紅色老區(qū)的棚改樣本

張樂

經(jīng)過近三年的探索和實(shí)踐，貴州省遵義市紅花崗區(qū)走出了一條具有老區(qū)特色的棚戶區(qū)改造之路。通過政策配套和模式創(chuàng)新等多重探索，打贏了一場(chǎng)社會(huì)參與度高、群眾獲得感強(qiáng)的棚改攻堅(jiān)之戰(zhàn)。

“紅花崗區(qū)作為老城區(qū)、舊城區(qū)，城市基礎(chǔ)不配套、不完善，群眾居住條件比較差，群眾的住房安全必須要強(qiáng)抓，這既是民生工程，又是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要抓手。必須推動(dòng)舊城的更新，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，發(fā)展生產(chǎn)?！辟F州省遵義市紅花崗區(qū)人民政府副區(qū)長(zhǎng)袁建平對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)信息》記者說道。

袁建平副區(qū)長(zhǎng)擲地有聲的表態(tài)，某種程度上既表明了紅花崗區(qū)棚改的決心，同時(shí)也透露出棚戶區(qū)改造進(jìn)程中的艱難程度。

回想起2015年6月14日發(fā)生的事故，至今仍讓紅花崗區(qū)委區(qū)政府的工作人員記憶猶新。當(dāng)時(shí)，紅花崗區(qū)延安路街道辦事處松桃社區(qū)一棟居民樓發(fā)生局部坍塌，此次事件引起了紅花崗區(qū)委區(qū)政府的高度關(guān)注。居安思危，未雨綢繆成為當(dāng)?shù)氐墓沧R(shí)，房屋安全和群眾的居住改善成為區(qū)委區(qū)政府眾多事項(xiàng)的重中之重，并提上重要的議事日程。

也正是從那時(shí)起，一場(chǎng)以“以群眾為中心，如何讓群眾住上安全舒適的房屋”的攻堅(jiān)戰(zhàn)役，成為地方政府工作的著力點(diǎn)，同時(shí)也成就了一個(gè)區(qū)域性棚戶區(qū)改造的經(jīng)典樣本。

棚改“加速度”

紅花崗區(qū)是遵義市的中心城區(qū)，實(shí)際管轄面積253.9平方公里，常住人口48.4萬人，轄區(qū)建筑中修建于上世紀(jì)60-80年代的房屋比較多。城市基礎(chǔ)設(shè)施和功能配套不完善，人居環(huán)境質(zhì)量不高，安全隱患也隨著建筑物的老舊而逐漸顯現(xiàn)，居民對(duì)房屋改造的意愿十分迫切。

近年來，國(guó)家對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)的棚戶區(qū)改造越發(fā)重視。黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署中強(qiáng)調(diào)，要牢固樹立新發(fā)展理念，以推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，進(jìn)一步加大工作力度，落實(shí)責(zé)任，保障好資金等各項(xiàng)條件。在全國(guó)范圍內(nèi)，棚戶區(qū)改造也進(jìn)入了一個(gè)攻堅(jiān)克難的新時(shí)期。對(duì)于貴州省遵義市紅花崗區(qū)而言，棚戶區(qū)改造同樣刻不容緩。

據(jù)悉，為徹底消除老舊危房的安全隱患，完善城市功能配套，提升城市品質(zhì)，改善人居環(huán)境，紅花崗區(qū)緊抓國(guó)家棚改政策歷史機(jī)遇，早在2015年就全面啟動(dòng)了老舊危房改造工作，并計(jì)劃用5年時(shí)間對(duì)全區(qū)約7萬戶危舊房進(jìn)行徹底提升改造。

2016年和2017年，上級(jí)下達(dá)給紅花崗區(qū)的棚戶區(qū)改造指標(biāo)為26529戶，而紅花崗區(qū)實(shí)際征收棚戶區(qū)戶數(shù)為30524戶，共實(shí)施18個(gè)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目，包括長(zhǎng)征片區(qū)，延安路片區(qū)、北京路長(zhǎng)征八廠片區(qū)、中華南路毛主席住居片區(qū)、舟水橋片區(qū)、萬里路片區(qū)以及迎紅辦蘭家堡片區(qū)、二化廠片區(qū)等，棚改總量高居全省前列。

在棚戶區(qū)改造過程中，紅花崗區(qū)以組織保障為前提，建立了“領(lǐng)導(dǎo)小組+指揮部+項(xiàng)目部”的組織架構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)棚戶區(qū)改造工作的領(lǐng)導(dǎo)力和執(zhí)行力，強(qiáng)化部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、合力推動(dòng)棚戶區(qū)改造五年規(guī)劃任務(wù)落實(shí)；以機(jī)制建立為關(guān)鍵，建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制、會(huì)商機(jī)制、完善定期調(diào)度和督查機(jī)制，確保各項(xiàng)工作落實(shí)到位。

“河北井社區(qū)晉家灣以前環(huán)境很差，群眾希望棚改的意愿非常強(qiáng)烈。在那兒調(diào)研時(shí)，一個(gè)老奶奶塞給我一個(gè)紙條，上面蓋滿了密密麻麻的手指印，描述了社區(qū)情況、人數(shù)以及對(duì)于棚改的強(qiáng)烈意愿?！奔t花崗區(qū)辦事處的工作人員介紹，“在一系列政策方案的支持、群眾的參與和工作人員的努力下，晉家灣的棚改成功完成。去年9月份，群眾搬家后放鞭炮慶祝，還將寫有‘棚改系真情，情牽百姓居。居安思樂業(yè)，業(yè)建報(bào)家國(guó)的錦旗送到了我們長(zhǎng)征街道辦事處和棚改指揮部?！?/p>

舟水橋街道辦事處在2015年底啟動(dòng)棚改征收工作，“舟水橋的三個(gè)片區(qū)住房條件和基礎(chǔ)設(shè)施差，100%的老百姓都希望棚改。三個(gè)片區(qū)大約3000多戶，已經(jīng)有2800多戶簽訂征收協(xié)議，剩余的180戶還沒有簽訂征收協(xié)議，主要集中在有產(chǎn)權(quán)糾紛的住房、公房等。實(shí)施過程中還有一些釘子戶，他們內(nèi)心非常支持棚改工作，但是他們基于利益最大化的要求不符合我們征收方案的原則，我們沒有同意?！币晃恢鬯畼蜣k事處的工作人員說。

北京路街道辦事處原黨工委書記蒲亨敏跟蹤棚改項(xiàng)目十年，退休后仍活躍在棚改一線，多年參與棚改使她對(duì)各種困難有著豐富的經(jīng)驗(yàn)。

“支持棚改的群眾占大多數(shù)，但也有個(gè)別群眾的利益平衡達(dá)不到要求，這種情況下我們就采取無縫對(duì)接，有工作人員專門對(duì)其做工作，尋找社會(huì)關(guān)系進(jìn)行溝通?！逼押嗝籼寡裕鶎右龃罅科D苦細(xì)致的工作，要消化矛盾，好事做好、實(shí)事做實(shí)，為老百姓服務(wù)。

“房屋征收補(bǔ)償方案只針對(duì)產(chǎn)權(quán)人，具體實(shí)操中有產(chǎn)權(quán)人和實(shí)際使用人不是同一人的情況。”蒲亨敏向記者舉例，北京路長(zhǎng)征八廠棚戶區(qū)改造項(xiàng)目中，中建四局三公司的一些出租商鋪因合同期未到、商戶投資大等原因不愿搬遷，為配合政府做好棚戶區(qū)改造工作，中建四局三公司補(bǔ)償給租戶裝修補(bǔ)償費(fèi)、搬遷補(bǔ)償補(bǔ)助費(fèi)、停產(chǎn)停業(yè)補(bǔ)助費(fèi)、從業(yè)人員失業(yè)補(bǔ)助費(fèi)等共計(jì)660萬元，讓利給承租戶，為棚改工作的順利推進(jìn)做出積極的努力。

2018年，貴州省和遵義市下達(dá)給紅花崗區(qū)的棚戶區(qū)改造指標(biāo)是6528戶，紅花崗區(qū)結(jié)合區(qū)情定位和自身實(shí)際，確定了擬實(shí)施的棚改項(xiàng)目4個(gè)，分別是城市中心區(qū)域的中華南路東片區(qū)二期、劉家灣片區(qū)兩個(gè)棚改項(xiàng)目、區(qū)政府附近的忠莊片區(qū)棚改項(xiàng)目及零星棚戶區(qū)改造項(xiàng)目。通過前期摸底調(diào)查，預(yù)計(jì)征收戶數(shù)將超過一萬戶，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過改造指標(biāo)。一定程度上，這也說明了紅花崗區(qū)在完成棚戶區(qū)改造上的決心與魄力，與此同時(shí)，其在棚改過程中的創(chuàng)新方法也得到了充分的驗(yàn)證，實(shí)現(xiàn)了超預(yù)期的理想效果。

創(chuàng)新“進(jìn)行時(shí)”

紅花崗區(qū)在全省范圍內(nèi)率先采取“模擬搬遷”房屋征收模式。在三個(gè)月的模擬簽約期內(nèi)，簽訂模擬搬遷協(xié)議的戶數(shù)只要達(dá)到改造范圍內(nèi)總戶數(shù)的85%，房屋征收部門可向征收主體申請(qǐng)做出房屋征收決定，模擬搬遷補(bǔ)償方案即作為征收補(bǔ)償方案，模擬搬遷協(xié)議生效并與征收補(bǔ)償協(xié)議具有同等效力；而不足85%的，則終止模擬搬遷。

“模擬搬遷”的實(shí)質(zhì)是“改與不改，群眾說了算”，紅花崗區(qū)通過這種模式，將是否改造的決定權(quán)交給群眾，以群眾為中心推進(jìn)各項(xiàng)工作。原來的行政征收變?yōu)楝F(xiàn)在的模擬搬遷，減少了工作量，且有效減少了群眾和政府的對(duì)立。紅花崗區(qū)人大常委會(huì)副主任楊艷告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)信息》記者，實(shí)施模擬搬遷的項(xiàng)目簽約率普遍在90%以上。

棚改中有一個(gè)特殊存在的群體，即“自改委”，它是片區(qū)內(nèi)居民自主推舉出的成員所組成的居民自主改造工作委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)棚戶區(qū)改造事宜，宣傳棚改利好政策、發(fā)動(dòng)廣大居民參與，讓其自我決策、自我治理。紅花崗區(qū)棚戶區(qū)改造自實(shí)施以來，得到了廣大群眾的支持和認(rèn)可，群眾自發(fā)參與的主動(dòng)性強(qiáng)、積極性高，這與自改委工作人員的努力是分不開的。

“自改委是提高群眾參與、提高群眾滿意度、有效快速推進(jìn)棚改工作的利器?！痹ㄆ綄?duì)“自改委”的作用給予了充分的認(rèn)可。在他看來，自改委負(fù)責(zé)日常動(dòng)員工作，搜集群眾相應(yīng)的要求和問題，進(jìn)而有針對(duì)性的做好工作。他們從群眾中來，到群眾中去，說出的話老百姓易于接受，解決了很多參改的中介機(jī)構(gòu)無法解決的問題。

紅花崗區(qū)住建局的相關(guān)人士也表示，“除了一定的通訊補(bǔ)助，自改委成員沒有其他補(bǔ)助，但是這些自改委成員無怨無悔、沒有計(jì)較。他們大都是退休人員，舍小家為大家，是棚改中值得尊敬和表?yè)P(yáng)的群體?！?/p>

民生改善方面，對(duì)于只有一套住房的拆遷戶，原住房面積不到60平米的都按照60平米進(jìn)行補(bǔ)償安置，改善住房條件。區(qū)政府辦的一位工作人員說，“棚改實(shí)操過程中，延安路一期項(xiàng)目中有1戶只有20平米，根據(jù)《貴州住房保障條例》的規(guī)定，要按照人均15平米的住房面積來保障住房，三口之家45平米就夠了。為真正惠及低收入群體，在區(qū)里財(cái)政很緊的情況下，我們把保障面積提高到60平米的標(biāo)準(zhǔn)。”

“2015年年底紅花崗區(qū)購(gòu)買了4000多套房子作為政府搭橋安置的房源。當(dāng)時(shí)房?jī)r(jià)低，如今房?jī)r(jià)上漲，但我們?nèi)匀话凑债?dāng)時(shí)購(gòu)房的價(jià)格對(duì)群眾進(jìn)行安置，讓利給群眾。”袁建平說。

與此同時(shí)，紅花崗區(qū)充分利用棚改騰出的零星地塊，致力于改善民生。零星棚戶區(qū)分散在各個(gè)地方，紅花崗區(qū)將一些零星棚戶區(qū)拆除后，不建其他建筑而是修成小微花園，如今全區(qū)幾十個(gè)小微花園為市民提供了鍛煉休閑的好去處。對(duì)于面積稍微大一點(diǎn)的零星地塊，則建成公共停車場(chǎng)、學(xué)校，便于城區(qū)停車以及遷入人口孩子入學(xué)。

在推進(jìn)棚戶區(qū)改造的過程中，相關(guān)配套政策的推出也體現(xiàn)出了紅花崗區(qū)的匠心獨(dú)具。紅花崗區(qū)委、區(qū)政府研究制定了《紅花崗區(qū)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)棚戶區(qū)改造管理工作的通知》、《紅花崗區(qū)房屋征收貨幣化安置辦法》、《紅花崗區(qū)政府向社會(huì)力量購(gòu)買棚戶區(qū)改造服務(wù)實(shí)施辦法》等一系列規(guī)范性文件，為棚改工作提供了政策依據(jù)和制度保障。

城市設(shè)計(jì)規(guī)劃不斷優(yōu)化。成立了以規(guī)劃、城投、咨詢單位、設(shè)計(jì)單位為主的工作專班，結(jié)合片區(qū)城市經(jīng)濟(jì)、歷史文化、形態(tài)風(fēng)貌、建設(shè)質(zhì)量、開發(fā)程度、人口分布等現(xiàn)狀，進(jìn)一步優(yōu)化了交通組織、功能布局、風(fēng)貌形態(tài)、業(yè)態(tài)配置等。

督查機(jī)制不斷完善。指揮部和項(xiàng)目部建立了包保責(zé)任制，對(duì)簽約工作實(shí)行掛圖作戰(zhàn)，對(duì)簽約工作實(shí)行日調(diào)度、日研判、日?qǐng)?bào)告。

楊艷表示，國(guó)家棚改政策變化，要求從貨幣化安置向?qū)嵨锇仓棉D(zhuǎn)變，我們及時(shí)調(diào)整了工作思路和安置方式，從全部“貨幣化+”方式轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)權(quán)置換、一次性貨幣補(bǔ)償和“貨幣化+”方式，并將紅花崗區(qū)實(shí)施效果較好的政府搭橋方式升級(jí)為“貨幣化+房票”方式，為緩解資金壓力學(xué)習(xí)借鑒其他地方工作經(jīng)驗(yàn)而來的“貨幣化+留存”方式。

《關(guān)于加快推進(jìn)2018年紅花崗區(qū)棚戶區(qū)改造工作的實(shí)施意見（征求意見稿）》中提到，2018年紅花崗區(qū)棚改項(xiàng)目全部采用模擬搬遷方式進(jìn)行房屋征收，安置方式按照中央、省、市要求調(diào)整為產(chǎn)權(quán)置換、一次性貨幣補(bǔ)償、貨幣化+房票、貨幣化+回購(gòu)、貨幣化+留存五種方式。

破解融資難

隨著棚戶區(qū)改造工作的不斷深入，融資難、還款難、兌付難、征收難的問題也逐步凸顯，但受國(guó)家當(dāng)前嚴(yán)防債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)政策限制，融資成本和融資難度加大。在這種背景下，如何利用好當(dāng)前的棚改政策，實(shí)現(xiàn)融資瓶頸突破，確保棚改資金有保障，資金來源有出處，成為了棚改工作重中之重。

面對(duì)棚戶區(qū)改造的全國(guó)性難題，紅花崗區(qū)通過調(diào)查研究，制定了一系列的相應(yīng)舉措，既開拓了融資渠道，也創(chuàng)新了融資方式，從而為棚戶區(qū)改造打好了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)?；乜醇t花崗區(qū)的融資實(shí)踐，其在融資領(lǐng)域所作出的努力堪稱全國(guó)性的樣本，其具體措施既體現(xiàn)出了因地制宜，也符合國(guó)家層面的相關(guān)精神與政策：充實(shí)完善機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化制度建設(shè)；算好資金缺口賬，制定好融資計(jì)劃；加強(qiáng)要素保障，做優(yōu)融資平臺(tái)；簡(jiǎn)化項(xiàng)目審批流程，按時(shí)限規(guī)定及時(shí)完善新建項(xiàng)目所需手續(xù)，為項(xiàng)目融資奠定基礎(chǔ)；運(yùn)用好融資工具，多渠道籌集資金；爭(zhēng)取好政策，創(chuàng)新融資模式；成立PPP基金，吸引社會(huì)資本參與區(qū)棚改建設(shè)；積極對(duì)接協(xié)調(diào)國(guó)有商業(yè)銀行與政策性銀行組團(tuán)授信，破解銀行授信規(guī)模限制問題。

融資工具方面，紅花崗區(qū)以區(qū)城投公司為主體成功發(fā)行棚戶區(qū)改造項(xiàng)目企業(yè)債，募集棚改資金。積極對(duì)接國(guó)家開發(fā)銀行申請(qǐng)貸款。積極爭(zhēng)取財(cái)政、基金等資金投入，有效解決項(xiàng)目貸款所需資本金及項(xiàng)目資金問題。通過商業(yè)銀行貸款、信托、融資租賃等渠道多方籌集資金。鼓勵(lì)引導(dǎo)施工企業(yè)投入部分資金共同參與項(xiàng)目建設(shè)。

融資模式方面，則將C級(jí)危房（部分承重結(jié)構(gòu)承載力不能滿足正常使用要求，局部出現(xiàn)險(xiǎn)情）、D級(jí)危房（承重結(jié)構(gòu)承載力已不能滿足正常使用要求，房屋整體出現(xiàn)險(xiǎn)情）打包成零星棚改項(xiàng)目向國(guó)開行及商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)貸款。將部分融資項(xiàng)目貸款審查前置的手續(xù)和文件，變更為授信前置，有效的節(jié)約時(shí)間，共同發(fā)力助推項(xiàng)目進(jìn)程；

吸引社會(huì)資本方面，紅花崗區(qū)與貴陽(yáng)銀行發(fā)起設(shè)立“紅花崗貴銀PPP投資發(fā)展基金”，進(jìn)一步優(yōu)化投融資結(jié)構(gòu)，撬動(dòng)社會(huì)資本，促進(jìn)區(qū)域公共設(shè)施建設(shè)。

紅花崗區(qū)兩年來實(shí)施棚改項(xiàng)目估算征收資金需求達(dá)219.06億元，壓力空前巨大，工作舉步維艱，但紅花崗區(qū)迎難而上，積極通過各種渠道籌集棚戶區(qū)改造資金193.87億元，其中中央和省級(jí)專項(xiàng)棚改資金補(bǔ)助到位9.99億元，國(guó)開行貸款85.8億元，國(guó)開行基金4.02億元，商業(yè)銀行貸款62.85億元，發(fā)行債券11億元，其他渠道20.21億元。截止2018年5月底到位資金148.04億元?！?/p>

“棚改資金的來源中，除了中央和省級(jí)專項(xiàng)補(bǔ)助資金以及中央棚戶區(qū)改造的專項(xiàng)配套資金不用還，其他幾部分到期后，均需要還本付息。資金來源壓力很大，建議對(duì)地方的棚戶區(qū)改造給予大力的支持?！奔t花崗區(qū)發(fā)改局副局長(zhǎng)介紹。

“我們將一方面向政策性銀行申貸，但是受到政策性銀行貸款規(guī)模限制，今年這一部分申貸的比例會(huì)降低，主要還是和商業(yè)銀行進(jìn)行溝通，以商貸為主、政策性銀行貸款為輔?！睂?duì)于2018年的融資計(jì)劃，袁建平介紹說。

為加快棚改工作推動(dòng)進(jìn)程，紅花崗區(qū)按照“信息公開、嚴(yán)格程序、比優(yōu)擇選、集體決策”的原則，通過擇優(yōu)選擇，與中鐵五局、中鐵建投、中建四局、中城投五局、碧桂園等企業(yè)達(dá)成了合作框架協(xié)議，由政府和企業(yè)雙方共同組建SPV公司，推動(dòng)棚戶區(qū)改造地塊規(guī)劃。“通過項(xiàng)目公司對(duì)土地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，也能一定程度上解決一期開發(fā)中資金不足問題?！痹ㄆ奖硎?。

一位紅花崗區(qū)國(guó)土分局的工作人員坦言，資金需求最困難的時(shí)期已經(jīng)過去，當(dāng)下的安置所面臨的資金需求一定程度上已經(jīng)得到了緩解。“原來沒有產(chǎn)權(quán)置換這一方式，但是現(xiàn)在的貨幣化+房票就相當(dāng)于產(chǎn)權(quán)安置，以及貨幣化+回購(gòu)方式，不需要全部?jī)陡恫疬w安置款，會(huì)進(jìn)一步減少資金壓力?！鄙鲜龉ぷ魅藛T表示。