體和文化模式托管這些社會(huì)子系統(tǒng)中得到體現(xiàn)和執(zhí)行④，使得社會(huì)秩序得以形成并予以結(jié)構(gòu)化，從而維護(hù)著社會(huì)的穩(wěn)定。

而默頓借鑒了人類學(xué)的觀點(diǎn)，用一種“中層理論”來替換了帕森斯在構(gòu)建結(jié)構(gòu)功能主義時(shí)所采用的宏大視角，從分析社會(huì)系統(tǒng)中的有限對象或某個(gè)特定單位入手，考察了其組織行為方式對整個(gè)社會(huì)群體所造成的影響，并提出“顯性功能”和“潛性功能”的概念。在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步依據(jù)社會(huì)實(shí)踐的后果對于群體的整合內(nèi)聚的效用，提出了“正功能”和“反功能”的概念，并主張依據(jù)功能性后果的“正負(fù)凈均衡”來分析和研究社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)。

本文采用默頓的分析模式，力圖避免默頓所言的“社會(huì)系統(tǒng)的一般理論遠(yuǎn)離特定的社會(huì)行為、社會(huì)組織和社會(huì)變遷……而對于特定事件的詳盡而系統(tǒng)的描述又缺乏整體的概括性”⑤，為公共服務(wù)體系普惠、公平等功能的實(shí)現(xiàn)提供了可行的研究路線。

2.結(jié)構(gòu)功能主義與政府公共服務(wù)非均衡供給分析視角的契合

結(jié)構(gòu)功能主義認(rèn)為結(jié)構(gòu)所塑造的關(guān)系是制約其功能發(fā)揮的核心要素。這不僅可以用以反思社會(huì)生活中集體行動(dòng)的失范，亦可以為諸多社會(huì)現(xiàn)象及問題提供一個(gè)解釋性的分析框架。而政府公共服務(wù)的供給作為一種特殊性質(zhì)的集體行動(dòng)，有著其特有的結(jié)構(gòu)特征與功能呈現(xiàn)。在結(jié)構(gòu)功能主義的視角下，公共服務(wù)體系存在著兩個(gè)基本的維度：一是公共服務(wù)供給和受益的維度，按照基本公共服務(wù)的界定，這個(gè)過程可以看作是從中央到地方再到個(gè)體的一個(gè)縱向結(jié)構(gòu)。盡管公共服務(wù)的具體生產(chǎn)者可能來自企業(yè)或者社會(huì)，存在著公共服務(wù)的多種混合型供給方式，但是公共服務(wù)體系中對于公共服務(wù)的制度性安排都是在政府層面得以完成的。二是公共服務(wù)水平在地區(qū)和群體間的不同分布狀況，這可以看作公共服務(wù)體系的橫向維度，用來考察公共服務(wù)在不同區(qū)域空間以及同一區(qū)域不同群體之間的分布質(zhì)態(tài)。公共服務(wù)供給中政府的行為模式創(chuàng)設(shè)著不同要素間的關(guān)系與內(nèi)在結(jié)構(gòu)，影響了行為模式的客觀結(jié)果，即政府公共服務(wù)供給的功能問題。

因此，結(jié)構(gòu)功能主義與政府公共服務(wù)供給分析存在著理論層面的契合性。理解中國政府公共服務(wù)供給的非均衡發(fā)展及其現(xiàn)狀的改善，必然需要回歸至結(jié)構(gòu)與功能的層面，來探究其結(jié)構(gòu)維度中功能實(shí)現(xiàn)的促進(jìn)性要素，與影響功能發(fā)揮的結(jié)構(gòu)制約性因素。此外，結(jié)構(gòu)功能主義分析框架中所引入的“正功能”與“反功能”“顯性功能”與“隱性功能”等概念也突破了對功能這一話語的單向度的理解，從而在分析政府公共服務(wù)非均衡供給這一社會(huì)現(xiàn)狀時(shí)更加客觀與全面。

3.政府公共服務(wù)非均衡供給的結(jié)構(gòu)功能分析

在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，“供求相等是市場均衡的特點(diǎn)”⑥，“如果供求不等，那么就會(huì)出現(xiàn)交換的力量，因此這種狀態(tài)就不能算作均衡”⑦。事實(shí)上，這不僅僅被局限于意指經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中市場范圍內(nèi)的供給與需求的關(guān)系，同樣它適用于社會(huì)其他領(lǐng)域。均衡是一種合意而穩(wěn)定的狀態(tài)，在這種穩(wěn)定狀態(tài)下，任何變化都不能達(dá)到“帕累托最優(yōu)”。相反，非均衡則蘊(yùn)含著緊張和壓力，意味著力量的流動(dòng)。公共服務(wù)的非均衡發(fā)展的縱橫兩個(gè)維度差異可以用來觀察其內(nèi)在所含有的結(jié)構(gòu)張力和功能的缺失。

首先，政府公共服務(wù)的縱向供給和受益維度的差異表現(xiàn)于兩個(gè)層面。一是總量上的非均衡供給。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，至2015年為止，我國文盲人口占15歲及以上人口比重依然還有5.42%，我國社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)覆蓋率僅為53%。再者，依據(jù)我國現(xiàn)行頒布的農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)尺度(2010年價(jià)格水平人均2300元/年)，我國依然存在5575萬人的貧困人口⑧。公共服務(wù)的供給數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于需求數(shù)量，難以滿足所有社會(huì)公眾的需求，造成了公共服務(wù)受益者和非受益者之間的敵對心理，不利于社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展。二是供需結(jié)構(gòu)也呈現(xiàn)出非均衡的狀態(tài)。政府在公共資源配置、提供公共服務(wù)時(shí)，偏向于能體現(xiàn)官員政績或是增加財(cái)政收入的硬性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如行政大樓，區(qū)域商貿(mào)中心等。而對于一些聚焦于民生發(fā)展的公共服務(wù)卻不到位，如基礎(chǔ)教育、醫(yī)療和社會(huì)保障等方面。事實(shí)上，我們解決民生問題的基本落腳點(diǎn)首先體現(xiàn)在與公眾生活戚戚相關(guān)的方面，而非城市的GDP發(fā)展和官員的業(yè)績，良善的服務(wù)動(dòng)機(jī)卻因?yàn)楣┙o結(jié)構(gòu)的限制使得服務(wù)的結(jié)果難以令社會(huì)公眾滿意。而任何一種社會(huì)結(jié)構(gòu)的價(jià)值體現(xiàn)在于其功能滿足集體的目的⑨，只有當(dāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)促使社會(huì)行為的主觀動(dòng)機(jī)和客觀后果之間趨于一致，才會(huì)達(dá)到一種穩(wěn)定的狀態(tài)，并表現(xiàn)為合意的均衡。

其次，公共服務(wù)水平橫向差異性分布的質(zhì)態(tài)也存在于兩個(gè)層面。一是不同地區(qū)間公共服務(wù)配置的不均衡。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，北京、天津文盲人口占15歲及以上人口比重分別為1.72%和2.09%，但是西藏地區(qū)文盲比重占37.33%，青海占16.63%。此外，作為教育行政部門直接配置資源形式的985工程高校、211工程高校，東部地區(qū)數(shù)量遠(yuǎn)超中西部地區(qū)。高等院校在全國各地的錄取比率亦能反映行政教育資源在各地區(qū)的不公正配置問題。再如，廣東社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)覆蓋率為217.6%，江蘇181.4%。相比之下，山西社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)覆蓋率僅為10.6%，吉林僅為15.7%。事實(shí)上，由于政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度受諸多客觀條件的約束，區(qū)域公共服務(wù)供給依賴于地方政府的財(cái)政支持，區(qū)域公共服務(wù)供給水平在很大程度上與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密相關(guān)⑩。如在國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展主要指標(biāo)中，東部地區(qū)地方一般公共預(yù)算支出為63446億元，占全國比重的42.2%，然后東北地區(qū)僅為11719億元，僅占全國比重的7.8%。盡管在區(qū)域發(fā)展問題上，必然如同弗里德曼的“核心-邊緣理論”所言，任何一個(gè)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)都包含著核心區(qū)域和邊緣區(qū)域，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初始階段，資本、資源、人口向核心區(qū)域匯集。但是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，要逐漸把區(qū)域發(fā)展中核心區(qū)域?qū)τ谶吘墔^(qū)域的控制，轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N帶動(dòng)發(fā)展。我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)在發(fā)展初期，靜態(tài)的資源稟賦和區(qū)位差異導(dǎo)致的區(qū)域不均衡已是不爭的事實(shí)，但是在發(fā)展推進(jìn)的過程中，重心要轉(zhuǎn)向于核心地區(qū)對于邊緣地區(qū)的“反哺”，形成一種從不均衡到均衡的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，而不是把經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的利益分配的不平等通過一系列的制度化形式在社會(huì)生活中固化下來。二是不同群體間公共服務(wù)配置的不均衡。依據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局調(diào)查數(shù)據(jù)，至2015年為止，城市平均每千人口所配備的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位為8.27張，而農(nóng)村每千人口的配備量僅為3.17張。此外，國家與社會(huì)管理者、專業(yè)技術(shù)人員在公共財(cái)政支出中醫(yī)療保障方面較之其他群體的人均享有率高。這些均表明，公共服務(wù)的供給機(jī)制、受益機(jī)制和成本分擔(dān)都會(huì)受到社會(huì)成員職業(yè)、身份等因素的影響。這種非均衡會(huì)導(dǎo)致群體隔閡的產(chǎn)生，而“來自不同社會(huì)層級的隔閡注定要產(chǎn)生某些種類的影響”，進(jìn)而在群體隔閡的基礎(chǔ)上產(chǎn)生階級對立，因?yàn)椤半A級對立的特征表現(xiàn)在對不平等的憎恨上”。

綜觀政府公共服務(wù)供給非均衡發(fā)展的這些維度差異，可以看出，功能并非出于一種靜止?fàn)顟B(tài)，也并非所有的主觀動(dòng)機(jī)都會(huì)導(dǎo)致相應(yīng)的客觀后果。政府公共服務(wù)供給體系對于社會(huì)公眾生活改善和社會(huì)群體生存問題的關(guān)照所呈現(xiàn)出的“正功能”與“顯性功能”后果有助于體系的調(diào)適與順應(yīng)，促進(jìn)了社會(huì)的和諧發(fā)展。而政府公共服務(wù)供給總量不足、結(jié)構(gòu)的失當(dāng)以及政府公共服務(wù)供給在區(qū)域和群體間的不均衡分布是一種未被認(rèn)可的“潛性功能”或者說是使得體系的順應(yīng)趨于瓦解的“反功能”。在分析公共服務(wù)供給的結(jié)構(gòu)性差異問題時(shí)，要著重關(guān)注那些未被預(yù)料和認(rèn)可的“潛性功能”和阻礙聚合實(shí)現(xiàn)的“反功能”，進(jìn)而促使公共服務(wù)的供給向良性化狀態(tài)發(fā)展。

區(qū)域公共服務(wù)供給類型比較：基于類型學(xué)的解釋

描述和解釋是進(jìn)行社會(huì)科學(xué)理論分析的不同視角。前者客觀地?cái)⑹隽松鐣?huì)現(xiàn)象的基本情況、過程和特征，闡述的是“是什么”；而后者是研究者對社會(huì)現(xiàn)象產(chǎn)生原因進(jìn)行嘗試性回答，或者對研究假設(shè)進(jìn)行證實(shí)或證偽的一種研究方式，關(guān)注的是“為什么”。同時(shí)，描述是進(jìn)行解釋的基礎(chǔ)，只有準(zhǔn)確而完整地對客觀事實(shí)進(jìn)行描述，才有可能準(zhǔn)確地對研究對象進(jìn)行解釋。

1.區(qū)域公共服務(wù)供給類型分析：描述性研究

描述性分析有多種方法，本研究采用類型描述，對研究對象的基本特征做出大致的分類和表述。選取公共服務(wù)的受益寬窄幅度為縱坐標(biāo)，公共服務(wù)水平的高低水平為橫坐標(biāo)，構(gòu)建公共服務(wù)區(qū)域類型的分析框架，形成了公共服務(wù)的四種區(qū)域類型：計(jì)劃型區(qū)域、扭曲型區(qū)域、分裂型區(qū)域和開放型區(qū)域。(見圖1)

計(jì)劃型區(qū)域。公共服務(wù)受益幅度寬，但公共服務(wù)水平較低的區(qū)域?yàn)橛?jì)劃型區(qū)域。計(jì)劃型區(qū)域的特點(diǎn)是由政府承攬絕大多數(shù)的公共事務(wù)旨在盡可能地使得公共服務(wù)的受益面指向區(qū)域內(nèi)的全體公眾，力圖通過政府這個(gè)“公共利益的代表者”來廣泛而平均地分配社會(huì)公共福利。與此同時(shí)，單一主體資源獲取能力的有限性和其受托對象的廣泛性制約了政府公共服務(wù)供給的品質(zhì)，使得公共服務(wù)水平難以維持在較高的水準(zhǔn)的。

圖1

扭曲型區(qū)域。公共服務(wù)受益幅度窄且公共服務(wù)水平低是扭曲型區(qū)域的特點(diǎn)。在該區(qū)域，公共服務(wù)的受益面極為偏狹，僅局限于某些特定群體。同時(shí)，并未因?yàn)槭鼙娙后w的有限使得公共服務(wù)的水平有明顯的提升。這類地區(qū)政府公共服務(wù)供給的扭曲型發(fā)展多是受限于該區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀實(shí)際條件，地方政府財(cái)政能力薄弱使得政府既沒有主動(dòng)意識也沒有實(shí)際能力致力于擴(kuò)大公共服務(wù)的受益面和改善公共服務(wù)的質(zhì)量。

分裂型區(qū)域。與扭曲型區(qū)域不同的是，盡管分裂型區(qū)域的受益面也是較為狹窄，但是受益群體所享受的公共服務(wù)水平卻呈現(xiàn)出高水平的質(zhì)態(tài)。這種分裂型的發(fā)展說明該區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)受益群體覆蓋范圍的有限并非是出于財(cái)政的壓力。政府公共服務(wù)的供給過程也是一個(gè)理性選擇的過程，對特定群體提供高水準(zhǔn)的公共服務(wù)往往是出于自身利益考量而產(chǎn)生的理性選擇的結(jié)果。

開放型區(qū)域。公共服務(wù)受益幅度寬且公共服務(wù)水平高的地區(qū)為開放性區(qū)域。在這類地區(qū)，無論是公共服務(wù)的受益面，或是公共服務(wù)的品質(zhì)都呈現(xiàn)出一種良性的發(fā)展態(tài)勢。絕大多數(shù)公眾從中受益，進(jìn)而政府的執(zhí)政理念得到認(rèn)同，社會(huì)穩(wěn)定得到維護(hù)。同時(shí)，與基本的生活保障得以滿足不同，高品質(zhì)的公共服務(wù)極大地改善了群眾的生活水平，實(shí)現(xiàn)了從“活著”到“有尊嚴(yán)活著”的轉(zhuǎn)向，增加社會(huì)各階層之間的凝聚力。

事實(shí)上，由于開放型區(qū)域政府政策受益群體面的寬泛且通過較為優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)的供給來履行政府職能，公共服務(wù)體系的“顯性功能”得到了彰顯，服務(wù)了群眾、保障了民生，并且由于其“正功能”進(jìn)一步發(fā)展，促進(jìn)了整個(gè)組織團(tuán)體在社會(huì)轉(zhuǎn)型、政府職能轉(zhuǎn)變時(shí)期的順應(yīng)，增強(qiáng)了社會(huì)的聚合向心力。對于計(jì)劃型區(qū)域而言，盡管區(qū)域政府力圖以服務(wù)來獲得公眾的認(rèn)同和社會(huì)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，但是由于資源和財(cái)政等條件的限制，公共服務(wù)體系的“顯性功能”并未得到充分的發(fā)揮。對于扭曲型區(qū)域和分裂型區(qū)域而言，不僅公共服務(wù)的“顯性功能”和“正功能”沒有能得到體現(xiàn)，相反我們也要關(guān)注那些未被注意到的且沒有得到公眾認(rèn)可的結(jié)果對整個(gè)公共服務(wù)體系是種阻礙性的存在，不利于公共服務(wù)體系原初目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2.政府公共服務(wù)供給類型與政府公共資源的配置模式比較：解釋性研究

對于現(xiàn)象描述的目的旨在進(jìn)一步解釋問題存在的深層次動(dòng)因。正如迪爾凱姆的《自殺論》不僅僅止步于社會(huì)群體中哪一類群體比其他群體更有自殺傾向，解釋性研究解釋現(xiàn)象之間的關(guān)系，探尋現(xiàn)象背后的原因。就公共服務(wù)供給體系而言，研究也需在類型描述的基礎(chǔ)上進(jìn)一步嘗試探索其內(nèi)在的結(jié)構(gòu)性問題。這時(shí)對于非均衡狀態(tài)考察的落腳點(diǎn)就在于公共服務(wù)供給的集體行動(dòng)邏輯，或更具體地說是政府在公共資源配置時(shí)所采取的模式。美國制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家曼瑟爾·奧爾森的著作《集體行動(dòng)的邏輯》雖是建立在對壓力集團(tuán)的考察分析基礎(chǔ)之上，但其對現(xiàn)實(shí)問題的關(guān)切卻是聚焦于社會(huì)公共服務(wù)供給開展集體行動(dòng)的可能性問題。本文借助于孔繁斌教授在《民主治理中的集體行動(dòng)》一文中對于集體行動(dòng)所做的類型劃分，即命令-服從型、紀(jì)律-協(xié)作型、議題-動(dòng)員型和商議-合作型，回到主體間關(guān)系中去理解公共資源配置的問題，通過現(xiàn)象學(xué)還原的方法將這四種類型看作是政府在展開行政活動(dòng)、進(jìn)行資源配置、提供公共服務(wù)時(shí)所采取的行為模式(見圖2)。

圖2

命令-服從型模式。這是扭曲型區(qū)域政府在資源配置時(shí)所體現(xiàn)出來的主要行為模式。扭曲型區(qū)域的政府公共服務(wù)供給受益面狹窄且公共服務(wù)水平較低，政府在資源配置時(shí)對于行動(dòng)的設(shè)計(jì)規(guī)劃十分任意，是權(quán)力意志主導(dǎo)下的一種隨意行為。根據(jù)韋伯的理解，權(quán)力的使用包含著特定內(nèi)容的命令會(huì)得到某個(gè)特定群體的服從，此時(shí)的服從僅僅是把命令轉(zhuǎn)變?yōu)樾袆?dòng)的依據(jù)，不涉及客體本身對于命令內(nèi)容的態(tài)度。該行為反映到政治層面上，就體現(xiàn)了公共資源配置主體與客體之間的一種不平等的“主奴關(guān)系”，地方政府對于公共服務(wù)的供給是出于完成上級政府的指令、獲取當(dāng)?shù)卣膱?zhí)政合法性，或者是通過最低限度的公共服務(wù)供給來安撫區(qū)域內(nèi)公眾的不滿、化解管理的困局。

議題-動(dòng)員型模式。分裂型區(qū)域政府在進(jìn)行公共資源配置時(shí)多采用此模式?？茖又平Y(jié)構(gòu)的特點(diǎn)便是權(quán)力和資源的向上集中，行政權(quán)力在公共資源配置中往往受到自身利益和“官本位”理念的影響，采取自上而下的方式進(jìn)行相關(guān)議題的動(dòng)員。在議題動(dòng)員的過程中，行政權(quán)力為了某一特定政治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，往往策略性使用議題“象征化”的方式來獲取公眾認(rèn)同，使得議題的運(yùn)作獲得合法性。通過相關(guān)議題來對公共資源進(jìn)行配置以實(shí)現(xiàn)政府公共服務(wù)的供給本身具有積極的意義，但公共服務(wù)的供給成本分擔(dān)機(jī)制和受益機(jī)制的不同使得這樣的配置模式成為一種偏向性的、非均衡的機(jī)制。

紀(jì)律-協(xié)作型模式。公共服務(wù)受益面寬泛但是公共服務(wù)水平較低的計(jì)劃型區(qū)域在進(jìn)行公共資源配置時(shí)多采用“紀(jì)律-協(xié)作”的模式。紀(jì)律權(quán)力的構(gòu)建凸顯的是公共行政的管理維度，尋求公共服務(wù)供給的明確性和同一性。這種基于工具理性的行動(dòng)通過一定“手段”的運(yùn)用以實(shí)現(xiàn)主體自身的理性追求和計(jì)算的目標(biāo)，并借助于紀(jì)律的嚴(yán)明使得其在精確性和穩(wěn)定性方面具有顯著優(yōu)越性。區(qū)域政府在進(jìn)行公共資源配置時(shí)，借助于一系列的規(guī)則和規(guī)范來控制進(jìn)而操控具體的配置行為，其實(shí)質(zhì)是對于科學(xué)理性的服膺。而科學(xué)管理理論的重心聚焦于協(xié)作機(jī)制的研究，政府對于公共資源的配置行為至穩(wěn)定化的協(xié)作機(jī)制形成必須依賴于結(jié)構(gòu)化系統(tǒng)，在此系統(tǒng)中，每個(gè)相關(guān)個(gè)體希冀通過某種資源配置的方式達(dá)到利益的實(shí)現(xiàn)，并進(jìn)而通過結(jié)構(gòu)化的體系固化資源分配的模式。若這種外在性的控制力量被特定的群體所占有，那此刻的協(xié)作則是一種隱性的剝削機(jī)制。這種隱性的剝削機(jī)制使得政府在進(jìn)行公共服務(wù)多樣性供給的問題上，既缺乏足夠的改善公共服務(wù)的動(dòng)力，也因協(xié)作的固有缺陷而缺乏相應(yīng)的靈活性，使得政府公共服務(wù)的供給往往在較低水平的層面得以進(jìn)行。

商議-合作型模式。不同于其他類型的公共服務(wù)供給受到專斷意志的支配，商議-合作型公共資源配置模式力圖擺脫權(quán)力政治的操縱，訴諸群體間的商議來解決政府公共服務(wù)供給的價(jià)值理念和利益分割等問題，將原先隱蔽的資源分配暗箱打開，即其秩序系統(tǒng)不拒絕、限制或者添加附加條件以約束人們的參與。通過群體的參與實(shí)現(xiàn)配置行為的透明化，以期消解內(nèi)向型公共行政的弊端、緩解公共服務(wù)供給和單邊行政模式之間的固有張力，在各利益相關(guān)群體中達(dá)成一種基本的共識和認(rèn)同。這種基于商議基礎(chǔ)上的合作，不同于從屬于工具理性的協(xié)作，不同于為了利益實(shí)現(xiàn)而展開的協(xié)作者之間的競爭，是一種基于群體的共同需要而采取的自覺行動(dòng)。

需要指出的是，現(xiàn)實(shí)的社會(huì)生活中并不存在著涇渭分明的公共資源配置行為的類型，使用類型學(xué)的研究方法更多的是通過對于公共資源配置模式主要特征的分類歸納，以便于現(xiàn)象的提要、理論的解釋和問題的深入探究。

政府公共服務(wù)非均衡供給的深層邏輯

假若社會(huì)結(jié)構(gòu)的重要層面是其功能的凸顯，那么只有當(dāng)它的功能滿足社會(huì)共同體生活的目的時(shí)，此結(jié)構(gòu)才具有價(jià)值層面的意義。而對于社會(huì)結(jié)構(gòu)本身而言，諸要素之間的相互依賴限制了變遷的可能性和有效性，只有在“結(jié)構(gòu)限制”的視域下去理解功能要素的“有限可能性”，才能更好地去把握政府公共服務(wù)供給非均衡發(fā)展的深層邏輯。在政府進(jìn)行公共資源配置從而實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給的過程中，無論是權(quán)力意志下對于權(quán)威命令的無條件服從、議題操縱下對于公眾的蒙蔽性動(dòng)員或是通過規(guī)范性的紀(jì)律來保證協(xié)作機(jī)制的確定性，反映在社會(huì)結(jié)構(gòu)的層面都在一定程度上呈現(xiàn)出了單向的官僚控制的特性。

正如馬克思所言，“占統(tǒng)治地位的思想不過是占統(tǒng)治地位的物質(zhì)關(guān)系在觀念上的表現(xiàn)”。當(dāng)權(quán)者為了在有限的自然資源和社會(huì)資源分配中處于相對有益的地位，必然需要采用一定的“手段”和“方式”來規(guī)制公共資源的配置行為，用看似合理的方式來獲取事實(shí)上“不相關(guān)考慮”(irrelevant consideration)的收益。更確切地說，紀(jì)律本身就是一種政治解剖學(xué)和權(quán)力力學(xué)，是規(guī)訓(xùn)技術(shù)和權(quán)力技術(shù)在整個(gè)社會(huì)的擴(kuò)散。這種紀(jì)律或者規(guī)范不是強(qiáng)制執(zhí)行的結(jié)果，而是通過對人群的分類規(guī)范、為不同的群體構(gòu)建不同的身份進(jìn)行規(guī)訓(xùn)。在政府進(jìn)行公共資源配置的過程中，公共服務(wù)的受益機(jī)制以及成本分擔(dān)機(jī)制都隨著公民的身份、所屬戶籍或者單位的不同而產(chǎn)生變化，如Lipton曾就區(qū)域發(fā)展的不平衡問題做出研究，提出“城市偏向”(urban bias)理論。通過權(quán)力的維度，采用信息的封鎖和排他性的規(guī)制等方式對社會(huì)秩序的一種有意的構(gòu)建，是一種隱蔽的控制。

事實(shí)上，在缺乏法律法規(guī)約束和外部公眾監(jiān)督的情形下，政府官僚組織結(jié)構(gòu)的固有缺陷會(huì)使得政府對于公共資源的配置可能出現(xiàn)一種自利性傾向，呈現(xiàn)出“公共性衰落”的狀態(tài)。作為社會(huì)共同體在人類歷史的發(fā)展演進(jìn)中所衍生而來的社會(huì)屬性，“公共性”問題探究和闡釋是公共管理學(xué)科進(jìn)行理論建構(gòu)的基點(diǎn)，屬于“元問題”的范疇，是我們“構(gòu)建政治制度的一個(gè)原則”。組織中的個(gè)體基于對實(shí)現(xiàn)某一特定目的的計(jì)算而聚合在一起開展行動(dòng)。這是功利主義哲學(xué)和市場經(jīng)濟(jì)的趨利性對于“集體的善”的置換。尤其是隨著國家和社會(huì)的雙向滲透，公共性的功能已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N通過權(quán)力機(jī)關(guān)和政黨組織操縱的整合原則。作為一種理想范疇的公共性體現(xiàn)在政府公共服務(wù)的價(jià)值層面，是政府部門配置公共資源的公正性問題。整個(gè)公共資源的配置行為主要集中在政府部門，這種情形下外部權(quán)力制衡機(jī)制缺乏和公眾參與的缺失，使得公眾作為政府公權(quán)力的指向?qū)ο?，或是在紀(jì)律的規(guī)范下展開協(xié)作，或是被蒙蔽的象征性議題動(dòng)員，亦或是只有服從的義務(wù)，都表現(xiàn)出一定程度的公共性的缺失。

公共服務(wù)的合作供給：責(zé)任回歸與角色重構(gòu)

盡管“反功能”能夠被包括在特定的社會(huì)結(jié)構(gòu)之中，但是其在結(jié)構(gòu)層次上蘊(yùn)含著強(qiáng)制、緊張和壓力等概念，這些內(nèi)在的張力可以提供一條研究動(dòng)態(tài)和變遷的路徑。但是，如果僅僅涉及單純的“制度性的整合”，而不去探討不同價(jià)值與利益的整合，那只會(huì)流于純形式的整合。因?yàn)樯鐣?huì)可以圍繞著嚴(yán)格的等級制度、集權(quán)的統(tǒng)治或者社會(huì)底層的馴服等規(guī)范而整合，也可以圍繞著流動(dòng)的開放性或者社會(huì)底層的自我表達(dá)與認(rèn)同等規(guī)范進(jìn)行整合。因此，必須從價(jià)值層面去分析政府在公共資源配置時(shí)的觀念模式，進(jìn)而為消弭公共服務(wù)供給的非均衡發(fā)展中“反功能”所積聚的結(jié)構(gòu)張力提供可能。

在政府進(jìn)行公共資源配置和公共服務(wù)供給的過程中，其所扮演的角色從“管理”到“服務(wù)”的轉(zhuǎn)變是價(jià)值邏輯的彰顯。管理形態(tài)的行政模式突顯的是物化的邏輯，關(guān)注的是物質(zhì)資源的稀缺。而全球化、后工業(yè)化進(jìn)程中的行政模式倡導(dǎo)的是“服務(wù)”，關(guān)注的是貝爾所言的“新的稀缺性問題”，即人的關(guān)系，彰顯的是價(jià)值邏輯。誠然，任何領(lǐng)域的管理都涉及到對稀缺資源的有效配置問題，但政府在資源配置時(shí)的不同的責(zé)任取向問題關(guān)乎其實(shí)質(zhì)合法性的獲得。政府通過制度性的設(shè)計(jì)并形成相應(yīng)的責(zé)任機(jī)制來規(guī)范公權(quán)力擁有者的具體的服務(wù)行為，并使得政府公共資源配置的出發(fā)點(diǎn)聚焦于對全體公民需要和偏好的回應(yīng)，從而實(shí)現(xiàn)政府角色的“軸心轉(zhuǎn)換”。值得關(guān)注的是公民對于公共服務(wù)享有的權(quán)利是公民社會(huì)權(quán)利的一種，即丹尼爾·貝爾所言的“應(yīng)享權(quán)利”。因此，政府在公共服務(wù)的供給問題上要盡可能縮小區(qū)域之間、群體之間的差異。要推動(dòng)政治權(quán)力和經(jīng)濟(jì)利益能惠及那些缺乏資源、處于逆境的人們，這一觀點(diǎn)與羅爾斯的“受惠最小者”境遇的改善內(nèi)涵也是一致的。

進(jìn)一步而言，政府角色轉(zhuǎn)變的過程也是政府管制重建的過程。在公民社會(huì)日益成長、公民權(quán)利意識悄然覺醒的時(shí)代，政府角色應(yīng)該從限制參與自由轉(zhuǎn)向監(jiān)管公共責(zé)任，以服務(wù)者的姿態(tài)為多元主體構(gòu)建合作博弈的制度平臺(tái)、規(guī)范合理的利益表達(dá)平臺(tái)，進(jìn)而在共同發(fā)展中重獲自我身份的認(rèn)同，在合理的地基上重塑政府公共服務(wù)供給的“公共性”維度，轉(zhuǎn)向?qū)τ诠藏?zé)任的監(jiān)管。公共責(zé)任的概念在行政管理學(xué)術(shù)思想史上的綿延進(jìn)一步印證了政府在進(jìn)行社會(huì)資源配置須以有助于公共責(zé)任的更好履行作為衡量點(diǎn)。

同時(shí)，公共責(zé)任的回歸必將呼喚多元主體的合作。公共服務(wù)主體的多元化，可以使得公共服務(wù)的供給從“公共性的衰落”走向“公共性的擴(kuò)散”，通過一種“亞政治”的形態(tài)，自下而上地塑造政府的形態(tài)。封閉的社會(huì)沒有“公共性”的生存語境，“公共性”所具備的批判性審視必須生長于開放式的溝通交往之中。換言之，近現(xiàn)代哲學(xué)所倡導(dǎo)的交往理性和“主體間性”反映在政府公共服務(wù)供給層面，不僅在于通過權(quán)力制衡來營造一種最低限度的公共性，更體現(xiàn)為各行為主體通過溝通協(xié)商等方式，能自覺自愿地相互承認(rèn)他人的身份和權(quán)利，都以其他行為主體在公共服務(wù)供給中的受益作為自身行為的出發(fā)點(diǎn)，這便是相互緊密依賴的合作關(guān)系之基礎(chǔ)。唯有與多行為主體依據(jù)正義原則展開真誠而深入的合作，才能營造出規(guī)范和實(shí)踐意義上的公共性，也只有在這種情形下，政府公共服務(wù)供給的非均衡狀態(tài)才能得以調(diào)整，吉登斯所言的生活政治才有了在社會(huì)中建構(gòu)的可能。

①孔繁斌：《服務(wù)型政府在社會(huì)治理中的知識擴(kuò)散》，《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第2期。

②萊昂·狄驥：《公法的變遷·法律與國家》，鄭戈、冷靜譯，春風(fēng)文藝出版社，遼海出版社，1999年，第13頁。

③張康之、向玉瓊：《領(lǐng)域分離與融合中的公共服務(wù)供給》，《江海學(xué)刊》2012年第6期。

④帕森斯創(chuàng)立的“AGIL”行動(dòng)系統(tǒng)理論是在系統(tǒng)論、控制論的基礎(chǔ)上，吸收了社會(huì)學(xué)、人類學(xué)等學(xué)科的知識逐步發(fā)展而來。其認(rèn)為一種功能存在于多個(gè)系統(tǒng)，而一個(gè)系統(tǒng)又囊括了多種功能。有關(guān)這四種功能需要以及他們執(zhí)行的系統(tǒng)可參看塔爾科特·帕森斯和尼爾·斯梅爾瑟所著《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》中第16頁及第36-48頁內(nèi)容。

⑥⑦約瑟夫·E.斯蒂格利茨：《社會(huì)主義向何處去——經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的理論與證據(jù)》，周立群譯，吉林人民出版社，1998年，第31、32頁。

⑧本文數(shù)據(jù)來源于中華人民共和國國家統(tǒng)計(jì)局《中國統(tǒng)計(jì)年鑒(2016)》。

⑩滕堂偉、林利劍：《基本公共服務(wù)水平與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的相關(guān)性分析——基于江蘇省13個(gè)市的實(shí)證研究》，《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)管理》2012年第3期。