三位一體：重慶市巫溪縣精準扶貧工作機制

甘明生

[摘 要] 目前我國精準扶貧工作正處于脫貧攻堅階段，建立有效的精準扶貧工作機制是打贏這場攻堅戰(zhàn)的關鍵因素。只有建構科學合理的精準扶貧工作機制，方能有效整合各項扶貧資源，保障扶貧目標的順利實現(xiàn)。重慶市巫溪縣作為國家扶貧開發(fā)工作重點縣，在精準扶貧工作過程中形成了系統(tǒng)的工作機制，具體包括精準扶貧識別機制、管理機制和評價機制。三位一體的工作機制有效保障了重慶市巫溪縣的扶貧成效，且為其他各地扶貧提供了可資借鑒的經(jīng)驗。

[關鍵詞] 重慶市巫溪縣；精準扶貧；三位一體；工作機制；識別原則；扶貧管理機制

[中圖分類號] C913.7 [文獻標識碼] A [文章編號] 1002-8129（2018）08-0074-07

精準扶貧是各地黨委和政府近年來的重點工作之一，既關乎中央相關政策的貫徹實施，又涉及貧困地區(qū)居民的生活質(zhì)量改善，更與2020年全面建成小康社會的宏偉目標密切相關。面對如此重要的工作，有必要建構與其相配套的工作機制，特別是在各地精準扶貧工作已然進入“啃硬骨頭、攻堅拔寨”沖刺期的形勢下，建構科學合理的工作機制愈加關鍵。習近平總書記在黨的十九大報告中強調(diào)：“堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。讓貧困人口和貧困地區(qū)同全國一道進入全面小康社會是我們黨的莊嚴承諾。要動員全黨全國全社會力量，堅持精準扶貧、精準脫貧，堅持中央統(tǒng)籌省負總責市縣抓落實的工作機制，強化黨政一把手負總責的責任制?！盵1]可見，工作機制是精準扶貧工作能否取得最終勝利的直接保障。身處精準扶貧一線的基層黨委和政府應高度重視，結合地區(qū)實際確立相應的工作機制。重慶市巫溪縣地處大巴山東段南麓，是典型的山區(qū)農(nóng)業(yè)縣，更是國家扶貧開發(fā)工作重點縣，貧困問題較為突出。黨的十八大以來，巫溪縣積極響應政策號召，在精準扶貧領域取得了系列成果并積淀了諸多經(jīng)驗，其中不乏中崗鄉(xiāng)、天元鄉(xiāng)、紅池壩鎮(zhèn)等典型。本文以重慶市巫溪縣為樣本，對其精準扶貧工作機制進行分析和研究，希冀為國內(nèi)其他基層市縣工作機制的建構提供實鑒。

一、建構基礎：精準扶貧工作機制之依據(jù)

工作機制，是指某一項工作各要素之間的結構關系及其具體的運行方式。任何一項工作機制之建構，必定有其政策基礎和依據(jù)，精準扶貧工作機制亦不例外。2013年11月，習近平總書記在湖南湘西考察時提出“精準扶貧”，建構精準扶貧工作機制也正式拉開序幕，相應的政策文件隨之出臺。

2013年12月18日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，明確指出要“建立精準扶貧工作機制”，主要強調(diào)三個方面：一是工作原則層面，要求“按照縣為單位、規(guī)?？刂啤⒎旨壺撠?、精準識別、動態(tài)管理的原則”；二是扶貧對象層面，即由國家統(tǒng)一確定扶貧對象的識別辦法，對各地區(qū)真正貧困的人進行識別定位。各地對每個貧困村、貧困戶建檔立卡，建設全國扶貧信息網(wǎng)絡系統(tǒng)；三是扶貧措施層面，要求與貧困識別結果相銜接、相對應，在找準致貧原因的前提下采取最為合適、最為有效的扶貧措施。這實質(zhì)上指明了三個子機制的建構方向，即“建立健全精準識別、信息聯(lián)網(wǎng)和動態(tài)管理機制、建立健全專項措施與識別結果的銜接機制、建立健全幫扶工作落實機制”[2]。2015年11月2日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》中再次強調(diào)了“加快健全精準扶貧工作機制”。

2015年11月29日，中共中央、國務院發(fā)布《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，明確要求“健全精準扶貧工作機制”。除最先被置于重要位置的精準識別和建檔立卡兩個關鍵環(huán)節(jié)之外，還進一步擴展了工作機制的內(nèi)容：第一，精準的內(nèi)容要求，即“扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準”，覆蓋產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、教育、醫(yī)療等各個方面；第二，建檔立卡的定期核查機制，定期對貧困村、貧困戶和貧困人口進行核查；第三，貧困戶和貧困縣的脫貧認定機制，確保扶貧對象逐步減少，且對已經(jīng)脫貧的農(nóng)戶，要防止其再次返貧；第四，對扶貧工作績效的社會監(jiān)督機制，“開展貧困地區(qū)群眾扶貧滿意度調(diào)查，建立對扶貧政策落實情況和扶貧成效的第三方評估機制”。

2016年3月16日，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》發(fā)布。《綱要》指出要“健全精準扶貧工作機制”，這相當于將精準扶貧工作機制列入了國家規(guī)劃。其在強調(diào)精準識別、建檔立卡工作之余，重申了貧困人口的動態(tài)管理機制和脫貧認定機制、扶貧工作績效社會監(jiān)督機制。

此外，在金融、科技等專業(yè)領域，亦有相關文件提到健全精準扶貧工作機制。如2014年3月6日，中國人民銀行、財政部、銀監(jiān)會等發(fā)布的《關于全面做好扶貧開發(fā)金融服務工作的指導意見》強調(diào)，“扶貧部門要完善精準扶貧工作機制，建立健全貧困戶、項目庫等信息系統(tǒng)，做好優(yōu)質(zhì)項目、企業(yè)的推薦工作”。2017年9月22日，工業(yè)和信息化部辦公廳、國家開發(fā)銀行辦公廳在《關于開發(fā)性金融支持特色產(chǎn)業(yè)精準扶貧項目試點和推進礦物功能材料產(chǎn)業(yè)示范基地建設的通知》中要求“貫徹精準扶貧、精準脫貧基本方略，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)精準扶貧工作機制和模式”。2018年3月5日，中國科協(xié)辦公廳在《關于公布2017年度全國科技助力精準扶貧工作考核評估結果的通知》中提出“要不斷創(chuàng)新科技助力精準扶貧工作機制，繼續(xù)集聚科技資源優(yōu)勢，加大對貧困地區(qū)的科技供給和支撐”。

綜上可見，建構和健全精準扶貧工作機制有著充分的政策文件依據(jù)，更被明確列入國家規(guī)劃。精準扶貧工作機制是實現(xiàn)精準扶貧目標的配套產(chǎn)物，其以精準識別和建檔立卡為中心，涵蓋動態(tài)管理機制、脫貧認定機制、扶貧工作績效社會監(jiān)督機制等諸多子機制，亦包括金融扶貧、科技扶貧等諸多具體工作方式。

二、三位一體：巫溪縣精準扶貧工作機制之構成

“精準扶貧戰(zhàn)略的實施和工作的推進需要各個地方發(fā)揮積極性和創(chuàng)新能力，不斷創(chuàng)新精準扶貧工作機制，因地制宜地制定精準扶貧政策和措施，才能促進精準扶貧目標的實現(xiàn)”[3]。重慶市巫溪縣依據(jù)精準扶貧相關政策文件，結合自身特色，建構了“識別、管理、評價”三位一體的精準扶貧工作機制，形成了一個先后有序且協(xié)同運行的扶貧系統(tǒng)。

（一）精準扶貧識別機制

識別機制是精準扶貧工作得以全面開展的必要前提。只有精準識別出貧困村、貧困戶和貧困人口，方能集中資源對其進行幫扶，順利完成脫貧攻堅的既定目標。巫溪縣自2015年以來，不斷細化貧困人口識別標準，健全貧困人口精準識別機制，力求如期實現(xiàn)越線目標。

第一，識別原則——“四個堅持”。巫溪縣在精準扶貧識別過程中確立了“四個堅持”原則，即由“第一書記”、駐村工作隊、鎮(zhèn)村干部等人員組成調(diào)查小組，堅持“四看四訪四算四審”。所謂“四看”，包括察看住房、糧食、勞動能力、在讀學子情況；所謂“四訪”，包括走訪干部、親友、鄰居、現(xiàn)場，從而確定爭議情況、家庭信息和財產(chǎn)狀況；所謂“四算”，即計算清楚務工、生產(chǎn)、生活和補貼收支帳；所謂“四審”，即由貧困戶本人、村支部書記、“第一書記”和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委成員審核簽字確認。在“四個堅持”識別原則下，巫溪縣對25148戶扶貧對象進行了精準再識別，從而確定了識別對象、貧困原因和扶助辦法。

第二，識別標準—— “三高、一低、三差、三重”。以深度和相對貧困村的識別標準為例，巫溪縣貫徹“三高、一低、三差、三重”?！叭摺?，即貧困發(fā)生率高、建檔立卡貧困人口占鄉(xiāng)村人口總數(shù)的比例高、低收入人口（包括低保戶、殘疾人、特困人口）占比高；“一低”，即人均可支配收入低；“三差”，即交通條件差、飲水安全保障率差、生存環(huán)境差；“三重”，則包括低保、五保、殘疾等貧困人口脫貧任務重、因病致貧人口脫貧任務重、貧困老人脫貧任務重。從該標準來看，基本覆蓋了生活質(zhì)量、勞動能力、交通環(huán)境、人口構成等諸多方面，如此識別出來的貧困村自然精準。

第三，識別程序——“三進、三評、三公示”。在具體識別過程中，巫溪縣還開創(chuàng)了極具特色的識別程序，確保程序公正。以天元鄉(xiāng)為例，其在精準扶貧識別工作中嚴格遵循“三進、三評、三公示”的識別程序。其中，“三進”是指駐村干部、村干部、社干部進村入戶走訪，包括社干部對農(nóng)戶進行全面的家庭情況排查、村干部聯(lián)系群眾對篩選出的貧困戶進行核實與調(diào)查、駐村干部進行二次走訪以復核貧困對象?！叭u”是指鄉(xiāng)、村、社三級評議，確保精準識別準確、公正、公平?！叭u”從最基層的社評開始，由每個社通知符合條件的貧困戶提出申請并予以評議審核，確定的名單則進入村評；由村民代表對開列的貧困戶進行再次評議，符合條件則上交鄉(xiāng)鎮(zhèn)；鄉(xiāng)評相當于最終評議，由鄉(xiāng)干部組織現(xiàn)場核實并召開黨委會評議，確定無誤后上報?！叭尽眲t是對“三評”程序的補充，即分別將社評、村評、鄉(xiāng)評的名單結果在社、村、鄉(xiāng)三級張貼公示，并對各環(huán)節(jié)收集的意見進行核實、處理。

通過嚴格的識別程序，巫溪縣確保了識別的精準性，進而對識別出來的農(nóng)村貧困人口按程序及時建檔立卡，將其相關信息納入精準扶貧數(shù)據(jù)庫。目前，巫溪縣正加強精準扶貧大數(shù)據(jù)的管理應用，搭建扶貧信息綜合平臺，力圖實現(xiàn)扶貧數(shù)據(jù)互通共享。這對于精準扶貧工作的開展和最終目標的實現(xiàn)大有裨益。

（二）精準扶貧管理機制

識別出貧困村、貧困戶之后，對其進行科學管理尤為關鍵。這種管理屬于廣義層面的管理，即不僅僅是對識別名單的進出管理，還包括具體的管理措施，如采取的扶貧方式、適用的扶貧政策、配套使用的資金和項目等。巫溪縣在完成精準識別后，也建構了日臻完善的管理機制。

1. 貧困檔案管理。要為識別出來的貧困村、貧困戶和貧困人口建檔立卡，必須對這些檔案進行管理，從而確保檔案的真實性和動態(tài)性。巫溪縣著手建立貧困人口動態(tài)監(jiān)測制度和特殊困難“臨界對象”檔外臺賬，從而對致貧趨勢進行預警和提前介入干預。2018年4月，巫溪縣脫貧攻堅領導小組辦公室發(fā)布《巫溪縣建檔立卡貧困人口信息比對實施方案》，適時對全縣建檔立卡貧困人口基本信息進行數(shù)據(jù)比對，并實現(xiàn)扶貧部門與行業(yè)部門信息互通、信息互享，夯實建檔立卡工作基礎，并將具體任務分配到具體職能部門。在嚴格有序的檔案管理機制下，巫溪縣的貧困檔案一直處于極其精準的狀態(tài)，無論是貧困人口的具體信息變化，抑或貧困名單的進出均有明確的備案。

2. 扶貧項目與資金管理。扶貧項目與資金是精準扶貧工作中最為核心的部分，它決定著扶貧資源的分配和安排，直接關系到被扶對象的脫貧速度和發(fā)展持久性。巫溪縣向來堅持項目精準安排，在“一村一策、一戶一法”的原則指導下，完善“村規(guī)劃”“戶方案”，建立村級臺賬，實施清單管理。根據(jù)各村各戶的實際情況，綜合實施交通、水利、文化、金融、科技、電商、鄉(xiāng)村旅游、就業(yè)培訓、環(huán)境改善、村企結對等十大行業(yè)項目的精準扶貧行動。同時，在扶貧項目實施過程中，嚴格執(zhí)行“群眾討論、村社申請、鄉(xiāng)鎮(zhèn)申報、縣級審批、鄉(xiāng)村實施、鄉(xiāng)鎮(zhèn)驗收、縣級抽查、鄉(xiāng)級報賬”的工作機制，引導各方力量參與扶貧項目的事前、事中、事后全過程監(jiān)督，確保扶貧項目安排使用精準。至于扶貧資金的管理，“根據(jù)國務院扶貧辦的統(tǒng)計，目前80%的專項扶貧資金的管理權已經(jīng)下放到縣一級。但其他行業(yè)部門的資金管理方式變化不大，需要進一步下放資金管理權，才可能做到扶貧資金在基層的整合，提高精準扶貧的針對性和效果”[4]。巫溪縣妥善整合了本縣扶貧資金，堅持以規(guī)劃為引領，以項目為載體，集中資金推進脫貧攻堅。以天元鄉(xiāng)為例，巫溪縣先后整合了市交委、市農(nóng)委、市水利局等政府部門以及建行重慶分行、重慶文理學院、重慶三峽醫(yī)藥高等?？茖W校等單位的資金支持，其中市教委扶貧集團籌集的教育扶貧資金更是被直接投放到教育扶貧領域，眾多貧困家庭學生因此受益。

3. 扶貧廉潔管理。精準扶貧為貧困地區(qū)帶來了大量的項目與資源，扶貧開發(fā)中的廉潔建設尤為關鍵。中央也將扶貧列為專項監(jiān)督的重點領域之一，“十八屆中央紀委六次全會對扶貧領域監(jiān)督執(zhí)紀問責進行了專門部署，并把扶貧領域虛報冒領、截留私分、揮霍浪費作為各級紀檢監(jiān)察機關必須嚴肅查處的問題”[5]。在此背景下，巫溪縣加強對扶貧領域的作風問題管理，切實保障精準扶貧工作廉潔透明。如2016年，巫溪縣在全縣范圍內(nèi)開展扶貧領域“五督查一問責”專項行動，從嚴整治和查處扶貧領域侵害群眾利益的不正之風和腐敗問題。其中，“五督查”包括對扶貧工作中失職瀆職、弄虛作假、違規(guī)使用扶貧資金、優(yōu)親厚友、辦理群眾事務過程中吃拿卡要等問題的監(jiān)督檢查；“一問責”指問責曝光一批典型案件，定期收集、篩選典型案件，及時點名道姓通報曝光，形成震懾效應。2018年，巫溪縣紀委、監(jiān)察委在總結工作經(jīng)驗的基礎上進一步印發(fā)了《巫溪縣2018年至2020年扶貧領域腐敗和作風問題專項治理實施方案》，重點解決未來三年履行脫貧攻堅政治責任不力、扶貧領域貪污腐敗、扶貧領域形式主義和官僚主義等三大問題，奠定了精準扶貧的廉潔管理機制。

（三）精準扶貧評價機制

精準扶貧工作成功與否，有賴于評價機制的建立。目前，我國主要從兩個方面建立了扶貧工作成效的考核機制：一方面是正式的黨政考核機制，即在貧困縣約束機制基礎上，根據(jù)中組部和國務院扶貧辦聯(lián)合下發(fā)的《關于改進貧困縣黨政領導班子和領導干部經(jīng)濟社會發(fā)展實績考核工作的意見》所建立的更具針對性的貧困縣考核機制；另一方面則是第三方評估機制，即以省為單位對各省精準扶貧工作成效以及貧困縣退出效果開展獨立第三方評估[6]。巫溪縣在此基礎上進行了細化，一是將黨政考核機制落實到精準扶貧工作單位和個人，二是豐富第三方評估機制，雙管齊下確保評價結果的客觀性。

1. 精準扶貧工作單位和個人的黨政考核機制。既然國家層面對貧困縣設置了考核機制，那么就有必要將考核的要求自上而下貫徹到扶貧工作的責任單位和工作人員。巫溪縣在全縣范圍內(nèi)建構了一套脫貧攻堅考核實施方案，考核對象包括32個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和30個縣級扶貧集團成員單位。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的考核內(nèi)容包括減貧成效、脫貧成果鞏固、精準識別、精準幫扶、項目資金管理、金融扶貧、基礎工作、平時工作情況；縣級扶貧集團成員單位的考核內(nèi)容則包括行業(yè)扶貧、整合資金績效評價、社會扶貧、平時工作情況?？己巳藛T分別對上述每一項考核內(nèi)容打分，考核結果將作為相應單位與個人績效考核、綜合目標考核的重要內(nèi)容。此外，還建立了針對特殊崗位工作人員的考核機制，如2017年發(fā)布的《巫溪縣駐村工作隊暨第一書記管理考核辦法》即是對脫貧攻堅駐村工作第一書記的考核。可以說，巫溪縣通過對單位和個人的考核落實落細了中央對貧困縣考核的要求。

2. 豐富第三方評估機制。第三方評估機制作為一種外部的有效制衡機制，能更加客觀、公正地對精準扶貧工作開展評估，從而真正發(fā)現(xiàn)精準扶貧工作過程中的經(jīng)驗和弊端。根據(jù)2016年中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》，省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作中的“精準識別”和“精準幫扶”系由國務院扶貧開發(fā)領導小組委托第三方機構進行評估。巫溪縣受此啟發(fā)，在上級政府組織第三方評估的同時，對該機制進行多樣化處理。具體體現(xiàn)有二：一是在本縣范圍內(nèi)，組織其他單位對某一單位的精準扶貧成效進行評估；二是通過新聞媒體對精準扶貧成效進行評估。巫溪縣鼓勵各大新聞媒體對巫溪扶貧工作進行監(jiān)督和報道，這實質(zhì)上是將新聞媒體作為第三方評估主體，突出了新聞報道相對客觀的評估效果。

三、結語

精準扶貧是一件功在當代、利在千秋的偉大工程，既與千千萬萬貧困人民的美好生活息息相關，又與中國的未來發(fā)展密切契合，更是實現(xiàn)社會主義共同富裕莊嚴承諾的必由之路。而順利推進精準扶貧工作，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，“需要國家層面的全局部署、頂層設計、制度保障、政策傾斜、資金支持；還需要廣大干部勇于擔當、耐得住性子、下一番‘繡花功夫”[7]?？茖W合理的精準扶貧工作機制有助于整合這些要素，既能確保國家部署、制度、政策、資金的全面落實，亦能激發(fā)廣大干部的斗志，做一番英勇與細膩兼?zhèn)涞摹袄C花功業(yè)”。重慶市巫溪縣的精準扶貧工作機制已取得了顯著成效，為推動巫溪縣貧困人口盡快脫貧奠定了堅實基礎。盡管這一機制還將在實踐中不斷完善，但巫溪縣委、縣政府和巫溪縣全體人民一定會眾志成城、克難奮進，確保2020年順利實現(xiàn)脫貧攻堅的宏偉目標。

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[責任編輯：胡 梁]