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    加快推進(jìn)社會(huì)主義民主政治程序化建設(shè)

    2018-07-31 09:42趙振宇
    決策與信息 2018年8期
    關(guān)鍵詞:民主政治社會(huì)主義依法治國

    趙振宇

    [摘 要] 加快我國民主政治程序化建設(shè)具有重要意義:有助于完善社會(huì)主義民主政治,有助于保證民主政治過程的科學(xué)決策,有助于規(guī)范政府行為以保障公民權(quán)利。目前,社會(huì)進(jìn)程中的非程序化機(jī)制和行動(dòng)具有極大危害:非程序化無法保證決策的民主基礎(chǔ)和科學(xué)性,將造成各級政府部門之間政令不統(tǒng)一,會(huì)造成立法、司法和行政不能有效配合,將加大行政成本,耗費(fèi)人力、物力和財(cái)力,并可能滋生腐敗。加快推進(jìn)社會(huì)主義民主政治程序化建設(shè)的實(shí)現(xiàn)路徑主要有三方面,即堅(jiān)持科學(xué)性、堅(jiān)持公開性、堅(jiān)持合法性。

    [關(guān)鍵詞] 社會(huì)主義;民主政治;程序化建設(shè);決策科學(xué)化;依法治國;政治體制改革

    [中圖分類號] D621 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號] 1002-8129(2018)08-0026-07

    人們的一切努力和奮斗都在遵循一種程序,一種適應(yīng)自然、社會(huì)和人的思維運(yùn)動(dòng)的程序;一切成功者的表現(xiàn)都在于不斷克服來自自身和外部的干擾或破壞,調(diào)適各種程序,使之趨于和諧。在依法治國的當(dāng)下,要著重加強(qiáng)制度建設(shè),特別是程序化的建設(shè)。這是當(dāng)今時(shí)代構(gòu)建和諧社會(huì),實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興中國夢的重大課題。

    一、我國民主政治程序化發(fā)展歷程回顧

    改革開放以前,由于缺乏程序性,從中央到地方,領(lǐng)導(dǎo)人憑經(jīng)驗(yàn)拍腦袋決策的做法司空見慣,且暢通無阻。決策出了問題難以及時(shí)糾正,只有等到出現(xiàn)了大問題,才事后堵漏洞,而這時(shí)往往已經(jīng)悔之晚矣。1986年,是我國改革突飛猛進(jìn)的年代。政治體制改革再次被提到全黨的議事日程,而決策的科學(xué)化、民主化成為黨內(nèi)一個(gè)改革的切入點(diǎn)。同年7月31日,時(shí)任中共中央政治局委員、國務(wù)院副總理萬里在全國軟科學(xué)研究工作座談會(huì)上指出: “直到今天,這種盲目拍板、輕率決策的情況,現(xiàn)在到了非改不可的時(shí)候了。我們進(jìn)行政治體制改革,一個(gè)極為重要的方面,就是要解決這個(gè)問題?!彼赋?,“利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段,采用民主和科學(xué)的方法,把決策變成集思廣益的、有科學(xué)依據(jù)的、有制度保證的過程,從而實(shí)現(xiàn)決策的民主化、科學(xué)化和制度化,以加快我國的現(xiàn)代化建設(shè)?!边@個(gè)講話受到鄧小平、陳云同志的高度肯定。在此后十多年時(shí)間里,我們黨在決策科學(xué)化的理論和實(shí)踐上卓有成效。但是,沒有程序的科學(xué)化,決策科學(xué)化的問題仍然無法從根本上解決。

    2002年11月,黨的十六大第一次將“建設(shè)社會(huì)主義政治文明”寫進(jìn)黨代會(huì)工作報(bào)告,并把它作為全面建設(shè)小康社會(huì)的一個(gè)重要目標(biāo)。在談到政治體制改革時(shí),報(bào)告特別強(qiáng)調(diào)“要著重加強(qiáng)制度建設(shè),實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主政治的制度化、規(guī)范化和程序化?!倍?997年黨的十五大報(bào)告中提出的是,“逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主的制度化、法律化”。黨的十六大報(bào)告將“法律化”改為“規(guī)范化”,標(biāo)志著我國民主法制建設(shè)理念日趨完善,社會(huì)主義民主更具有廣泛性。而“程序化”的增加,則說明我們黨在民主法制的建設(shè)中,將程序化建設(shè)提上了議事日程,不僅注意結(jié)果,更關(guān)注運(yùn)動(dòng)的過程,而且,只有關(guān)注過程的科學(xué)性,才能保證結(jié)果的科學(xué)性。

    從2002年至今的十多年里,我們黨在“程序化”的提法上又有了新的變化和發(fā)展。2007年10月,黨的十七大報(bào)告將之表述為:“堅(jiān)持社會(huì)主義政治制度的特點(diǎn)和優(yōu)勢,推進(jìn)社會(huì)主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化,為黨和國家長治久安提供政治和法律制度保障?!盵1] 2012年11月,黨的十八大報(bào)告在談到全面建成小康社會(huì)時(shí),特別強(qiáng)調(diào),“加快推進(jìn)社會(huì)主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化,從各層次各領(lǐng)域推進(jìn)公民有序政治參與,實(shí)現(xiàn)國家各項(xiàng)工作法制化?!?014年10月23日,黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》首次提出“制度化、規(guī)范化、程序化是社會(huì)主義民主政治的根本保障”。在《決定》第三部分《深入推進(jìn)依法行政,加快建設(shè)法制政府》中特別強(qiáng)調(diào):“健全依法決策機(jī)制。把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序,確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確?!?017年2月13日,在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆六中全會(huì)精神專題研討班開班式上,習(xí)近平總書記再次強(qiáng)調(diào):“黨的重大決策都要嚴(yán)格按照程序辦事,充分發(fā)揚(yáng)民主,廣泛聽取意見和建議,做到兼聽則明、防止偏聽則暗,做到科學(xué)決策、民主決策、依法決策。”[2]2017年10月18日黨的十九大在北京召開。在大會(huì)報(bào)告中繼續(xù)強(qiáng)調(diào):“要長期堅(jiān)持、不斷發(fā)展我國社會(huì)主義民主政治,積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革,推進(jìn)社會(huì)主義民主政治制度化、規(guī)范化、法治化、程序化。”[3]在提出眾人的事情由眾人商量時(shí),特別指出要“形成完整的制度程序和參與實(shí)踐,保證人民在日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權(quán)利”。

    回顧改革開放近40年來,我們黨在決策科學(xué)化向著程序科學(xué)化的發(fā)展實(shí)踐中與時(shí)俱進(jìn),成效顯著,深刻認(rèn)識(shí)這種變化和發(fā)展十分重要。

    二、加強(qiáng)程序化建設(shè)的重要意義

    何謂程序?程,講的是規(guī)章或程式;序,講的是區(qū)分或排列位置。程序是指事物運(yùn)動(dòng)的某種次序或過程或環(huán)節(jié),含有某種空間秩序或時(shí)間順序的意思。民主政治程序化的內(nèi)涵包括兩方面內(nèi)容:一是以民主的原則制定程序,即程序的民主化;二是以程序的方式規(guī)范民主政治的運(yùn)行,即民主政治過程的程序化。程序是目的和手段的統(tǒng)一體,作為目的的程序,它是我們孜孜以求的理想境界(有學(xué)者以程序定義民主,有學(xué)者認(rèn)為程序是政治文明之魂);作為手段的程序,它表現(xiàn)在人們的運(yùn)動(dòng)過程之中。在民主法制建設(shè)的制度化、規(guī)范化、程序化三位一體中,制度強(qiáng)調(diào)的是行為準(zhǔn)則和社會(huì)體系,規(guī)范強(qiáng)調(diào)的是價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)或行為模式,而程序則是制度和規(guī)范得以實(shí)現(xiàn)的保障體系。由程序?qū)嵺`上升為程序理論,由程序理論指導(dǎo)程序?qū)嵺`,這是一個(gè)無限的螺旋式上升的過程,是永無止境的。

    程序理論研究在我國是一個(gè)有待加強(qiáng)的薄弱環(huán)節(jié)。原因之一是我國長期以來缺乏精細(xì)化的政治思維,政治往往與運(yùn)動(dòng)聯(lián)系在一起,政治思維也是粗線條的。原因之二是我國的政治文明建設(shè)還處于初級階段,還未提供充分的實(shí)踐基礎(chǔ)。社會(huì)實(shí)踐對理論研究提出了新的緊迫課題。堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義,統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局,實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”的奮斗目標(biāo),是擺在全黨上下、全國人民面前的宏偉藍(lán)圖和艱巨任務(wù)。作為社會(huì)主義民主政治的根本保障,加強(qiáng)和推進(jìn)程序化建設(shè),具有特別重要的意義。具體表現(xiàn)為以下三方面:

    第一,程序化建設(shè)有利于完善社會(huì)主義民主政治。社會(huì)主義民主政治包括兩個(gè)方面的內(nèi)容:一是國家形態(tài)的民主,即民主的國體和政體,這是社會(huì)主義民主政治的基本內(nèi)容,是確立社會(huì)主義民主政治性質(zhì)以及在既定背景下,保證社會(huì)主義民主政治良性運(yùn)行的前提;二是非國家形態(tài)的民主,即保證國家形態(tài)民主得以實(shí)現(xiàn)的具體機(jī)構(gòu)、組織和行為規(guī)范。前者是實(shí)體民主,后者是程序民主,它們是社會(huì)主義民主政治的兩個(gè)方面。實(shí)體民主是程序民主的基礎(chǔ),而程序民主則是實(shí)體民主的保障。因此,可以說民主制度的程序化是現(xiàn)代社會(huì)政治發(fā)展的客觀要求,也是現(xiàn)代民主的一個(gè)基本特征。社會(huì)主義政治文明的核心在于人民當(dāng)家作主,使人民真正參與到國家的管理中來,使構(gòu)成社會(huì)的絕大多數(shù)人的意志上升為國家意志。公民權(quán)利的保障,多數(shù)人的意志要上升為國家意志必須要通過法定程序,才能得到表現(xiàn)和承認(rèn);如果決策和選擇出現(xiàn)錯(cuò)誤,也只能通過預(yù)定的程序加以糾正。

    第二,程序規(guī)范方能保證社會(huì)主義民主政治過程科學(xué)。人民當(dāng)家作主不可能完全按照每一個(gè)人或少數(shù)人的意志來管理國家和社會(huì)事務(wù),只能按照人民中多數(shù)人的意志對國家和社會(huì)生活中的重大事項(xiàng)進(jìn)行決定。任何組織和個(gè)人都不允許有超越憲法和法律的特權(quán)。人民在當(dāng)家作主的過程中,也必須如黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)的“人民有序政治參與”,而不是隨心所欲,更不是無政府主義。民主的重要特征就是按程序辦事,多數(shù)人的意志要通過程序才能表現(xiàn)和承認(rèn)。如果多數(shù)人的決策和選擇出現(xiàn)錯(cuò)誤,也只能通過一定的程序加以改正。所以,程序化是我國民主法制建設(shè)的應(yīng)有之義。對程序的重視程度標(biāo)志著一個(gè)國家的政治文明程度。

    第三,程序化建設(shè)是規(guī)范政府行為,保障公民權(quán)利的客觀要求。程序化建設(shè),可以規(guī)范和保障國家政策和決策對人民意志的體現(xiàn)。加強(qiáng)程序建設(shè)可以保證政務(wù)系統(tǒng)科學(xué)高效的運(yùn)轉(zhuǎn),防止不作為和腐敗現(xiàn)象的發(fā)生,有利于降低決策成本、提高管理效益。同時(shí),也能有效保障公民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。加強(qiáng)政務(wù)的程序化建設(shè),使政府信息公開、暢通、便捷,這樣才能使公民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)真正得到保障,真正實(shí)現(xiàn)權(quán)力在公眾監(jiān)督下運(yùn)行。

    由于程序的不科學(xué)或人們不按科學(xué)的程序辦事而帶來的損失和造成的不良影響在政治、經(jīng)濟(jì)、文化生活中時(shí)有發(fā)生。而且,如果程序設(shè)計(jì)不科學(xué),越是參與性強(qiáng)、透明度高,其造成的不良影響面就越大;如果程序安排得不科學(xué),越是動(dòng)用了法制的力量,就越有強(qiáng)制性的危害,因?yàn)椴豢茖W(xué)行為可以在法制的保護(hù)下大搖大擺地將人們引入歧途。

    三、非程序化的現(xiàn)狀及危害

    目前,社會(huì)進(jìn)程中非程序化的機(jī)制和行動(dòng)嚴(yán)重地影響了我國的社會(huì)發(fā)展,主要危害表現(xiàn)在以下五個(gè)方面:

    第一,非程序化無法保證決策的民主基礎(chǔ)和科學(xué)性。民主集中制是我國社會(huì)主義民主政治的基本原則。但是,由于一些政府部門領(lǐng)導(dǎo)程序意識(shí)淡薄,決策之前往往忽略民主討論,忽略信息搜集和科學(xué)論證的過程,導(dǎo)致出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)“拍腦袋、拍胸脯、拍屁股”式的決策。在決策過程中,政府不注意信息公開(或者有意隱瞞重要決策信息),缺少專家咨詢和論證程序,沒有聽證、論證和證偽的制度保證,使公共決策缺少必要的科學(xué)依據(jù),最終導(dǎo)致決策失敗,使政府行為喪失公信力。

    第二,非程序化決策造成各級政府部門之間政令不統(tǒng)一。領(lǐng)導(dǎo)決策和制定政策不遵循一定的法律和工作程序,政令的統(tǒng)一就會(huì)受到破壞,就會(huì)出現(xiàn)層層打折扣,以及對某項(xiàng)精神“有的重視,有的輕視,有的無視”的狀況,從而產(chǎn)生各種錯(cuò)誤[4]。近幾年來,層出不窮的選擇性執(zhí)法、資源野蠻開采、暴力拆遷、私設(shè)小金庫等被黨和國家明令禁止的行為和現(xiàn)象,都和上述政府行為的非程序化有關(guān)[4]。該執(zhí)行的無法執(zhí)行,該禁止的不能禁止,這都是非程序化在決策執(zhí)行過程中的表現(xiàn)。

    第三,非程序化造成立法、司法和行政不能有效配合,影響法治的權(quán)威性。非程序化會(huì)造成決策、執(zhí)行和監(jiān)督之間關(guān)系的混亂,從而影響法治的權(quán)威。在目前的行政體系中,存在一些行政領(lǐng)導(dǎo)人破壞行政程序,干預(yù)司法審判的現(xiàn)象。為此,2015年3月30日,中央正式下發(fā)的《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究規(guī)定》提出,領(lǐng)導(dǎo)干部違法干預(yù)司法活動(dòng),可以給予紀(jì)律處分,構(gòu)成犯罪的可以追究刑責(zé)。這個(gè)文件的制定,其實(shí)質(zhì)就是用程序化來保證司法的獨(dú)立性。另外,由于一些政府決策不經(jīng)過民意測試或充分論證討論,侵犯公民合法權(quán)益,從而造成群體事件時(shí)有發(fā)生,埋下社會(huì)安全隱患,威脅社會(huì)穩(wěn)定。

    第四,非程序化加大行政成本,耗費(fèi)人力、物力和財(cái)力。當(dāng)前,國家的一些重大項(xiàng)目,特別是耗資巨大、影響深遠(yuǎn)、技術(shù)復(fù)雜的重大項(xiàng)目必須依靠科學(xué)決策。非程序化的決策會(huì)極大地增加這些重大項(xiàng)目的成本。體制的非程序化,必然導(dǎo)致決策的非科學(xué)化甚至帶來一定的破壞性。譬如一些重大工程的失敗,其中一個(gè)重要原因就是沒有科學(xué)的程序化作保障。

    第五,非程序化給公權(quán)力“尋租”留下空間,是腐敗行為產(chǎn)生的一個(gè)重要原因。當(dāng)前一些政府部門腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重,甚至在一些地方發(fā)展成為窩案、串案,領(lǐng)導(dǎo)專權(quán)和決策隨意,這些都給國家和人民財(cái)產(chǎn)造成了巨大的損失。如河南省曾出現(xiàn)5任交通廳長4人因腐敗落馬,浙江藥監(jiān)局也發(fā)生3任局長先后落馬,這種“前腐后繼”的窩案層出不窮的原因,在于高度集中的權(quán)力運(yùn)作中監(jiān)督程序被排除在外。監(jiān)督本身就是民主程序的一環(huán),監(jiān)督又以知情為前提。公民的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)都必須有制度保證,才能夠落到實(shí)處,才能夠避免民主法制建設(shè)受到損害。

    四、加快推進(jìn)程序化建設(shè)的實(shí)現(xiàn)路徑

    在“依法治國”的社會(huì)主義民主政治建設(shè)中,“依程序行事”應(yīng)當(dāng)成為一條重要準(zhǔn)則。為此,我們需要做好以下三方面工作:

    第一,堅(jiān)持科學(xué)性,加快推進(jìn)程序化建設(shè)。所謂程序的科學(xué)性,就是要求程序的設(shè)置符合客觀實(shí)際的規(guī)律性,人們按此辦理能夠以最小的投入獲得最大的收益。為保證程序設(shè)置的科學(xué)性,需要把握好兩個(gè)前提:其一,要把握好程序制定的價(jià)值前提。所謂價(jià)值前提,是指該項(xiàng)程序設(shè)定的目的、目標(biāo)和意義是什么,以及是否符合當(dāng)前的實(shí)際情況。程序是為決策服務(wù)的,設(shè)計(jì)者只有明白了該項(xiàng)工作的意義和程序設(shè)置的作用,才能設(shè)計(jì)出符合要求的程序;其二,要把握好程序制定的事實(shí)前提。所謂事實(shí)前提,是指制定該項(xiàng)程序需要的科學(xué)手段。不同的程序制定需要有不同的手段,不同的手段需要有不同的科學(xué)知識(shí)。設(shè)計(jì)者只有具備了一定的科學(xué)素養(yǎng),又懂得如何運(yùn)用這些知識(shí)去設(shè)計(jì)程序,這樣的程序才符合實(shí)際的要求。

    第二,堅(jiān)持公開性,加快推進(jìn)程序化建設(shè)。所謂程序的公開性,是指系統(tǒng)的決策者要將程序制定的過程向公眾開放。“公開、公平、公正”是人們孜孜以求的民主權(quán)利,公民有權(quán)了解一切他們應(yīng)該知道和希望知道的活動(dòng)程序。而“公開”,則是人們實(shí)現(xiàn)民主權(quán)利的首要前提。人們不僅要求公開結(jié)果,而且要求公開過程,即對實(shí)現(xiàn)結(jié)果的每個(gè)程序都有所了解。程序公開是維護(hù)政府和組織的形象,實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定的重要保障;程序公開可以更好地接受社會(huì)和公民的監(jiān)督;程序公開是宣傳大政方針、普及科學(xué)文化知識(shí)、體驗(yàn)法制正義和崇高的有效途徑。

    第三,堅(jiān)持合法性,加快推進(jìn)程序化建設(shè)。所謂程序的合法性,是指一切程序的設(shè)置都要符合和遵守國家的根本大法和有關(guān)法律,這些程序包括立法程序、執(zhí)法程序和守法程序,同時(shí)程序的運(yùn)行也需要法律的保證。2015年3月15日,第十二屆全國人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過了修正后的《中華人民共和國立法法》。該法是為了規(guī)范立法活動(dòng),健全國家立法制度,提高立法質(zhì)量,完善中國特色社會(huì)主義法律體系,發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用,保障和發(fā)展社會(huì)主義民主,全面推進(jìn)依法治國,建設(shè)社會(huì)主義法治國家而定。程序的合法性可以最大程度地維護(hù)人的尊嚴(yán)、保障人的人格與自由權(quán)利??梢哉f,實(shí)際錯(cuò)誤就好比是把一個(gè)東西的重量稱錯(cuò)了,而程序錯(cuò)誤則好比是把秤桿上的定盤星定錯(cuò)了,導(dǎo)致稱什么東西都不準(zhǔn)。

    具體而言,在程序的制定和實(shí)施中要把握好以下幾點(diǎn):其一,有法可依,先立法后行動(dòng);其二,一切可用法律都要為大眾所知曉,按法規(guī)辦事;第三,賞罰分明,監(jiān)督落實(shí)。獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰是一個(gè)社會(huì)進(jìn)行科學(xué)管理的有效杠桿,在這個(gè)過程中,不僅要求監(jiān)督運(yùn)動(dòng)的結(jié)果,而且要求監(jiān)督運(yùn)動(dòng)的過程,只有運(yùn)動(dòng)程序是科學(xué)的,才能保證其結(jié)果是有效的。

    程序化的實(shí)現(xiàn)是一個(gè)長期的系統(tǒng)工程,需要在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)及生態(tài)文明建設(shè)五位一體的總體布局中,不斷提高組織管理者的素質(zhì)和水平。程序是人制定和執(zhí)行的,如果人的本身素質(zhì)不高,就不可能制定出好的運(yùn)動(dòng)程序,即使有了好的程序,也會(huì)在實(shí)踐中扭曲變形。所以,對于程序的設(shè)計(jì),我們必須高度重視,因?yàn)樗俏覀円磺泄ぷ骱蜎Q策的基礎(chǔ)和前提。

    [參考文獻(xiàn)]

    [1]胡錦濤.高舉中國特色社會(huì)主義偉大旗幟 為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會(huì)上的報(bào)告[M].北京:人民出版社,2007.

    [2]楊抗抗.嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活的背景考量與實(shí)踐路徑[J].中共石家莊市委黨校學(xué)報(bào),2018,(1).

    [3]習(xí)近平.決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利[M].北京:人民出版社,2017.

    [4]鄒和平,胡正篤.論政令統(tǒng)一[J].社會(huì)科學(xué)研究,1990,(8).

    [責(zé)任編輯:李利林]

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