旅游精準(zhǔn)扶貧實(shí)施策略和績效評價(jià)

[摘要] 以旅游產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的旅游精準(zhǔn)扶貧是實(shí)現(xiàn)減貧發(fā)展的重要選擇。本文以滇西北地區(qū)為考察對象，提出通過提升貧困區(qū)域的公共服務(wù)水平，多層次開發(fā)貧困區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈，推進(jìn)旅游城鎮(zhèn)化和搬遷扶貧雙向治理，募集旅游扶貧基金，開展愛心扶貧旅游等旅游精準(zhǔn)扶貧實(shí)施策略及相關(guān)的績效考核評價(jià)體系。

[關(guān)鍵詞] 旅游精準(zhǔn)扶貧 績效考核評價(jià) 全域旅游 滇西北

[中圖分類號(hào)] F323 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)]1004-6623（2018）03-0082-03

[基金項(xiàng)目] 云南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目（QN2016007），云南省教育廳科學(xué)研究基金（2016ZDX197）。

[作者簡介] 普榮（1984 — ），彝族，云南南華人，麗江師范高等專科學(xué)校國際旅游與工商管理學(xué)院副教授，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)與旅游。

旅游精準(zhǔn)扶貧作為以旅游產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)，和帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和貧困群體脫貧致富的一個(gè)新的扶貧開發(fā)模式，在當(dāng)前旅游業(yè)相對發(fā)達(dá)和落后群體較為集中地區(qū)域具有較強(qiáng)的實(shí)踐意義。本文以滇西北地區(qū)為例，深入研究旅游精準(zhǔn)扶貧模式。

一、旅游精準(zhǔn)扶貧的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

1. 地域性特征明顯。滇西北地區(qū)地處東亞、南亞和青藏高原三大地理區(qū)位的交匯處，是一個(gè)集邊疆、民族、貧困、高寒為一體的貧困地區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、生態(tài)環(huán)境脆弱、經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重滯后，是云南乃至全國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對較差地區(qū)。但同時(shí)，滇西北地區(qū)又是全國高品位旅游資源的富集地，分布著三項(xiàng)世界遺產(chǎn)。這些資源為該地區(qū)開展旅游扶貧提供了較好的發(fā)展根基。

2. 致貧原因多樣化。其一，地緣性貧困。滇西北地區(qū)地處青藏高原南端，地勢高低起伏，平均海拔2600千米，土地資源匱乏，自然條件極其惡劣。耕地質(zhì)量較差，耕作方式落后。交通設(shè)施極其落后，加上地處偏僻邊疆地區(qū)，在生產(chǎn)和流通上難以形成一定的市場規(guī)模，封閉的自給自足狀態(tài)在農(nóng)村普遍盛行，導(dǎo)致了整個(gè)區(qū)域的積貧積弱。同時(shí)由于該區(qū)域還是限制、禁止開發(fā)區(qū)，少數(shù)民族聚集區(qū)、邊境地區(qū)和生態(tài)敏感類型區(qū)，多種區(qū)域類型高度疊加，使得貧困的復(fù)雜性愈加突出。其二，結(jié)構(gòu)性貧困。多維致貧是滇西北地區(qū)結(jié)構(gòu)性貧困的主要特征。致貧原因受到教育水平低下、健康缺陷問題、勞動(dòng)力不足、人口生育過多等多重因素影響，“五保戶”、“孤寡婦幼”、“光棍漢”等比率偏高，貧困村“空心化”嚴(yán)重，養(yǎng)老問題突出。

二、旅游精準(zhǔn)扶貧實(shí)施對策建議

（一）提升貧困區(qū)域的旅游公共服務(wù)水平

旅游公共服務(wù)水平是現(xiàn)代旅游業(yè)發(fā)展中的重要一環(huán)，是區(qū)域旅游成熟度的重要衡量指標(biāo)。應(yīng)加快貧困區(qū)域公共服務(wù)建設(shè)，以旅游交通建設(shè)為依托，推進(jìn)各鄉(xiāng)村道路的新建和硬化提升，大力推進(jìn)村村通工程，完善城鄉(xiāng)公交系統(tǒng)和商品流通系統(tǒng)建設(shè)，確保農(nóng)村土特產(chǎn)品和物資快速流入城市；以旅游公共信息服務(wù)為依托加快農(nóng)村信息化發(fā)展，打造農(nóng)村電商平臺(tái)，暢通農(nóng)村人力資源供給和城市崗位需求信息對接；以旅游公共環(huán)境服務(wù)改造為契機(jī)，提升農(nóng)村衛(wèi)生改造工程，規(guī)范垃圾處理意識(shí)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，實(shí)施鄉(xiāng)村污水排放網(wǎng)管改造和衛(wèi)生間改造工程，為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)打牢根基；以旅游公共安全建設(shè)為契機(jī)，加快農(nóng)村基礎(chǔ)衛(wèi)生事業(yè)提升，推動(dòng)危房改造和全面樹立安全生產(chǎn)意識(shí)。進(jìn)一步加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，強(qiáng)化轉(zhuǎn)移支付均等化功能，平衡財(cái)力差距，創(chuàng)新財(cái)政投入方式，積極培育市場主體，促進(jìn)公共服務(wù)投入的多元化。

（二）多層次開發(fā)貧困區(qū)域旅游產(chǎn)業(yè)鏈

可依托貧困區(qū)域旅游農(nóng)副產(chǎn)品和特色手工藝產(chǎn)品的開發(fā)和銷售，按照“政府主導(dǎo)、企業(yè)經(jīng)營、農(nóng)戶參與、聯(lián)動(dòng)運(yùn)作、收益共享”的運(yùn)作模式，將貧困幫扶群體融入旅游發(fā)展，將過去簡單的物資發(fā)放轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)戶全面參與旅游產(chǎn)業(yè)鏈的諸多環(huán)節(jié)，作為旅游產(chǎn)業(yè)鏈中提供原材料產(chǎn)品和勞動(dòng)力的上游農(nóng)戶，還可以利用政府政策支持，將自身擁有的土地等資源進(jìn)行流轉(zhuǎn)，在獲得薪金的同時(shí)能夠帶來土地租金、股金等其他收入，通過產(chǎn)業(yè)鏈的不斷延伸，旅游產(chǎn)業(yè)和相關(guān)其他行業(yè)的多樣化融合，讓貧困群體從不同的區(qū)域和角度全面參與旅游發(fā)展，由從事較低附加值的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)閺氖赂吒郊又档姆?wù)業(yè)。同時(shí)，政府應(yīng)定期組織技能培訓(xùn)和崗位學(xué)習(xí)，在不斷提升農(nóng)戶自我發(fā)展能力的同時(shí)，也使得企業(yè)的人力資源水平整體質(zhì)量得到較大提升，最終實(shí)現(xiàn)了企業(yè)和農(nóng)戶的共贏發(fā)展。

此外，大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)業(yè)休閑旅游、紅色旅游和生態(tài)旅游，利用大產(chǎn)業(yè)、大環(huán)境、大市場形成來促進(jìn)旅游扶貧項(xiàng)目的壯大發(fā)展，從區(qū)域旅游發(fā)展規(guī)劃出發(fā)，注重對貧困地區(qū)優(yōu)勢旅游資源的挖掘，尤其重視對生態(tài)、觀光和休閑養(yǎng)身資源的開發(fā)，通過品牌化和市場化營銷，吸引更多的外來投資者和游客。政府要注重旅游精準(zhǔn)扶貧為主旨的旅游產(chǎn)業(yè)鏈的培育，根據(jù)區(qū)域?qū)嶋H，建立貧困人口群體直接和間接參與旅游的方式，在有旅游資源依托的區(qū)域，全面引導(dǎo)貧困群體直接參與旅游經(jīng)營活動(dòng)，在現(xiàn)有旅游產(chǎn)業(yè)鏈難以觸及的區(qū)域，充分調(diào)動(dòng)當(dāng)?shù)刭Y源，以旅游需求為龍頭培育相關(guān)產(chǎn)業(yè)（養(yǎng)殖業(yè)、種植業(yè)和手工藝品加工業(yè)等），通過旅游企業(yè)的訂單化運(yùn)作，優(yōu)化旅游產(chǎn)品種類的供給調(diào)整，讓更多的貧困群體在不同的旅游鏈中全面參與旅游發(fā)展，獲得旅游發(fā)展實(shí)惠。

（三）推進(jìn)旅游城鎮(zhèn)化和搬遷扶貧雙向治理

結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H，因勢利導(dǎo)、彰顯特色，堅(jiān)持內(nèi)涵發(fā)展與外力輔助相結(jié)合，充分發(fā)揮旅游資源優(yōu)勢和區(qū)域比較優(yōu)勢，通過產(chǎn)業(yè)融合和品牌國際化培育壯大產(chǎn)業(yè)規(guī)模，通過旅游引領(lǐng)城鎮(zhèn)化發(fā)展，推動(dòng)人口、產(chǎn)業(yè)、資源在區(qū)域內(nèi)的合理布局和適度聚集，形成以旅游產(chǎn)業(yè)興城，以城聚產(chǎn)，因地制宜地發(fā)展特色旅游小鎮(zhèn)，旅游民族村寨，通過農(nóng)村貧困人口合理有序地流向城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)資本、信息、技術(shù)等要素向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的雙向互動(dòng)流通形式，形成以城帶鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)促城、城鄉(xiāng)互動(dòng)的發(fā)展新范式。

對于交通建設(shè)難度大、成本高、區(qū)域生態(tài)環(huán)境難以支撐貧困群體脫貧與發(fā)展的區(qū)域，可實(shí)施扶貧搬遷，將貧困群體轉(zhuǎn)移至資源環(huán)境承載基礎(chǔ)相對較好的村鎮(zhèn)和縣城，做好貧困群體的就業(yè)培訓(xùn)和安置，讓貧困群體找到生存發(fā)展的空間。

（四）募集旅游扶貧基金，開展愛心扶貧旅游

政府應(yīng)該為旅游精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施營造良好的投資環(huán)境和政策環(huán)境，對精準(zhǔn)扶貧推進(jìn)具有良好促進(jìn)作用的項(xiàng)目給于扶持和資金補(bǔ)貼，在轉(zhuǎn)移支付中注重資金的管理與整合，通過多方渠道和融資平臺(tái)籌措旅游扶貧專項(xiàng)基金，引入民間和社會(huì)資本參與旅游投資。

此外，利用多種媒體手段的宣傳和報(bào)道，介紹貧困地區(qū)的主要景點(diǎn)、風(fēng)物和文化、土特產(chǎn)等，倡導(dǎo)游客在同等條件下盡可能選擇前往定點(diǎn)貧困區(qū)域開展愛心旅游，將觀光旅游和體驗(yàn)旅游結(jié)合起來，深入貧困戶感受不同的生活方式，將貧困村寨的旅游特產(chǎn)通過線上線下兩種方式推介給消費(fèi)者，向游客宣揚(yáng)每一份旅游產(chǎn)品的購買和每一次前往貧困地區(qū)的旅游都是在為當(dāng)?shù)匕傩盏拿撠氈赂环瞰I(xiàn)力量的理念。同時(shí)，各地可根據(jù)區(qū)域特色形成自己村寨的品牌特色和產(chǎn)品優(yōu)勢，杜絕產(chǎn)品趨同。依托旅游產(chǎn)業(yè)的深度融合擴(kuò)大貧困地區(qū)旅游業(yè)的受益面積，讓貧困群體從旅游發(fā)展中獲取最大收益。

三、旅游精準(zhǔn)扶貧績效考核評價(jià)

（一）考核方法與內(nèi)容

旅游精準(zhǔn)扶貧宜通過堅(jiān)持短期考核與長期考核相結(jié)合，宏觀考核和微觀考核相滲透，綜合運(yùn)用調(diào)查訪談、數(shù)據(jù)收集、專家評價(jià)等多元評價(jià)相結(jié)合，建立科學(xué)的考核體系。

旅游精準(zhǔn)扶貧在考核中除了注重對客觀指標(biāo)數(shù)據(jù)“硬指標(biāo)”的監(jiān)測分析的同時(shí)，還要注重收集和獲取貧困群體對旅游扶貧滿意度、認(rèn)可度的“軟指標(biāo)”反饋，讓貧困群體在扶貧開發(fā)中有“發(fā)言權(quán)”，避免“被脫貧”和“數(shù)字脫貧”等不符合精準(zhǔn)扶貧實(shí)際的現(xiàn)象發(fā)生。從全面發(fā)展和綜合評價(jià)的視角出發(fā)，形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效考核、社會(huì)發(fā)展績效考核和生態(tài)績效考核三大考核框架，細(xì)化考核指標(biāo)，建立定性與定量相結(jié)合的評價(jià)體系進(jìn)行科學(xué)評價(jià)。

（二）考核評估分類

根據(jù)旅游扶貧推進(jìn)的不同階段特征和需要，建議開展如下幾種類型的評估：一是旅游扶貧政策需求評估，評估旅游扶貧發(fā)展需要的政策支持和政策依據(jù)；二是旅游政策執(zhí)行評估，了解各級部門和機(jī)構(gòu)在旅游扶貧推進(jìn)中的政策執(zhí)行力；三是旅游項(xiàng)目進(jìn)展評估，全面了解旅游項(xiàng)目的推進(jìn)情況；四是旅游政策效果評估，總結(jié)評估旅游扶貧開發(fā)的最終效果影響。

（三）考核結(jié)果運(yùn)用反饋

旅游精準(zhǔn)扶貧策略作為國家精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略下的一種重要扶貧模式，其實(shí)施和推進(jìn)具有較強(qiáng)的區(qū)域?qū)傩?，旅游精?zhǔn)扶貧績效評價(jià)考核在作為領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用重要依據(jù)的同時(shí)，也要將其作為扶貧資金在各區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)配置的重要依據(jù)，對于旅游扶貧開發(fā)推進(jìn)較好的地區(qū)進(jìn)行資金的傾斜和獎(jiǎng)勵(lì)，對于參與旅游扶貧開發(fā)表現(xiàn)突出的企業(yè)，要通過稅收優(yōu)惠、政府扶持、貸款支持等舉措提升激勵(lì)機(jī)制，在全行業(yè)樹立旅游精準(zhǔn)扶貧的廣泛參與理念。根據(jù)考核評估結(jié)果，在開展獎(jiǎng)懲激勵(lì)的同時(shí)，更重要的是對考核結(jié)果的反饋運(yùn)用，總結(jié)發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有旅游扶貧開發(fā)政策的利弊，實(shí)施中的困難，形成合理的改進(jìn)措施和方案，制定改進(jìn)計(jì)劃，明確改進(jìn)目標(biāo)。

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The Implementation Strategy and Performance Evaluation of Tourism Precision Poverty Alleviation

Pu Rong

（ Lijiang Teachers College； School of International Tourism and Business Administration； Lijiang， YunNan 674199 ）

Abstract： Tourism precision poverty alleviation and development， guided by tourism industry， is an important choice for poverty alleviation in northwest Yunnan. The following strategies are proposed：lead the equalization of public services to benefit poverty areas through the development of tourism， extend the tourism industry chain to benefit the poverty areas and the supporting objects under the pattern of the all-for-one tourism，promote and relocate tourism urbanization and raise tourism poverty alleviation funds， carry out love and poverty alleviation tourism，etc. On this basis， the paper builds a performance evaluation system of tourism accurate poverty alleviation

Key words： Tourism Accurate Poverty Alleviation； Performance Evaluation； Global Tourism； Northwest Yunnan

（收稿日期：2017-08-17 責(zé)任編輯：羅建邦）