論人民調(diào)解制度的完善與建構(gòu)

李婧輝

摘要人民調(diào)解制度在我國有著悠久的歷史，是化解民間糾紛、維護社會穩(wěn)定的重要制度。本文簡要分析人民調(diào)解的歷史來源和現(xiàn)實性意義及不足，進而提出對人民調(diào)解制度建構(gòu)的建議。

關鍵詞人民調(diào)解 必要性 制度

一、人民調(diào)解制度的概述

（一）人民調(diào)解的基本含義和特征

調(diào)解是指調(diào)解參加人在一個或多個中立的人的協(xié)助下，確定發(fā)生爭議的問題以找到糾紛的解決方式，并在一致同意的前提下自愿達成一個能滿足他們需要的解決方案。調(diào)解作為一種糾紛解決機制，具有第三方參與，自愿，合法的特征。調(diào)解分為行政調(diào)解、訴訟調(diào)解和人民調(diào)解。三種調(diào)解的主體各不相同，各自發(fā)揮作用的方式也有所區(qū)別，所以效果也自然不一致。

人民調(diào)解是調(diào)解的一種類型，根據(jù)《人民調(diào)解法》第二條的規(guī)定，人民調(diào)解委員會屬于基層群眾自治組織，其主要職能是通過溝通協(xié)調(diào)各種利益關系，更好地化解民間糾紛，維護社會的和諧與穩(wěn)定。

人民調(diào)解具有自治、靈活、便民的特點。人民調(diào)解是第三方介入的一種方式，這個第三方就是人民調(diào)解委員會。說其自治是因為人民調(diào)解委員會是基層自治組織，和行政調(diào)解及訴訟調(diào)解的第三方性質(zhì)不同，在合法的限度內(nèi)遵從自愿原則，是否參與調(diào)解，如何解決問題均由當事人自愿選擇。說其靈活首先是因為其是自愿解決糾紛的機制，其次在自愿的基礎上程序較為靈活，無須嚴格的法律程序，在時間上成本上都省去了很多麻煩。說其便民，是因為人民調(diào)解更多的考慮到當事人的需求，人民調(diào)解不收取費用，可以采取簡便的方式解決問題。

由此可見，人民調(diào)解制度己成為當今社會重要的糾紛化解機制。尤其是在當今社會轉(zhuǎn)型，矛盾激增的社會形勢下，勞資糾紛、醫(yī)患糾紛、知識產(chǎn)權(quán)糾紛、婚姻家庭糾紛等各種社會矛盾層出不窮，許多案件在司法系統(tǒng)內(nèi)堆積，不僅造成司法系統(tǒng)的不堪重負更為許多個體矛盾演化成群體性事件制造了條件，增加社會的不穩(wěn)定因素。人民調(diào)解制度通過便捷有效的方式，將糾紛扼殺在搖籃里，為更多的苦于訴訟的時間漫長及成本高昂的人們送去了福音。

（二）人民調(diào)解制度的歷史淵源和發(fā)展

調(diào)解在我國古代稱為“調(diào)處”、“息事”、“和息”，受儒家思想的影響，調(diào)解是古代解決糾紛的主要方式。堯舜時代就有了調(diào)解解決糾紛的記載，兩宋時期，調(diào)解已經(jīng)成為一種訴訟制度。新中國成立后，人民調(diào)解制度更加發(fā)展蓬勃。1954年3月政務院頒布了《人民調(diào)解委員會暫行組織通則》；1982年3月，《民事訴訟法（試行）》頒布實施，明確將人民調(diào)解制度寫入法律；1982年12月4日，人民調(diào)解委員會作為基層民主自治組織被寫入憲法；1989年5月5日，國務院第四十次常務會議通過了《人民調(diào)解委員會組織條例》；2011年1月1日，《人民調(diào)解法》頒布實施。

人民調(diào)解作為化解糾紛的東方經(jīng)驗具有悠久的歷史淵源，且大有蓬勃發(fā)展之勢，面對新型社會矛盾，將傳統(tǒng)的做法加以完善發(fā)展將會收到意想不到的效果。

（三）人民調(diào)解制度對于構(gòu)建和諧社會的積極意義

人民調(diào)解制度是應對我國紛繁復雜的社會矛盾，保障公民基本權(quán)利的必然要求，是彌補傳統(tǒng)的訴訟機制的不足的有效途徑，是綜合我國歷史傳統(tǒng)和鄉(xiāng)土社會的特點的合理構(gòu)想，更是順應時代潮流、建設法治社會的一劑良方。

1.有利于保障公民的基本權(quán)利。我國《憲法》在公民的權(quán)利與義務一章中開宗明義地明確規(guī)定了公民一律平等。這就意味著法律對這些權(quán)利予以保障，當公民的這一些權(quán)利受到侵犯時，法律應予以救濟。正所謂，無救濟就無權(quán)利，而救濟的手段應是多元化的。國家有義務為公民提供有效可行的救濟手段，公民有權(quán)選擇救濟的方式，當然這些救濟應以一定的國家強制力為保障。另外，如《憲法》第一百一十一條第二款規(guī)定，為基層人民調(diào)解提供了憲法基礎。

在當今社會，訴訟制度遠遠不能滿足源源不斷的社會糾紛解決需求，構(gòu)建多元化的糾紛解決機制己成為必然選擇。

社會糾紛的特點體現(xiàn)為矛盾激增而且形式多樣，比如說農(nóng)民工拖欠糾紛，城市拆遷安置補償糾紛，企業(yè)改制造成的工資拖欠，農(nóng)村土地承包糾紛，農(nóng)村征地補償糾紛，環(huán)境污染糾紛等，這些糾紛都是轉(zhuǎn)型中產(chǎn)生的，這就意味著很多相關的法律法規(guī)和制度都不善和協(xié)調(diào)，光憑借傳統(tǒng)的單一機制難以很好地解決。如果說國家為保障公民的基本權(quán)利而建立的救濟制度，而公民花費巨額訴訟成本，經(jīng)歷繁瑣的訴訟程序仍不能使切身利益得到保障的話，那么為公民提供便捷的解決矛盾的渠道便顯得意義非凡。人民調(diào)解制度的建立和完善有利于根據(jù)各種不同的糾紛的特點采取不同的解決辦法，同時采取緩和折中的方式處理，克服訴訟刻板僵化的處理模式。同時，可以通過訴訟分流緩解法院由于訴訟爆炸帶來的工作壓力。

2.人民調(diào)解制度具有便民性。司法救濟往往成本高昂，效率較低，欠缺時效性。司法救濟的成本包括法院的司法成本和當事人的訴訟成本，在民事案件中，訴訟成本涉及經(jīng)濟成本、時間成本、人力成本、道德成本、機會成本、錯誤成本，其中經(jīng)濟成本又包括訴訟費用、代理費用、輔助費用，甚至還可能涉及到灰色費用、賄賂費用及間接費用。這些費用導致轉(zhuǎn)型期的司法救濟成本較高。

而人民調(diào)解制度程序快捷、便利，不必遵循嚴格的訴訟程序中訴訟程序和訴訟時效，程序期間根據(jù)具體情況而定，程序的靈活性進一步降低了當事人在時間和金錢上的損耗。一件民事案件如果加上公告送達、一審、二審和執(zhí)行的時間在內(nèi)往往弄得當事人心力交瘁，事實上最后沒有誰是真正的贏家。在具體操作過程中，雙方當事人通過借助中立的第三者，無需交納訴訟費也沒有律師費的開銷，更不需要花錢“拉關系”。同時通過雙方合意達成的結(jié)果可以大大減少執(zhí)行難的問題，尤其是有些婚姻家庭案件、鄰里糾紛案件通過調(diào)解的方式往往可以消除雙方心中的怨氣，排除抵觸心理，對于和諧社會的構(gòu)建是有建設性意義的。

3.有利于實現(xiàn)實體正義。一方面，為公民提供更多的選擇，實現(xiàn)公民的意思自治。中國作為一個農(nóng)民占絕大多數(shù)的國家，法制觀念尚未完全深入人心，對于大多數(shù)人而言精細的法律規(guī)定，嚴格的訴訟程序為其維權(quán)設置了人為的屏障，為此完善和建構(gòu)人民調(diào)解制度所形成的多元化的糾紛解決機制不但符合民法的意思自治原則，而且能促使公民運用多種方式維護自己的權(quán)益。另一方面，可以克服司法局限性，處理方式更加靈活，受案范圍更加廣泛，更好地保障公民權(quán)利。人民調(diào)解制度依據(jù)行業(yè)規(guī)定，自治規(guī)則和道德常識在處理問題時不會因舉證責任，訴訟時效，受案范圍甚至是訴狀格式等程序要求而造成很多糾紛得不到很好的解決，相反地采取調(diào)解協(xié)商的方式往往以實體正義為最高要求，以實質(zhì)公平為最高原則。而司法勝負分明的判決往往只是表面上解決了糾紛，卻難以解決當事人心里上的矛盾。

4.符合我國的歷史傳統(tǒng)和人情社會的特點。中國歷來講究以和為貴，張中秋先生認為，中國先秦諸子百家的政治法律思想都以無訴為歸宿，只是各自實現(xiàn)的途徑不同。。采用調(diào)解的方式化解糾紛，可以使人們盡量避免對簿公堂，而是以相對緩和折中的方式從源頭上化解糾紛。

正如費孝通老先生所描述的那樣，鄉(xiāng)土中國是個人情的社會。很多時候，糾紛產(chǎn)生于低頭不見抬頭見的人之間，尤其是農(nóng)村糾紛，如鄰里糾紛，婚姻糾紛，贍養(yǎng)糾紛等，通過訴訟往往造成日后的尷尬與人情的淡漠，而若采取基層組織如村委會調(diào)解說和的方式則更合適。

二、人民調(diào)解制度的不足

（一）王法缺陷

2010年8月28日頒布的《人民調(diào)解法》以法律形式確認并規(guī)范了人民調(diào)解制度，解決了長期以來一直存在的立法層級較低的問題。但是新的人民調(diào)解法仍有許多問題沒有涉及到，難以做到面面俱到。比如說關于人民調(diào)解的案件范圍，《人民調(diào)解法》并未作出明確規(guī)定，其中“適宜調(diào)解的案件”，何為適宜并不明確。一般認為刑事糾紛不可以調(diào)節(jié)，刑事附帶民事案件可不可以調(diào)解并不明曉。另外，對于當事人可不可以授權(quán)他人作為代理人參加調(diào)解，該法也未予以明確；司法確認的程序并未細化等?？梢?，現(xiàn)行的《人民調(diào)解法》還存在很多漏洞，有待完善。

（二）人民調(diào)解員的素質(zhì)問題

人民調(diào)解員的產(chǎn)生有選舉和聘任兩種方式。人民調(diào)解員除由村民委員會居民委員會成員或者企業(yè)事業(yè)單位有關負責人兼任的以外，一般由本村群眾選舉產(chǎn)生，也可以聘任。

我國的人民調(diào)解員多為兼職，且多由基層選舉產(chǎn)生，現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定人民調(diào)解員應當具有高中以上的文化水平。在法治社會，有時候光憑道德觀念不足以完成人民調(diào)解的重任，還需要相關法律專業(yè)知識及其他方面的知識。在人民調(diào)解的過程中，往往最重要的是當事人雙方對于調(diào)解組織及調(diào)解員的信任。而這種信任，主要取決于兩個方面，一方面是公正公平的立場，另一方面就是淵博的知識及豐富的社會經(jīng)驗，后者往往是構(gòu)成權(quán)威性的一部分，實際上就是對于調(diào)解員的個人素質(zhì)的要求。比如說醫(yī)患糾紛的調(diào)解往往既需要具備法律知識還要具備醫(yī)療常識，調(diào)解員如果不能比當事人懂得多，那么在參與調(diào)解的過程中，便會顯得被動，無法主導調(diào)解過程，甚至在一問三不知的情況下，當事人會拒絕調(diào)解。所以對于人民調(diào)解員的素質(zhì)要做高標準的要求，至少在處理問題時能做到信息對稱。

人民調(diào)解員的專業(yè)性不足，主要是由于國家財政的支持不夠，從而相應的人員配備不足，難以招到專業(yè)性的人才，尤其是綜合性的人才。事實上聘任人民調(diào)解員是影響人民調(diào)解員專業(yè)性的關鍵性要素，沒有高素質(zhì)的人才的參與，再完美的制度也難以得到有效實施。

（三）政府作用的發(fā)揮不到位

人民調(diào)解委員會作為基層群眾自治性組織，一方面需要政府的財政支持，另一方面需要政府的適度干預。在人民調(diào)解工作的開展過程中，專業(yè)人員的聘任、辦公條件的保障及其他辦公過程產(chǎn)生的經(jīng)費都需要政府予以支持，尤其是在確保工作的專業(yè)性和高效性的方面，甚至需要政府提供技術支持。而在這個過程中政府的角色往往難以把握。政府既要扶持人民調(diào)解制度化、規(guī)范化，又要避免行政干預太緊，造成人民調(diào)解和行政調(diào)解的混淆。

（四）口頭人民調(diào)解協(xié)議的效力問題

根據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定，當事人雙方達成人民調(diào)解協(xié)議后，可以申請司法確認，經(jīng)過法院確認的調(diào)解協(xié)議具有強制執(zhí)行效力，這是保證人民調(diào)解協(xié)議效力的有效辦法，但是口頭協(xié)議的效力仍然存在問題。當事人達成口頭協(xié)議的，自協(xié)議達成時生效?？陬^協(xié)議往往無憑無據(jù)，如果不當場履行勢必會造成履行率低的問題。

盡管人民調(diào)解遵循自愿原則，調(diào)解不能剝奪當事人的訴訟權(quán)利，但是也要求效率。如果調(diào)解后經(jīng)常性存在拒不執(zhí)行的情況，或者說調(diào)解協(xié)議的效力經(jīng)常得不到保證，那么對于當事人和人民調(diào)解委員會來說都是一種資源浪費，進一步會導致當事人對人民調(diào)解的不信任，最后人民調(diào)解制度形同虛設。那么，在達成口頭協(xié)議最終當事人拒不承認的情況下，人民調(diào)解委員會是否應當為守約方提供證據(jù)乃至出庭作證，其證言和書面調(diào)解協(xié)議的效力是否相當？這些問題，再現(xiàn)行法律法規(guī)中都沒有解釋清楚。

三、人民調(diào)解制度的完善

（一）完善立法

關于人民調(diào)解的相關法律法規(guī)的完善是一個漸進的過程，需要將實踐探索結(jié)果和理論創(chuàng)新相結(jié)合，任何法律都無法做到一步到位，天衣無縫?！度嗣裾{(diào)解法》也是這樣，需要在實踐中不斷豐富和探索，然后逐步完善。上面提到的人民調(diào)解是否可以代理的問題，在人民調(diào)解法沒有規(guī)定的條件下，應該參照民事訴訟法的相關規(guī)定，可以委托代理人參與調(diào)解。當事人可以將調(diào)解要達到的目標告知代理人，由代理人在委托人開出的條件限度內(nèi)參與調(diào)解并轉(zhuǎn)達調(diào)解的內(nèi)容，更大程度地發(fā)揮人民調(diào)解作用范圍，甚至可以緩解由于雙方當事人礙于面子不肯讓步的尷尬局面，有利于調(diào)解的順利進行。當然，對于一些特殊案件比如說離婚案件不宜采用代理人的制度。

（二）建立專職調(diào)解員制度

1.建立人才引入機制。使人民調(diào)解學習借鑒工程招投標專家評標機制，選取退休的名醫(yī)生、名專家教授和知名律師，組建調(diào)解專家?guī)?，為糾紛的調(diào)查、評估和調(diào)解提供咨詢和服務，確保調(diào)解的公正性和嚴肅性。建立專職人民調(diào)解員制度，在人員的選任上注重多樣化和綜合性，以適應不同情況選取不同的調(diào)解員。吸納懂法律、懂醫(yī)學、懂經(jīng)濟及心理學等各方面專業(yè)知識的人才參與調(diào)解，針對不同的糾紛配備不同的調(diào)解人員，由法律人才和其他相關專業(yè)的人才組成的專業(yè)調(diào)解團隊可更大程度上獲得雙方的信任，勝任人民調(diào)解工作。以確保在調(diào)解的過程中真正做到“曉之以情，動之以理”，使調(diào)解結(jié)果合情合法合理。

2.政府要創(chuàng)新管理，加大財政支持。如目前深圳市實行的政府購買社會服務的形式，由政府財政預算建立?？顚Ｓ弥贫?，設立專門款項用于支持人民調(diào)解委員會的建設和人員招募化解社會糾紛，同時減輕司法系統(tǒng)的負擔，實現(xiàn)訴訟分流。司法行政部門采用招標的形式面向各個律所購買法律服務，并監(jiān)督人民調(diào)解委員會的工作；律所負責選聘法律專業(yè)人才，派遣到各個基層站點，并指導人民調(diào)解員的工作。

3.人民調(diào)解員的業(yè)務培訓及考核。要定期對人民調(diào)解員進行業(yè)務培訓，各專門的調(diào)解委員會要根據(jù)自身工作的特點和常見問題進行業(yè)務探討和經(jīng)驗交流，政府要定期聘請具備法律、醫(yī)學、社會保險、心理學及談判等各方面的專家進行專題培訓，以提高人民調(diào)解員的專業(yè)素養(yǎng)和綜合能力。建立監(jiān)督獎勵機制，要定期對調(diào)解案件進行跟蹤回訪，完善案件歸檔制度，從而進行綜合測評，以考核結(jié)果作為績效獎金，并對業(yè)務能力差或者熱情不高的人民調(diào)解員進行淘汰。

（三）認真貫徹調(diào)解優(yōu)先原則

通過人民調(diào)解化解糾紛，簡便、經(jīng)濟、對抗性小，能夠做到情、理、法相結(jié)合，既打開當事人之間的“法結(jié)”，又打開當事人之間的“心結(jié)”，符合我國國情和歷史文化傳統(tǒng)，易于為當事人接受，有利于促進社會和諧。要充分發(fā)揮調(diào)解在化解矛盾糾紛中的獨特作用，積極鼓勵和引導當事人采取調(diào)解方式化解矛盾糾紛。

在公安派出所、各基層政府機構(gòu)設立人民調(diào)解聯(lián)絡點，相關部門在接到相關糾紛的案件后，應該先告知當事人可以通過人民調(diào)解解決問題。對于一些特殊類型的案件，比如說婚姻家庭糾紛、鄰里糾紛、勞資糾紛、醫(yī)患糾紛通過人民調(diào)解解決問題往往意義非凡。因為這些案件考慮到以后和諧相處或雙方的地位及經(jīng)歷都不宜走長遠的訴訟之路。所以除非當事人明確拒絕，能通過調(diào)解解決的糾紛盡量通過調(diào)解解決。

在當今中國，最普遍的就是農(nóng)民工討薪案件，用人單位拖欠工資成為常態(tài)。對于普通的勞動者，一方面，對于法律知之甚少，沒有證據(jù)觀念，經(jīng)常處于訴訟中的弱勢一方；另一方面，微薄的收入往往抵不過訴訟所耗費的成本，包括多方奔走所耗費的時間還有各種費用。對于他們而言，訴訟是一件非常不利的選擇。盡管現(xiàn)在各個地區(qū)都高度重視法律援助制度的建設，但是仍然難以滿足勞動者的需要。然而，在實踐中沒有認真貫徹調(diào)解優(yōu)先原則，直接告知勞動者采取仲裁或訴訟的途徑，有的勞動者不知道哪里有人民調(diào)解機構(gòu)。所以，事前的告知制度的貫徹及人民調(diào)解相關信息的宣傳至關重要。

（四）人民調(diào)解與訴訟機制的銜接

實現(xiàn)司法制度對人民調(diào)解的支持保障與監(jiān)督。要在一定程度上賦予人民調(diào)解一定的法律強制力，需要完善法院對調(diào)解處理結(jié)果的司法審查制度，并加大執(zhí)行力度，依法保障非訴訟途徑處理結(jié)果得到及時有效的執(zhí)行。