國(guó)外保護(hù)區(qū)礦業(yè)政策

■ 李裕偉

（國(guó)土資源咨詢研究中心，北京 100035）

1 保護(hù)區(qū)

1.1 概述

隨著工業(yè)化引起的環(huán)境嚴(yán)重破壞和生態(tài)嚴(yán)重惡化，建立自然保護(hù)區(qū)的意識(shí)日益增強(qiáng)。從20世紀(jì)初開(kāi)始，西方發(fā)達(dá)國(guó)家著手建立自然保護(hù)區(qū)；到90年代，保護(hù)區(qū)建設(shè)進(jìn)入高潮，規(guī)模擴(kuò)大，標(biāo)準(zhǔn)逐步完善，行為也趨于規(guī)范。

世界自然保護(hù)聯(lián)盟把保護(hù)區(qū)定義為：“一個(gè)明確劃定的地理空間，通過(guò)法律或其他有效方式予以確認(rèn)、使用和管理，以達(dá)到在自然狀態(tài)下長(zhǎng)期保存其生態(tài)功能和文化價(jià)值的目的?！?/p>

按照聯(lián)合國(guó)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2016年，全球陸地和海洋保護(hù)區(qū)共有209429處，面積32868673km2，占陸地面積的14%，海洋面積的3.41%（圖1）。

1.2 國(guó)際組織

1.2.1 世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）

世界自然保護(hù)聯(lián)盟是致力于全球保護(hù)區(qū)政策、標(biāo)準(zhǔn)制訂和管理的國(guó)際組織，目前有163個(gè)國(guó)家、1300個(gè)政府機(jī)構(gòu)和非政府機(jī)構(gòu)成員。1996年，我國(guó)外交部代表中國(guó)加入IUCN，之后中國(guó)國(guó)家林業(yè)局、中國(guó)環(huán)境保護(hù)部南京環(huán)境科學(xué)研究所等相繼加入，目前中國(guó)地區(qū)（含香港）已有10個(gè)機(jī)構(gòu)加入這一國(guó)際組織。

世界自然保護(hù)聯(lián)盟下屬的世界保護(hù)區(qū)委員會(huì)（WCPA）是一個(gè)由全球?qū)＜医M成的超級(jí)網(wǎng)站，目前有2000個(gè)節(jié)點(diǎn)，掛接在140個(gè)國(guó)家。許多政策、戰(zhàn)略、專業(yè)、科技、統(tǒng)計(jì)層面的活動(dòng)均由此委員會(huì)組織實(shí)施，建有世界保護(hù)區(qū)數(shù)據(jù)庫(kù)。

世界自然保護(hù)聯(lián)盟每年召開(kāi)世界自然保護(hù)大會(huì)，并出版年度《地球保護(hù)報(bào)告》。

圖1 世界保護(hù)區(qū)分布圖（據(jù)2014年聯(lián)合國(guó)保護(hù)區(qū)目錄）

1.2.2 聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署（UN Environment）

聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署是聯(lián)合國(guó)負(fù)責(zé)環(huán)境管理的最高機(jī)構(gòu)，簡(jiǎn)稱“環(huán)境署”。保護(hù)區(qū)是納入聯(lián)合國(guó)環(huán)境管理的重要事項(xiàng)之一。環(huán)境署在IUCN的支持下，每年提交一份聯(lián)合國(guó)保護(hù)區(qū)目錄，更新有關(guān)數(shù)據(jù)。

1.3 保護(hù)區(qū)面積

圖2顯示各地區(qū)保護(hù)區(qū)占陸地面積的比例，除中美和南美超過(guò)20%外，大多在12%～15%之間。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的北美、歐洲、大洋州、亞洲是保護(hù)區(qū)土地面積占比最低的地區(qū)，其原因不外乎是經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展需要更多的土地；但這些地區(qū)各國(guó)的環(huán)保要求也最高。南美和中美之所以保護(hù)區(qū)面積占比很高，成“鶴立雞群”之勢(shì)，可能與1992年在巴西召開(kāi)地球高峰會(huì)議有關(guān)。巴西帶頭把保護(hù)區(qū)面積提高到28.94%，智利和中美一些國(guó)家確定的指標(biāo)也不低，獲得聯(lián)合國(guó)的贊揚(yáng)，但世界其他國(guó)家后來(lái)卻沒(méi)有跟進(jìn)，結(jié)果把巴西套牢了。

嚴(yán)格控制面積是設(shè)置單個(gè)保護(hù)區(qū)的原則之一。因此大面積的保護(hù)區(qū)數(shù)量少，而小面積的保護(hù)區(qū)數(shù)量則很多。每個(gè)國(guó)家國(guó)土面積都是有限的，要吃飯，要蓋房、建廠、修路，大手筆劃保護(hù)區(qū)，誰(shuí)也劃不起。即使那些領(lǐng)土較大的國(guó)家，也舍不得大把大把地劃保護(hù)區(qū)。例如：加拿大的保護(hù)區(qū)占國(guó)土（本文僅指陸地，下同）面積的10.5%，俄羅斯占9.73%，印度僅占5.97%，均低出平均水平。圖2顯示世界各大區(qū)域保護(hù)區(qū)國(guó)土面積占比，圖3顯示保護(hù)區(qū)面積區(qū)間的頻率分布。

由圖3可見(jiàn)，在全球20多萬(wàn)個(gè)保護(hù)區(qū)中，近一半面積小于1km2，93%小于100km2，10000km2以上者僅占0.2%。這個(gè)基本的面積規(guī)律，對(duì)各國(guó)劃保護(hù)區(qū)應(yīng)該具有指導(dǎo)意義。

歷史上各國(guó)自行劃定的保護(hù)區(qū)占國(guó)土面積比例是千差萬(wàn)別的，在IUCN年年開(kāi)會(huì)，聯(lián)合國(guó)年年發(fā)布各國(guó)保護(hù)區(qū)面積的引導(dǎo)下，對(duì)保護(hù)區(qū)應(yīng)該占據(jù)多少國(guó)土面積逐漸形成共識(shí)，目前基本穩(wěn)定在10%～15%這個(gè)區(qū)間，這也算是IUCN對(duì)保護(hù)區(qū)劃分的一種無(wú)聲的政策影響吧。

圖2 全球分地區(qū)保護(hù)區(qū)面積占比（據(jù)2014年聯(lián)合國(guó)保護(hù)區(qū)目錄）

圖3 保護(hù)區(qū)面積頻率分布（據(jù)2014年聯(lián)合國(guó)保護(hù)區(qū)目錄）

1.4 保護(hù)區(qū)分類

各國(guó)原有的保護(hù)區(qū)類型劃分不統(tǒng)一，有的兩三類，有的三五類，有的多達(dá)二十類，且名稱各異。但歸納起來(lái)，不外乎三大類：一是國(guó)家公園，二是荒野保護(hù)區(qū)，三是地貌景觀保護(hù)區(qū)。除此之外還有文化遺跡、軍事基地等，占比就非常有限了。

1992年，世界自然保護(hù)聯(lián)盟完成了目前廣泛使用的IUCN保護(hù)區(qū)國(guó)際分類標(biāo)準(zhǔn)，并在委內(nèi)瑞拉舉行的第四屆世界公園大會(huì)上獲得通過(guò)。IUCN保護(hù)區(qū)分類包含6個(gè)大類，以羅馬數(shù)字表示，其中第一大類細(xì)分兩個(gè)小類，分別以羅馬數(shù)字Ⅰa和Ⅰb表示（表1）。

這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)目前各國(guó)的保護(hù)區(qū)分類具有重要的指導(dǎo)意義。它是一個(gè)轉(zhuǎn)換標(biāo)準(zhǔn)，美國(guó)、加拿大、澳大利亞、歐洲各國(guó)均在本國(guó)保護(hù)區(qū)劃分標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，將國(guó)內(nèi)類型轉(zhuǎn)換為IUCN類型，以便于同各國(guó)保護(hù)區(qū)進(jìn)行對(duì)比研究。

表1中的Ⅴ類和Ⅵ類保護(hù)區(qū)通常具有“可持續(xù)利用自然資源保護(hù)區(qū)”“可持續(xù)利用自然資源管理區(qū)”等名稱，意為既保護(hù)，也開(kāi)發(fā)。IUCN將這類保護(hù)區(qū)稱為“自然資源可持續(xù)利用保護(hù)區(qū)”，美國(guó)、澳大利亞也有類似的類型。這些保護(hù)區(qū)類型是以保護(hù)為主但允許工業(yè)項(xiàng)目進(jìn)入的，面積超出類型Ⅰ-Ⅳ很多。這種環(huán)境保護(hù)與工業(yè)開(kāi)發(fā)兼容的保護(hù)區(qū)類型，體現(xiàn)了統(tǒng)籌保護(hù)與開(kāi)發(fā)的作用。

表1 IUCN保護(hù)區(qū)分類（據(jù)IUCN，2013）

2 保護(hù)區(qū)礦業(yè)政策

2.1 保護(hù)區(qū)規(guī)劃

保護(hù)區(qū)的礦業(yè)政策首先體現(xiàn)在規(guī)劃上。保護(hù)區(qū)的建立須議會(huì)立法，然后通過(guò)規(guī)劃實(shí)施。在同一立法條件下，規(guī)劃出多少、多大的保護(hù)區(qū)可以大不一樣，取決于規(guī)劃的原則。保護(hù)區(qū)礦業(yè)政策主要體現(xiàn)在以下四個(gè)規(guī)劃原則上。

2.1.1 生態(tài)優(yōu)先原則

生態(tài)優(yōu)先原則是各國(guó)普遍采用的原則,即當(dāng)一塊保護(hù)區(qū)的劃分與其他土地使用類型發(fā)生利益沖突時(shí),生態(tài)處于優(yōu)先地位。所謂優(yōu)先，是有條件的，即在該土地范圍內(nèi)，其他資源開(kāi)發(fā)的利益等于或一般性大于生態(tài)保護(hù)的利益。如果其他資源開(kāi)發(fā)的利益遠(yuǎn)大于生態(tài)保護(hù)的利益，就應(yīng)另行計(jì)議了。生態(tài)保護(hù)與資源開(kāi)發(fā)同屬國(guó)家利益，過(guò)分強(qiáng)調(diào)某一方面都會(huì)給國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)危害。因此，優(yōu)先不是絕對(duì)的，這就如同高考對(duì)某些生源優(yōu)先錄取一樣，只能優(yōu)先若干分，而不是無(wú)條件錄取。

2.1.2 綜合規(guī)劃原則

綜合規(guī)劃強(qiáng)調(diào)不應(yīng)單就環(huán)境生態(tài)一方的立場(chǎng)，而應(yīng)在既考慮生態(tài)環(huán)境，又考慮資源利益的基礎(chǔ)上制定保護(hù)區(qū)規(guī)劃。2010年，聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署執(zhí)行秘書(shū)Ahmed Djoghlaf在《規(guī)劃保護(hù)區(qū)重要事項(xiàng)》報(bào)告的序言中指出：“以單一的方式建立保護(hù)區(qū)不能充分體現(xiàn)預(yù)期的利益。這里“單一”一詞指的既不要搞空間上的單一，也不要搞部門(mén)的單一。如果保護(hù)區(qū)純粹體現(xiàn)環(huán)境部門(mén)的關(guān)注，其利益就不如在有礦業(yè)、旅游、環(huán)境等部門(mén)共同參與，并平衡所有利益方的基礎(chǔ)上制定的規(guī)劃或管理體制展現(xiàn)的利益來(lái)得大”。Djoghlaf是一位負(fù)責(zé)聯(lián)合國(guó)生物多樣性保護(hù)的官員，能有這樣的全局性認(rèn)識(shí)，實(shí)在令人生敬。

2011年，澳大利亞聯(lián)邦及所有州和地區(qū)的礦業(yè)主管部長(zhǎng)通過(guò)了一份《多元土地利用框架》報(bào)告，與上述綜合規(guī)劃含義基本相同，即應(yīng)在考慮國(guó)家所有利益，而非單一的環(huán)境利益的基礎(chǔ)上制定土地利用規(guī)劃。這個(gè)框架雖然是由礦業(yè)部門(mén)的主管部長(zhǎng)提出的，但它是站在所有部門(mén)而非礦業(yè)單一部門(mén)立場(chǎng)上研究制定的。

這份報(bào)告提出了土地利用規(guī)劃應(yīng)遵循的8項(xiàng)原則，其中最主要的兩項(xiàng)原則是：

（1）資源最佳使用原則：使土地利用的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和遺產(chǎn)價(jià)值最大化；

（2）共存原則：在對(duì)土地的其他用途未經(jīng)評(píng)估的情況下，不得排除這些用途而制定土地利用決策。

該8條原則既包含了國(guó)家層面各部門(mén)的利益平衡，又包含了環(huán)境保護(hù)與資源開(kāi)發(fā)利益的平衡，由這兩大平衡來(lái)決策土地的最終用途。這無(wú)疑是一種透明、科學(xué)和公平的土地利用決策方式，把保護(hù)區(qū)、資源區(qū)和各部門(mén)（指各類建設(shè)部門(mén)）的利益放在一個(gè)籃子里決策，無(wú)疑會(huì)優(yōu)選出能產(chǎn)生最大利益的土地利用方案。

2013年，澳大利亞能源和資源常務(wù)理事會(huì)在一份多元土地利用框架中列舉了兩種土地利用模式：一種是一對(duì)多的模式，另一種是多對(duì)多的模式。報(bào)告認(rèn)為，多對(duì)多的模式體現(xiàn)了多元土地利用框架的概念（圖4）。

所謂多對(duì)多的決策模式，就是體現(xiàn)上述兩條規(guī)劃原則的土地利用模式，把各種保護(hù)區(qū)、資源區(qū)、建設(shè)部門(mén)的利益放到一個(gè)籃子里決策，從多方案中選擇最優(yōu)的土地利用方案。一對(duì)多的規(guī)劃模式是各部門(mén)各自制定規(guī)劃，而礦業(yè)和油氣產(chǎn)業(yè)被排除在規(guī)劃之外，是被規(guī)劃者（圖4A）。多對(duì)多的規(guī)劃模式是所有的部門(mén)既是規(guī)劃者，也是被規(guī)劃者。一塊土地作何用途，應(yīng)以獲得國(guó)家的最大利益，而不是以任何單項(xiàng)利益為取向。

澳大利亞的這個(gè)多元規(guī)劃框架得到各州州長(zhǎng)們的積極響應(yīng)。南澳州長(zhǎng)Jay Weatherill在為該州制定的多元土地利用規(guī)劃所寫(xiě)的序言指出：“這個(gè)框架表明，所有的利益人員、社區(qū)和機(jī)構(gòu)應(yīng)該發(fā)出一個(gè)聲音，那就是怎么利用土地。合作是致關(guān)重要的，透明而負(fù)責(zé)任的決策過(guò)程將獲得共同利益”。

2.1.3 土地時(shí)序使用原則

土地具有空間上的競(jìng)爭(zhēng)性使用性質(zhì)，還具有時(shí)序上的相互接替性質(zhì)。土地時(shí)序利用（Sequential Land Use）指的是土地在時(shí)間上的利用特點(diǎn)。一塊土地的利用，并不總是從一而終的。聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織（FAO）對(duì)土地利用的解釋是“人們作出的一種具體的土地類型安排，以便將其用于生產(chǎn)、投入或保護(hù)”（Di Gregorio and Jansen 1998）。在不同的時(shí)間點(diǎn)上，人們是可以做出不同的安排的，這個(gè)時(shí)段用于生產(chǎn)，下個(gè)時(shí)段還可以用于保護(hù)，因此土地的利用有很強(qiáng)的時(shí)序性。人們不僅要在同一時(shí)間不同空間上優(yōu)化土地利用規(guī)劃，還要在同一空間不同時(shí)間上優(yōu)化土地利用規(guī)劃。

圖4 兩種土地利用決策模式（據(jù)澳大利亞能源與資源常務(wù)理事會(huì)，2013）

礦業(yè)用地具有很強(qiáng)的時(shí)間性。采礦用地一般20～30年，最多不過(guò)百年，這個(gè)時(shí)間段過(guò)去了，土地就可以退回到原來(lái)的用途。說(shuō)得直白一點(diǎn)，礦業(yè)用地，不過(guò)是在土地生命的長(zhǎng)河中，一個(gè)瞬間的借用而已。特別是土地復(fù)墾制度在全球普遍實(shí)行后，礦業(yè)用地不再是洪水猛獸，采礦場(chǎng)地恢復(fù)為綠水青山、沃土良田已是普遍的事實(shí)。

2.1.4 區(qū)別化原則

無(wú)論是聯(lián)合國(guó)有關(guān)機(jī)構(gòu)、世界自然保護(hù)聯(lián)盟還是大多數(shù)國(guó)家，都實(shí)行區(qū)別化的保護(hù)區(qū)礦業(yè)政策，一刀切不允許在保護(hù)區(qū)內(nèi)開(kāi)展礦業(yè)活動(dòng)的政策既非常態(tài)之策，也非明智之舉。

世界自然保護(hù)聯(lián)盟將保護(hù)區(qū)劃分為6大類。在2000年之前，六大類保護(hù)區(qū)都是禁止礦業(yè)活動(dòng)的。當(dāng)時(shí)六大類保護(hù)區(qū)約占全球土地面積的12.5%。執(zhí)行了一段時(shí)間后，國(guó)際礦業(yè)界、投資界認(rèn)為影響到了礦業(yè)的正常發(fā)展，IUCN也感到需要調(diào)整。于是世界自然保護(hù)聯(lián)盟與能源與生物多樣性促進(jìn)會(huì)（EBI）、世界銀行、礦業(yè)礦產(chǎn)和可持續(xù)發(fā)展促進(jìn)會(huì)（MMSD）等進(jìn)行了廣泛對(duì)話，形成了解決問(wèn)題的共識(shí)。之后世界自然保護(hù)聯(lián)盟與國(guó)際采礦冶金理事會(huì)（ICMM）進(jìn)行了雙邊會(huì)談，確定了處理6類保護(hù)區(qū)礦業(yè)開(kāi)發(fā)政策的最終意見(jiàn)。

在2000年阿曼舉行的第二屆IUCN世界自然保護(hù)大會(huì)上，通過(guò)了第2.82號(hào)建議。這個(gè)建議的內(nèi)容是：

○要求IUCN成員國(guó)在Ⅰ-Ⅳ類保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止采礦和勘探活動(dòng)；

○建議嚴(yán)格控制在Ⅴ類和Ⅵ類保護(hù)區(qū)的這類活動(dòng)；

○進(jìn)一步明確劃分保護(hù)區(qū)邊界，以適應(yīng)采掘活動(dòng)的需要；

○建議對(duì)保護(hù)區(qū)外的礦業(yè)活動(dòng)開(kāi)展環(huán)境影響評(píng)價(jià)，以保證對(duì)保護(hù)區(qū)環(huán)境不致產(chǎn)生負(fù)面影響。

對(duì)這4條建議的解讀是：第一條不允許在Ⅰ-Ⅳ類保護(hù)區(qū)開(kāi)展礦業(yè)活動(dòng)；第二條表明可在Ⅴ類和Ⅵ類保護(hù)區(qū)開(kāi)展礦業(yè)活動(dòng)，但要有更嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)要求；第三條表明在劃分保護(hù)區(qū)邊界時(shí)要避讓礦業(yè)權(quán)集中區(qū)和礦產(chǎn)資源高潛力區(qū)，以滿足礦業(yè)活動(dòng)的需要；第四條是對(duì)保護(hù)區(qū)外但臨近保護(hù)區(qū)的礦業(yè)活動(dòng)應(yīng)開(kāi)展環(huán)境影響評(píng)價(jià)，視其是否對(duì)保護(hù)區(qū)的環(huán)境有負(fù)面影響而定。

這4條建議妥善處理了生態(tài)保護(hù)與礦業(yè)活動(dòng)的關(guān)系，是世界最大、最權(quán)威環(huán)境保護(hù)組織與世界最大、最權(quán)威的礦業(yè)機(jī)構(gòu)和投資機(jī)構(gòu)通過(guò)協(xié)商統(tǒng)籌發(fā)展與保護(hù)的結(jié)果。

IUCN副主席Adrian Phillips2001年在《采礦、生物多樣性和保護(hù)區(qū)》的報(bào)告中指出：“IUCN的保護(hù)區(qū)礦業(yè)政策是：建議保護(hù)區(qū)類型Ⅰ-Ⅳ禁止開(kāi)展礦業(yè)活動(dòng)（不超過(guò)地球表面積的4%），Ⅴ和Ⅵ類型保護(hù)區(qū)可允許礦業(yè)活動(dòng)，但不得影響保護(hù)區(qū)目標(biāo)，并應(yīng)接受更嚴(yán)格的環(huán)境控制。”

這4條建議把世界禁止礦業(yè)活動(dòng)的地球面積由12.5%縮小到了4%，礦山企業(yè)普遍滿意，剩下的是礦業(yè)公司在進(jìn)入保護(hù)區(qū)后，如何努力減少采礦活動(dòng)對(duì)環(huán)境的影響，嚴(yán)格遵守相關(guān)法律與標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題了。

2.2 保護(hù)區(qū)法律

2.2.1 保護(hù)區(qū)立法

各國(guó)的保護(hù)區(qū)都是依法設(shè)置的。所謂法律，指的是經(jīng)過(guò)議會(huì)通過(guò)的國(guó)家法或州法。美國(guó)早在1916年就頒布了《國(guó)家公園組織法》，1976年頒布了《國(guó)家森林管理法》；加拿大于1930年頒布了《國(guó)家公園法》，1976年頒布了《野生生物區(qū)保護(hù)規(guī)章》；澳大利亞于1984年頒布了《保護(hù)區(qū)和土地管理法》，在這部法律下，建立了大量國(guó)家公園與荒野保護(hù)區(qū)，之后各州相繼出臺(tái)自然保護(hù)區(qū)法和荒野保護(hù)區(qū)法。世界上大多數(shù)地區(qū)都在20世紀(jì)90年代左右頒布了各種保護(hù)區(qū)法。

早期的法律都是允許在保護(hù)區(qū)內(nèi)探礦和采礦的。以美國(guó)《國(guó)家公園法》為例，最初版本沒(méi)有規(guī)定不能在公園內(nèi)探礦和采礦，于是人們依據(jù)美國(guó)1872年《通用礦業(yè)法》的規(guī)定，可以在任何聯(lián)邦土地上勘查開(kāi)發(fā)礦產(chǎn)資源；到1976年修訂《國(guó)家公園法》時(shí)，才禁止在公園范圍內(nèi)設(shè)置新的礦業(yè)權(quán)。其他國(guó)家，也大致經(jīng)歷了由保護(hù)區(qū)內(nèi)允許礦業(yè)活動(dòng)到限制礦業(yè)活動(dòng)的過(guò)程。

2.2.2 關(guān)于礦業(yè)準(zhǔn)入的規(guī)定

保護(hù)區(qū)法律一般都含有對(duì)礦業(yè)活動(dòng)的法律規(guī)定，其寬嚴(yán)程度不盡相同，大致有三種情況：

○無(wú)區(qū)別化政策，全面禁止在保護(hù)區(qū)內(nèi)開(kāi)展礦業(yè)活動(dòng)，如巴西、加拿大；

○有區(qū)別化政策，明確部分保護(hù)區(qū)允許開(kāi)展礦業(yè)活動(dòng)，如美國(guó)、澳大利亞；

○無(wú)區(qū)別化政策，在所有保護(hù)區(qū)內(nèi)均可開(kāi)展礦業(yè)活動(dòng)，如智利。

總的看來(lái)，屬于第一種和最后一種情況的是少數(shù)，屬于第二種情況的是多數(shù)。在IUCN提出第Ⅴ、Ⅵ兩種保護(hù)區(qū)類型可開(kāi)展礦業(yè)活動(dòng)后，很多國(guó)家據(jù)此調(diào)整了政策，有條件地對(duì)礦業(yè)開(kāi)放。

2.2.3 關(guān)于原有礦業(yè)權(quán)處理的規(guī)定

各國(guó)保護(hù)區(qū)法對(duì)原已存在的礦業(yè)權(quán)一般采取保留或補(bǔ)償政策。美國(guó)的規(guī)定是完全保留，加拿大以補(bǔ)償為主，個(gè)案保留；澳大利亞《規(guī)劃發(fā)展法》把所有的采礦租約范圍均視為礦產(chǎn)保留區(qū)，保護(hù)區(qū)法必須繞開(kāi)它，其法律效力更為強(qiáng)硬。

3 代表性國(guó)家的保護(hù)區(qū)礦業(yè)政策

3.1 美國(guó)

3.1.1 保護(hù)區(qū)設(shè)置

到2016年，美國(guó)建立了25800個(gè)保護(hù)區(qū)，覆蓋國(guó)土面積1294476km2,占國(guó)土面積的14%。美國(guó)保護(hù)區(qū)共分為10個(gè)類型，其中最重要的是國(guó)家公園、國(guó)家森林和國(guó)家景觀保護(hù)區(qū)，其他保護(hù)區(qū)面積占比甚微。針對(duì)不同的需求，美國(guó)的保護(hù)區(qū)有多種分類，既有按美國(guó)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的分類，也有按IUCN的分類，還有按保護(hù)程度的分類。

3.1.2 保護(hù)區(qū)礦業(yè)政策

美國(guó)10類保護(hù)區(qū)占國(guó)土面積的14%，其中前三類——國(guó)家公園、國(guó)家森林和國(guó)家景觀保護(hù)區(qū)占國(guó)土面積的12.14%。在這三類保護(hù)區(qū)中，只有國(guó)家公園（占國(guó)土面積的2.19%）是不允許礦業(yè)活動(dòng)的，在國(guó)家森林和國(guó)家景觀保護(hù)區(qū)內(nèi)，法律規(guī)定均允許申請(qǐng)礦業(yè)權(quán)。

3.1.3 保護(hù)區(qū)政策實(shí)施效果

只占國(guó)土面積2.19%的國(guó)家公園禁止申請(qǐng)新的礦業(yè)權(quán)，低于IUCN建議的禁止礦業(yè)活動(dòng)面積占比4%。僅這點(diǎn)面積禁止礦業(yè)活動(dòng)，美國(guó)的礦業(yè)公司們很知足，沒(méi)有任何意見(jiàn)，礦業(yè)開(kāi)發(fā)和環(huán)境保護(hù)各得其所，相安無(wú)事。

3.2 加拿大

3.2.1 保護(hù)區(qū)設(shè)置

2016年，加拿大已建立的各種保護(hù)區(qū)有7642處，占國(guó)土面積的10.5%，主要保護(hù)區(qū)為國(guó)家公園及公園保留區(qū)、國(guó)家海洋保留區(qū)、國(guó)家景觀區(qū)三類。

3.2.2 保護(hù)區(qū)礦業(yè)政策

在加拿大所有保護(hù)區(qū)中，僅聯(lián)邦環(huán)境局管轄的荒野保護(hù)區(qū)和候鳥(niǎo)保護(hù)區(qū)允許礦業(yè)進(jìn)入，占全部保護(hù)區(qū)面積的4%，即加拿大在占國(guó)土面積9.9%的范圍內(nèi)，禁止礦業(yè)活動(dòng)。

對(duì)保護(hù)區(qū)建立之前已有的礦業(yè)權(quán)，主要有三種處理方式：一是在圈劃保護(hù)區(qū)時(shí)，盡量避開(kāi)礦產(chǎn)資源和礦業(yè)權(quán)集中的地區(qū)，避免與保護(hù)區(qū)大面積重疊，這一點(diǎn)做得很好；二是由政府按有關(guān)賠償法補(bǔ)償；三是經(jīng)審查批準(zhǔn)后做個(gè)案處理，保留其礦業(yè)權(quán)。對(duì)于保護(hù)區(qū)內(nèi)原有礦業(yè)權(quán)的補(bǔ)償均有法律規(guī)定，以不列顛哥倫比亞省為例，1999年針國(guó)家公園法中礦業(yè)權(quán)的征用（expropriation），制定了《礦業(yè)權(quán)補(bǔ)償規(guī)定》，規(guī)定按市場(chǎng)公允價(jià)值給予礦業(yè)權(quán)人補(bǔ)償。

3.2.3 保護(hù)區(qū)政策實(shí)施效果

由于加拿大保護(hù)區(qū)對(duì)探礦采礦無(wú)區(qū)別化政策，近年加拿大出現(xiàn)了兩起保護(hù)區(qū)礦業(yè)政策反復(fù)的典型案例：

(1)育空地區(qū)荒野保護(hù)區(qū)修改規(guī)劃，變礦業(yè)禁止區(qū)為礦業(yè)開(kāi)放區(qū)。

育空地區(qū)位于加拿大北部，氣候嚴(yán)寒，十分之一的土地位于北極圈內(nèi)，居民以因紐特人為主。區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源豐富，主要有鐵、煤、鉬、鋅、銅、銀、石油、天然氣等。2011年，育空地區(qū)Peel河流域80%的面積（67000km2）被納入嚴(yán)格的荒野保護(hù)區(qū)規(guī)劃，禁止礦業(yè)進(jìn)入，嚴(yán)重影響這個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2014年，地區(qū)政府大幅度修改了規(guī)劃，將Peel河流域保護(hù)區(qū)大面積改為礦業(yè)開(kāi)放區(qū)。保護(hù)區(qū)面積縮小了71%，Peel河流域保護(hù)區(qū)凡有礦的地方幾乎都開(kāi)放了。

(2)努納武特地區(qū)重新制定土地利用規(guī)劃，擴(kuò)大保護(hù)區(qū)面積，引發(fā)保護(hù)與礦業(yè)的尖銳矛盾。

努納武特地區(qū)位于加拿大北部，主要居民為因紐特人。地區(qū)主要經(jīng)濟(jì)支柱是漁獵和礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)。努納武特礦產(chǎn)資源豐富，油氣、金、油、金剛石是其優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)，近年來(lái)不斷有找礦新發(fā)現(xiàn)。保護(hù)區(qū)建立后，一些資源豐富的地區(qū)被納入保護(hù)區(qū)，引起保護(hù)區(qū)與礦業(yè)開(kāi)發(fā)的爭(zhēng)執(zhí)。2010年，聯(lián)邦政府決定將Edéhzhíe保護(hù)區(qū)14250km2的底土資源重新向礦業(yè)開(kāi)放，略微緩解了保護(hù)區(qū)與礦業(yè)的緊張關(guān)系。然而2016年，新的規(guī)劃草案又?jǐn)U大了保護(hù)區(qū)范圍,引起當(dāng)?shù)厮屑~因特人組織和努納武特政府的不滿和抗議，目前雙方仍在僵持之中。

3.3 澳大利亞

3.3.1 保護(hù)區(qū)設(shè)置

截至2016年，澳大利亞已建立的保護(hù)區(qū)占陸地面積的19.63%，其中管理比較嚴(yán)格的類型Ⅰa-Ⅳ占國(guó)土面積的9.37%，可向資源利用開(kāi)放的類型Ⅴ和Ⅵ占國(guó)土面積的10.14%。詳見(jiàn)圖5。

3.3.2 保護(hù)區(qū)礦業(yè)政策

雖然澳大利亞保護(hù)區(qū)的土地面積占比很高，但卻是世界上保護(hù)區(qū)礦業(yè)準(zhǔn)入政策較寬松的國(guó)家之一，這得益于聯(lián)邦政府和州政府的“保護(hù)區(qū)多元規(guī)劃”政策。澳大利亞既是一個(gè)生態(tài)環(huán)境極為佳美的國(guó)家，又是一個(gè)礦產(chǎn)資源極為豐富的國(guó)家，兩者都不能傷害，畢竟手心手背都是肉。澳大利亞的聯(lián)邦和州政府首腦深知這點(diǎn)，因此，在大力抓保護(hù)區(qū)建設(shè)的同時(shí)，也充分考慮了礦業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

圖5 澳大利亞保護(hù)區(qū)IUCN類型土地占比（據(jù)澳大利亞環(huán)境和能源部，2017）

按照IUCN分類，占國(guó)土面積10.14% 的保護(hù)區(qū)是對(duì)礦業(yè)開(kāi)放的，余下占國(guó)土面積9.37%的保護(hù)區(qū)禁止礦業(yè)進(jìn)入。但按照對(duì)澳大利亞保護(hù)區(qū)法律的深入解讀，在這占國(guó)土面積9.37%的保護(hù)區(qū)中，也留出了可個(gè)案處理的礦業(yè)準(zhǔn)入的余地。

3.3.3 保護(hù)區(qū)政策實(shí)施效果

澳大利亞名義上保護(hù)區(qū)的土地占國(guó)土面積比例高達(dá)19.63%，處于世界前列，但如果扣除明確允許礦業(yè)活動(dòng)的IUCN類型Ⅴ和Ⅵ或區(qū)域保留區(qū)，再考慮剩余的禁止礦業(yè)進(jìn)入保護(hù)區(qū)可通過(guò)個(gè)案處理獲得礦業(yè)權(quán)，真正不允許礦業(yè)進(jìn)入的保護(hù)區(qū)土地面積占國(guó)土面積比例估計(jì)也就在5%左右，已經(jīng)很接近IUCN關(guān)于保護(hù)區(qū)禁止礦業(yè)活動(dòng)的保護(hù)區(qū)土地面積占比4%的建議了。礦業(yè)公司對(duì)澳大利亞的保護(hù)區(qū)政策反應(yīng)平靜，沒(méi)有出現(xiàn)政策反復(fù)現(xiàn)象。

3.4 巴西

3.4.1 保護(hù)區(qū)設(shè)置

巴西是世界上設(shè)置保護(hù)區(qū)面積最大的國(guó)家，被稱為“世界環(huán)境領(lǐng)跑者”，其保護(hù)區(qū)擴(kuò)張政策曾獲得聯(lián)合國(guó)的贊揚(yáng)。截至2016年，巴西共設(shè)置了2199個(gè)保護(hù)區(qū)，占國(guó)土面積的28.94%。按照巴西的分類，主要類型與國(guó)土面積占比為：環(huán)境保護(hù)區(qū)占8.05%，公園區(qū)占6.49%，森林區(qū)占4.75%，生態(tài)保留區(qū)占2.21%，四者共占21.5%，余為其他小類。

3.4.2 保護(hù)區(qū)礦業(yè)政策

巴西的保護(hù)區(qū)全部禁止礦業(yè)活動(dòng)，28.94%的國(guó)土面積禁止礦業(yè)進(jìn)入，沒(méi)有區(qū)別化的礦業(yè)政策。由于保護(hù)區(qū)與礦業(yè)區(qū)重疊程度很高，使巴西的礦業(yè)發(fā)展嚴(yán)重受挫。保護(hù)區(qū)建立以來(lái)，礦業(yè)秩序混亂，政府無(wú)力治理，保護(hù)區(qū)亦難保護(hù)，矛盾愈演愈烈。當(dāng)前新一屆的政府力圖實(shí)行新的保護(hù)區(qū)政策，大面積縮小保護(hù)區(qū)，擴(kuò)大礦業(yè)活動(dòng)的范圍。2017年，巴西總統(tǒng)米歇爾·特梅爾宣布，將亞馬遜雨林區(qū)30%——46000km2的保護(hù)區(qū)向礦業(yè)開(kāi)放。這被認(rèn)為是巴西環(huán)境保護(hù)政策反轉(zhuǎn)（reverse）的信號(hào)。

3.4.3 保護(hù)區(qū)政策實(shí)施效果

巴西由于環(huán)境領(lǐng)跑過(guò)快，保護(hù)區(qū)面積太大，礦業(yè)用地緊張，依賴手工采礦的窮人又太多，政府難以協(xié)調(diào)保護(hù)與開(kāi)發(fā)的關(guān)系。因此，巴西近20年來(lái)實(shí)行的保護(hù)政策不能說(shuō)是成功的，被專家譏為“paper protected areas”，即“紙上保護(hù)區(qū)”。其結(jié)果是形成了保護(hù)區(qū)有名無(wú)實(shí)、礦業(yè)活動(dòng)嚴(yán)重受挫、貧苦民眾生計(jì)受到威脅的“三輸”局面。

3.5 智利

3.5.1 保護(hù)區(qū)設(shè)置

截至2016年，智利設(shè)置了196個(gè)保護(hù)區(qū)，面積為139880km2，占國(guó)土面積的18.41%，其中81.63%為IUCN分類的類型Ⅰa-Ⅳ，18.37%為類型Ⅴ和Ⅵ，嚴(yán)格保護(hù)類型比例很高。

3.5.2 保護(hù)區(qū)礦業(yè)政策

智利是一個(gè)礦業(yè)區(qū)與保護(hù)區(qū)在空間上高度重疊的國(guó)家，兩個(gè)區(qū)都位于智利西海岸安第斯山區(qū)。智利的保護(hù)區(qū)對(duì)礦業(yè)實(shí)行高度開(kāi)放的政策。1983年礦業(yè)法第2條規(guī)定：“礦業(yè)權(quán)是一種“明確且獨(dú)立于地表土地的資產(chǎn)”，它屬于底土資產(chǎn)，“購(gòu)買或開(kāi)發(fā)這類資產(chǎn)無(wú)需地表土地所有者同意”；又在第15條規(guī)定：“在公共的或荒野的地區(qū)，無(wú)論（其地表產(chǎn)權(quán)）歸誰(shuí)所有，任何人均可自由地開(kāi)展探礦和采礦活動(dòng)?！倍抢囊?guī)劃法規(guī)定保護(hù)區(qū)只具地表土地的權(quán)利，礦業(yè)活動(dòng)不受規(guī)劃法制約。因此，智利的礦業(yè)權(quán)，無(wú)論原先有的，還是現(xiàn)在要申請(qǐng)的，也無(wú)論是在保護(hù)區(qū)內(nèi)還是在保護(hù)區(qū)外，都暢通無(wú)阻。智利的保護(hù)區(qū)100%的向礦業(yè)開(kāi)放。

3.5.3 保護(hù)區(qū)政策實(shí)施效果

由于保護(hù)區(qū)全面對(duì)礦業(yè)開(kāi)放，智利礦業(yè)發(fā)展未受影響，保護(hù)區(qū)也得以正常管護(hù)。但在保護(hù)區(qū)開(kāi)展礦業(yè)活動(dòng)無(wú)須取得保護(hù)區(qū)管理部門(mén)同意的規(guī)定似乎失之過(guò)寬，目前正在討論增加一些程序，礦業(yè)權(quán)申請(qǐng)者使用保護(hù)區(qū)應(yīng)進(jìn)行登記并支付一點(diǎn)使用地表土地的費(fèi)用，但保護(hù)區(qū)管理部門(mén)無(wú)權(quán)禁止開(kāi)展礦業(yè)活動(dòng)，因?yàn)槟鞘鞘褂玫淄恋氖隆Ｖ抢谋Ｗo(hù)區(qū)礦業(yè)政策屬于成功案例。

3.6 南非

3.6.1 保護(hù)區(qū)設(shè)置

截至2016年，南非共設(shè)置保護(hù)區(qū)1544處，面積為97928km2，占國(guó)土面積的8%。陸地保護(hù)區(qū)包括4種類型：特別自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)和自然環(huán)境保護(hù)區(qū)。按面積計(jì)，國(guó)家公園最大，其次為自然保護(hù)區(qū)，余下類型所占面積甚少。

3.6.2 保護(hù)區(qū)礦業(yè)政策

按照南非保護(hù)區(qū)法律，在4類保護(hù)區(qū)中，特別自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)是禁止礦業(yè)活動(dòng)的，自然環(huán)境保護(hù)區(qū)雖然允許申請(qǐng)礦業(yè)權(quán)，但其面積甚微，且必須同時(shí)獲得礦業(yè)部長(zhǎng)和環(huán)境部長(zhǎng)的特別批準(zhǔn)。因此南非幾乎所有的保護(hù)區(qū)都不對(duì)礦業(yè)開(kāi)放。

3.6.3 保護(hù)區(qū)政策實(shí)施效果

南非陸地保護(hù)區(qū)面積并不是很大，國(guó)土面積占比僅為8%，但幾乎都不對(duì)礦業(yè)開(kāi)放，基本上實(shí)行的是無(wú)區(qū)別化的保護(hù)區(qū)礦業(yè)政策，在一定程度上制約了南非的礦業(yè)發(fā)展，產(chǎn)生了一些礦業(yè)公司突破保護(hù)區(qū)非法開(kāi)采的事件，但總體仍屬平穩(wěn)。

3.7 贊比亞

3.7.1 保護(hù)區(qū)設(shè)置

截至2016年，贊比亞共設(shè)置保護(hù)區(qū)57處，面積為232000km2，占國(guó)土面積的30.93%，高于全球環(huán)境領(lǐng)跑者巴西。贊比亞將保護(hù)區(qū)劃分為兩類：國(guó)家公園和保護(hù)與開(kāi)發(fā)緩沖管理區(qū)（Game Management Areas，GMAs）。國(guó)家公園面積為65000km2，占全部保護(hù)區(qū)面積的28%；GMAs面積為167000km2，占全部保護(hù)區(qū)面積的72%。按此計(jì)算，國(guó)家公園占國(guó)土面積的8.66%，GMAs占國(guó)土面積的22.27%。

3.7.2 保護(hù)區(qū)礦業(yè)政策

國(guó)家公園禁止礦業(yè)活動(dòng)，但GMAs對(duì)礦業(yè)開(kāi)放，占保護(hù)區(qū)面積的72%。禁止礦業(yè)活動(dòng)的保護(hù)區(qū)僅占國(guó)土面積為10.6%。此外，在規(guī)劃保護(hù)區(qū)時(shí),贊比亞礦產(chǎn)資源豐富的地區(qū)基本被圈在區(qū)外，避讓很到位。

3.7.3 保護(hù)區(qū)政策實(shí)施效果

由于保護(hù)區(qū)設(shè)置避讓比較到位，且大部分保護(hù)區(qū)對(duì)礦業(yè)開(kāi)放，保護(hù)與開(kāi)發(fā)的關(guān)系處理得較好，對(duì)礦業(yè)活動(dòng)影響不大，總體比較平靜，保護(hù)與開(kāi)發(fā)各得其所。

3.8 俄羅斯

3.8.1 保護(hù)區(qū)設(shè)置

俄羅斯1916年開(kāi)始建立保護(hù)區(qū)，已達(dá)百年。據(jù)2016年數(shù)據(jù)，俄羅斯已建立各類保護(hù)區(qū)11252處，面積為1641401km2，占國(guó)土面積的9.37%。俄羅斯保護(hù)區(qū)系統(tǒng)是按照《聯(lián)邦特別自然保護(hù)區(qū)法》建立的，總的名稱是“特別自然保護(hù)區(qū)（SPNA）”。按管轄權(quán)保護(hù)區(qū)分為兩大類：第一大類是聯(lián)邦政府建立的SPNA，第二大類是區(qū)域和地方建立的SPNA。按面積計(jì)，前者約占保護(hù)區(qū)的20.6%，后者占79.4%。保護(hù)區(qū)類型有：嚴(yán)格自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家公園、自然保留區(qū)、自然遺跡、其他保護(hù)區(qū)等。

3.8.2 保護(hù)區(qū)礦業(yè)政策

俄羅斯所有保護(hù)區(qū)均禁止礦業(yè)活動(dòng)。

3.8.3 保護(hù)區(qū)政策實(shí)施效果

總體平穩(wěn)。近年保護(hù)區(qū)面積略有下降，從2003年的11.2%降到2016年的9.37%。俄羅斯地域廣闊，9.37%的國(guó)土禁止礦業(yè)活動(dòng)對(duì)礦業(yè)發(fā)展影響有限。保護(hù)區(qū)建設(shè)與礦業(yè)發(fā)展基本上得以協(xié)調(diào)進(jìn)行。

3.9 印度

3.9.1 保護(hù)區(qū)設(shè)置

截止到2016年，印度已設(shè)置保護(hù)區(qū)672處，面積為182647km2，占國(guó)土面積的5.97%。按照IUCN的分類，Ⅰb類3處，Ⅱ類93處，Ⅳ類449處，Ⅵ類3處。印度保護(hù)區(qū)主要集中在國(guó)家公園和生物棲息地/物種保護(hù)兩大類型，占全部保護(hù)區(qū)個(gè)數(shù)的80.66%。

3.9.2 保護(hù)區(qū)礦業(yè)政策

印度的各類保護(hù)區(qū)均禁止礦業(yè)活動(dòng)。

3.9.3 保護(hù)區(qū)政策實(shí)施效果

在禁止礦業(yè)活動(dòng)的保護(hù)區(qū)國(guó)土面積占比僅5.97%的寬松條件下，印度的保護(hù)區(qū)與礦業(yè)發(fā)展總體矛盾不大，但也出現(xiàn)保護(hù)區(qū)非法采礦的案例。

3.10 代表性國(guó)家保護(hù)區(qū)礦業(yè)政策對(duì)比

上述9個(gè)國(guó)家基本上代表了比較規(guī)范的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)礦產(chǎn)資源大國(guó)的保護(hù)區(qū)礦業(yè)政策，現(xiàn)將其要點(diǎn)匯集于表2，以便對(duì)比。

表2 代表性國(guó)家保護(hù)區(qū)礦業(yè)政策對(duì)比

由表2可見(jiàn)，保護(hù)區(qū)國(guó)土面積占比不是影響礦業(yè)政策的唯一因素，禁止礦業(yè)活動(dòng)的保護(hù)區(qū)面積，才是導(dǎo)致政策是否可持續(xù)穩(wěn)定實(shí)施的主要原因。當(dāng)禁止礦業(yè)活動(dòng)的保護(hù)區(qū)面積控制在5%～10%的區(qū)間內(nèi)時(shí)，保護(hù)區(qū)礦業(yè)政策總體是穩(wěn)定的，可形成保護(hù)區(qū)與礦業(yè)開(kāi)發(fā)基本和諧發(fā)展的局面。但如果超過(guò)10%，則可能出現(xiàn)保護(hù)與礦業(yè)的矛盾，占比愈高，矛盾愈難以調(diào)和。

4 各種產(chǎn)業(yè)活動(dòng)對(duì)生態(tài)與環(huán)境影響的對(duì)比研究

人類只要有活動(dòng)，就會(huì)對(duì)生態(tài)和環(huán)境產(chǎn)生影響。我們這里說(shuō)的是地球原生的生態(tài)環(huán)境，它是保護(hù)區(qū)保護(hù)的基本對(duì)象。

人類的活動(dòng)不限于礦業(yè)，因此礦業(yè)不是對(duì)生態(tài)和環(huán)境產(chǎn)生影響的唯一產(chǎn)業(yè)。農(nóng)業(yè)、工業(yè)與城市化也都會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生影響。我們應(yīng)該從影響歷史、影響范圍、影響強(qiáng)度、影響周期、影響恢復(fù)5個(gè)方面來(lái)對(duì)比不同產(chǎn)業(yè)對(duì)原生生態(tài)環(huán)境的影響，以取得對(duì)影響的全面客觀認(rèn)識(shí)，并在此基礎(chǔ)上制定相應(yīng)的保護(hù)政策、法律與規(guī)劃。

4.1 農(nóng)業(yè)用地

人類的農(nóng)耕活動(dòng)在8000～10000年前就出現(xiàn)了。人類歷史上最早破壞土地就是從農(nóng)耕開(kāi)始的，耕地的原始積累對(duì)當(dāng)時(shí)生態(tài)環(huán)境的破壞是極其野蠻的。全球普遍經(jīng)歷了刀耕火種的時(shí)代，大量森林被焚燒以求增加土地肥力，然后又轉(zhuǎn)移到另一片森林進(jìn)行焚燒，刀耕另一片土地。原始的耕地就是這么一片片焚燒森林和草原形成的。隨著社會(huì)的發(fā)展，耕地規(guī)模越來(lái)越大。圖6顯示世界近2000年來(lái)的土地?cái)?shù)量增長(zhǎng)歷史。由圖6可見(jiàn)，在工業(yè)革命前長(zhǎng)達(dá)1500年的時(shí)間內(nèi)，人類將自然的土地轉(zhuǎn)變?yōu)楦氐臄?shù)量一直保持在200萬(wàn)km2到300萬(wàn)km2的低水平，之后劇增,到今天已近1500萬(wàn)km2（取多家估計(jì)數(shù)據(jù)平均值）。這些土地，其原始狀態(tài)均是今天要大力保護(hù)的荒野地，以森林為主，次為草原及其他自然植被區(qū)。從歷史的角度看，農(nóng)業(yè)是最早破壞原始生態(tài)和環(huán)境的產(chǎn)業(yè)。

圖6 世界耕地?cái)?shù)量增長(zhǎng)歷史

農(nóng)業(yè)也是改變?cè)纪恋孛娣e最大的產(chǎn)業(yè)，2015年我國(guó)耕地面積135萬(wàn)km2，是所有用地產(chǎn)業(yè)最大者。當(dāng)前的耕地是數(shù)千年歷史形成的產(chǎn)物，已趨于穩(wěn)定，基本上不會(huì)有新的破壞，由于種植作物，具有一定的人工生態(tài)功能，但遠(yuǎn)低于其原始狀態(tài)時(shí)的生態(tài)價(jià)值。

耕地是人類生存的糧食保障，需要永遠(yuǎn)使用，也不可能恢復(fù)原貌，它對(duì)土地的原始生態(tài)與環(huán)境狀態(tài)的變更是永久性的。

4.2 工業(yè)化與城市化

工業(yè)化與城市化包含工業(yè)、服務(wù)業(yè)、城鎮(zhèn)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等產(chǎn)業(yè)活動(dòng)，其對(duì)土地的需求統(tǒng)稱建設(shè)用地。2015年我國(guó)累計(jì)建設(shè)面積38.6萬(wàn)km2，居用地規(guī)模第二位。

建設(shè)用地對(duì)土地原生狀態(tài)產(chǎn)生的也是永久性破壞，對(duì)土地在時(shí)間上是永久性占有，即使是退出的土地，也要重新為建設(shè)使用，不可能通過(guò)復(fù)墾恢復(fù)到土地的生態(tài)環(huán)境原貌。

4.3 礦業(yè)

礦業(yè)是位居第三的用地大戶，2015年我國(guó)礦業(yè)用地面積達(dá)25.3萬(wàn)km2。礦業(yè)用地可能與建設(shè)用地有些重疊，但重疊不會(huì)很大。只有礦山的地面建筑部分需轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，礦區(qū)絕大部分范圍屬于臨時(shí)用地性質(zhì)，未納入土地用途變更管理。

礦業(yè)中的探礦活動(dòng)對(duì)生態(tài)和環(huán)境影響很小，屬于無(wú)影響或輕微影響的活動(dòng)，通常免于環(huán)境影響評(píng)價(jià)；采礦則是可能產(chǎn)生嚴(yán)重破壞和污染的活動(dòng)。

礦業(yè)對(duì)土地的利用有其獨(dú)特之處：一是使用周期短，采礦用地一般20～30年，個(gè)別可延長(zhǎng)到50～100年，用后可返還；二是所有礦業(yè)用地均須復(fù)墾，恢復(fù)到原有狀態(tài)或者優(yōu)于原有狀態(tài)；三是礦業(yè)用地（主要指采礦用地）維度低，是點(diǎn)狀分布的，而農(nóng)業(yè)與城鎮(zhèn)用地是片狀分布的，基礎(chǔ)設(shè)施用地是線狀分布的。

4.4 三種產(chǎn)業(yè)用地對(duì)生態(tài)和環(huán)境影響的對(duì)比

表3列出了三種產(chǎn)業(yè)用地對(duì)生態(tài)和環(huán)境影響的對(duì)比，數(shù)據(jù)引自我國(guó)2015年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局資料。

通過(guò)表3的對(duì)比，可見(jiàn)礦業(yè)無(wú)論從對(duì)原始生態(tài)和環(huán)境影響的歷史、范圍、強(qiáng)度看，都不居首位，也不居第二位，而是處于第三位。應(yīng)特別指出的是，礦業(yè)具有用地維度低、時(shí)間短，且依法履行將土地恢復(fù)到原有生態(tài)和環(huán)境狀態(tài)的特點(diǎn)，因此如何在認(rèn)識(shí)這些特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，制定保護(hù)區(qū)政策和規(guī)劃，是一個(gè)需要開(kāi)展研究、進(jìn)行對(duì)比和利益（指國(guó)家利益）平衡的問(wèn)題。

表3 三種產(chǎn)業(yè)對(duì)原始生態(tài)和環(huán)境影響比較

最后，借圖7對(duì)比一下各種產(chǎn)業(yè)對(duì)保護(hù)區(qū)的影響程度。圖7以俄羅斯和中國(guó)長(zhǎng)江上游保護(hù)區(qū)為例，顯示了主要影響保護(hù)區(qū)的產(chǎn)業(yè)活動(dòng)，結(jié)果是礦業(yè)屈居末位。這張圖代表性如何，筆者不敢斷論，但至少說(shuō)明有人在研究這個(gè)問(wèn)題，并且給出了一種結(jié)果。

5 討論

綜合9個(gè)代表性礦產(chǎn)資源大國(guó)的案例，考慮到礦業(yè)對(duì)生態(tài)和環(huán)境影響的特點(diǎn)，將合理的保護(hù)區(qū)礦業(yè)政策歸納如下：

(1)實(shí)行多目標(biāo)綜合保護(hù)區(qū)規(guī)劃，如美國(guó)、澳大利亞。

(2)在建立保護(hù)區(qū)時(shí)，盡量把礦業(yè)權(quán)密集區(qū)、礦產(chǎn)資源高潛力區(qū)排除在外，如美國(guó)、加拿大、澳大利亞、俄羅斯、贊比亞。

(3)保護(hù)區(qū)實(shí)行區(qū)別化的礦業(yè)準(zhǔn)入政策，世界自然保護(hù)聯(lián)盟對(duì)此做了導(dǎo)向性政策表述，規(guī)定Ⅰa-Ⅳ為嚴(yán)格保護(hù)區(qū)，禁止礦業(yè)活動(dòng)；Ⅴ和Ⅵ為可持續(xù)利用資源開(kāi)發(fā)區(qū)，對(duì)礦業(yè)開(kāi)放。在美國(guó)占國(guó)土面積14%的各類保護(hù)區(qū)中，僅占國(guó)土面積2.19%的國(guó)家公園禁止礦業(yè)活動(dòng)，其他類型保護(hù)區(qū)都向礦業(yè)開(kāi)放；澳大利亞向礦業(yè)開(kāi)放的保護(hù)區(qū)占總保護(hù)區(qū)面積的一半以上；贊比亞保護(hù)區(qū)面積的四分之三向礦業(yè)開(kāi)放；智利全部保護(hù)區(qū)都向礦業(yè)開(kāi)放。

(4)從9個(gè)代表性國(guó)家看，不允許礦業(yè)活動(dòng)的保護(hù)區(qū)面積大體在0～9.9%之間：IUCN建議為4%，美國(guó)為2.19%，加拿大為9.9%，澳大利亞為9.37%，巴西為28.94%，智利為0，南非為8%，贊比亞為8.66%，俄羅斯為9.37%，印度為5.97%。9個(gè)國(guó)家僅巴西超出這個(gè)百分?jǐn)?shù)?？傮w看來(lái)，禁止礦業(yè)進(jìn)入?yún)^(qū)以占國(guó)土面積5%～10%為多數(shù)國(guó)家選擇。

(5)建立保護(hù)區(qū)之前已有的礦業(yè)權(quán)應(yīng)保留或給予補(bǔ)償，如美國(guó)、加拿大、澳大利亞等。

圖7 各類產(chǎn)業(yè)活動(dòng)對(duì)保護(hù)區(qū)影響程度比較圖（據(jù)JAMISON ERVIN，2003）

(6)不允許礦業(yè)進(jìn)入的保護(hù)區(qū)設(shè)置面積過(guò)大，違背了環(huán)境保護(hù)與資源開(kāi)發(fā)平衡發(fā)展的規(guī)律，會(huì)導(dǎo)致出現(xiàn)保護(hù)區(qū)與礦業(yè)開(kāi)發(fā)矛盾頻發(fā)，政策與法律難以調(diào)控的局面，其結(jié)果是保護(hù)區(qū)得不到保護(hù)，礦業(yè)開(kāi)發(fā)又嚴(yán)重受制，兩者雙輸，只能回過(guò)頭來(lái)大面積釋放保護(hù)區(qū)，使其對(duì)礦業(yè)開(kāi)放，如巴西、加拿大的若干省等，造成政策的反復(fù)與不穩(wěn)定。