土地整治促進(jìn)供給側(cè)改革效果評價(jià)研究
——以連云港市為例

■ 胡洋洋/馬健原/劉翹楚/王 丹/楊小艷/陳龍高

（1.江蘇師范大學(xué)地理測繪與城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)院，徐州 221116；2.連云港市土地整理中心，江蘇 連云港 222000）

0 引言

自20世紀(jì)90年代以來，包括中國在內(nèi)的世界上大多數(shù)國家出現(xiàn)了一系列經(jīng)濟(jì)問題，尤其“十二五”以來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中長期性結(jié)構(gòu)不合理現(xiàn)象日益突出[1-2]。目前，我國主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)之間的聯(lián)動性出現(xiàn)背離，經(jīng)濟(jì)增長持續(xù)下行與CPI持續(xù)低位運(yùn)行，居民收入有所增加而企業(yè)利潤率下降，消費(fèi)上升而投資下降[3]。因此需要針對我國國情和經(jīng)濟(jì)基本面做出綜合分析和準(zhǔn)確判讀，從而為宏觀經(jīng)濟(jì)政策的制定提供依據(jù)和參考。2015年中央經(jīng)濟(jì)工作會議強(qiáng)調(diào)，要在適度擴(kuò)大總需求的同時(shí)，著力加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長動力，并提出了以去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板為重點(diǎn)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革具體思路[4]。鑒于此，在正視傳統(tǒng)的需求管理還有一定優(yōu)化提升空間的同時(shí)，迫切需要改善供給側(cè)環(huán)境、優(yōu)化供給側(cè)機(jī)制，通過改革制度供給，大力激發(fā)微觀經(jīng)濟(jì)主體活力，增強(qiáng)我國經(jīng)濟(jì)長期穩(wěn)定發(fā)展的新動力。

土地整治是指對低效利用、不合理利用、未利用以及生產(chǎn)建設(shè)活動和自然災(zāi)害損毀的土地進(jìn)行整治，從而提高土地利用效率的活動[5-6]。在我國，將土地整治工作與農(nóng)村發(fā)展，特別是與新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合，是保障發(fā)展、保護(hù)耕地、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地配置的重大戰(zhàn)略[7-8]。土地整治項(xiàng)目涉及土地資源在不同行業(yè)配置的調(diào)整、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村勞動力的重新安置、資金投資等諸多方面，具有典型的供給側(cè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化特征。土地整治工程可以實(shí)現(xiàn)土地資源在生產(chǎn)領(lǐng)域中不同行業(yè)的優(yōu)化配置、促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的改革、提高農(nóng)村勞動力資源供給效率、優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)、加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的引導(dǎo)與限制[9-10]，而這正是供給側(cè)改革的重點(diǎn)內(nèi)容所在，是助力供給側(cè)改革理想切入點(diǎn)，因此土地整治工程對于我國經(jīng)濟(jì)供給側(cè)結(jié)構(gòu)調(diào)整具有重要的作用。

我國土地整治工作開展提前于供給側(cè)改革目標(biāo)的提出，因此以往的土地綜合整治項(xiàng)目規(guī)劃及具體方案實(shí)施均無供給側(cè)改革等方面的系統(tǒng)分析與明示。但由于土地整治的功能和作用，土地整治對于供給側(cè)結(jié)構(gòu)調(diào)整依然發(fā)揮著重要作用[11]?；诖耍疚囊赃B云港市為例對現(xiàn)行土地整治實(shí)踐促進(jìn)供給側(cè)改革的效果開展評價(jià)，定量地分析土地整治工作對于供給側(cè)改革的作用，從而為進(jìn)一步結(jié)合供給側(cè)改革戰(zhàn)略目標(biāo)進(jìn)行土地整治工作提供參考和借鑒。

1 研究區(qū)概況與數(shù)據(jù)來源

1.1 研究區(qū)概況

連云港市地處江蘇省東北部，長江三角洲北翼，黃淮海平原的中東部，土地總面積7499.91km2。介于北緯34°07′～35°08′，東經(jīng)118°24′～119°55′之間，北與山東省毗鄰，南以灌河與鹽城、淮安市接壤，東與日本、韓國隔海相望，西與徐州市相連。

全市下轄三區(qū)三縣，分別為海州區(qū)、連云區(qū)、贛榆區(qū)、東?？h、灌云縣和灌南縣。連云港市區(qū)位優(yōu)勢明顯，位置連中啟西，是我國沿海地區(qū)和中西部地區(qū)形成良性互動的戰(zhàn)略支點(diǎn)，特別是具有輻射中原腹地的港口優(yōu)勢。連云港是全國首批沿海開放城市、新亞歐大陸橋東方橋頭堡、國家“一帶一路”建設(shè)交匯點(diǎn)，下轄海州、連云、贛榆3個(gè)區(qū)，東海、灌云和灌南3個(gè)縣，常住人口447.37萬人。

1.2 數(shù)據(jù)來源

本文主要數(shù)據(jù)資料來源：連云港土地利用數(shù)據(jù)庫；《連云港市產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要》；連云港歷年統(tǒng)計(jì)年鑒；連云港下屬各縣區(qū)土地綜合整治項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)成果及驗(yàn)收成果；連云港土地利用總體規(guī)劃成果（2006—2020）；連云港土地整治規(guī)劃（2006—2020）。其中土地整理項(xiàng)目250個(gè)，共涉及全市62個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)場或街道。

2 評價(jià)方法與過程

以連云港市下屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)為評價(jià)單元，通過層次分析法和綜合評價(jià)法對土地整理促進(jìn)供給側(cè)改革效果進(jìn)行定量分析。首先，選取恰當(dāng)?shù)闹笜?biāo)構(gòu)建評價(jià)體系，并對各個(gè)指標(biāo)進(jìn)行測算；其次，通過層次分析法確定評價(jià)體系中各指標(biāo)的權(quán)重值；然后，對各指標(biāo)的測算結(jié)果進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理；再者，利用綜合評價(jià)法公式代入標(biāo)準(zhǔn)化值與權(quán)重值計(jì)算土地供應(yīng)側(cè)的績效評價(jià)綜合值；最后，對評價(jià)結(jié)果進(jìn)行聚類分析，揭示研究區(qū)下屬區(qū)縣土地整治促進(jìn)供給側(cè)改革效果及差異。

2.1 評價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建與測算

基于土地整治工作對于供給側(cè)改革作用分析，為充分反映土地整治在土地、勞動力、資本三大基本生產(chǎn)要素對供給側(cè)改革的影響，結(jié)合連云港市土地整治項(xiàng)目實(shí)際情況，本文以土地綜合整治項(xiàng)目在資金投資效率、土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整、可利用建設(shè)用地資源挖潛效率、勞動力解放效率四方面因素作為指標(biāo)對土地整治促進(jìn)供給側(cè)改革的作用進(jìn)行評價(jià)。

2.1.1 資金投資效率指標(biāo)測算

資金投資效率指標(biāo)可以根據(jù)土地綜合整治項(xiàng)目投資替代率，即土地綜合整治項(xiàng)目投資與項(xiàng)目區(qū)淘汰產(chǎn)能投資額比例關(guān)系確定。其中項(xiàng)目區(qū)淘汰產(chǎn)能投資強(qiáng)度可以根據(jù)該行業(yè)地均投資額與土地綜合整治項(xiàng)目實(shí)施后該行業(yè)減少的土地面積綜合計(jì)算得出，如式（1）所示：

式（1）中：Fr為資金投資效率指標(biāo)，F(xiàn)l為土地綜合整治項(xiàng)目總投資額，F(xiàn)f為項(xiàng)目區(qū)淘汰產(chǎn)能投資額。該值越大，表明土地綜合整治項(xiàng)目供給側(cè)改革貢獻(xiàn)中資金投資效率越大。

在實(shí)際評價(jià)過程中，由于部分土地綜合整治項(xiàng)目僅涉及農(nóng)村居民點(diǎn)或交通水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地的復(fù)墾，應(yīng)用前述公式時(shí)項(xiàng)目區(qū)淘汰產(chǎn)能缺乏，此時(shí)可以重點(diǎn)考察土地綜合整治項(xiàng)目投資中優(yōu)先發(fā)展行業(yè)資金投資效率。由于土地綜合整治項(xiàng)目投資體現(xiàn)了我國供給側(cè)改革的優(yōu)先投資方向，調(diào)整后增加的地類（主要為耕地）符合供給側(cè)改革的傾向。因此可以以單位投資資金耕地增加面積代替，即采用公式（2）計(jì)算：

公式（2）中：ALi為耕地增加的面積。該公式能夠較為普遍地應(yīng)用于不同類型的土地綜合整治項(xiàng)目。

基于公式（2），測算得出連云港市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位資金耕地增加面積見圖1。從圖1可以看出：單位資金耕地增加面積較高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要位于東?？h及灌云縣，贛榆區(qū)和灌南縣該類指標(biāo)相對前述兩縣偏低。

2.1.2 土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整效率指標(biāo)測算

土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整效率方面以土地綜合整治項(xiàng)目實(shí)施前后優(yōu)先發(fā)展行業(yè)土地面積增加率及限制淘汰行業(yè)土地面積減少率兩項(xiàng)指標(biāo)反映?？梢越?jīng)公式（3）計(jì)算得出：

式（3）中：Lr為土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整效率指標(biāo)，?L0為鼓勵或限制行業(yè)實(shí)施土地增加面積，Lw為項(xiàng)目區(qū)土地總面積。

圖2為連云港土地整治項(xiàng)目優(yōu)先發(fā)展行業(yè)土地面積增加率示意圖，從圖2中可以看出：東?？h、灌云縣及灌南縣部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)該項(xiàng)指標(biāo)值較大，而贛榆區(qū)大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)指標(biāo)均相對小。

圖1 連云港市土地整治項(xiàng)目單位資金耕地增加面積示意圖(單位：km2/百萬元)

圖2 連云港市土地整治項(xiàng)目優(yōu)先發(fā)展行業(yè)土地面積增加率示意圖(單位：%)

圖3為連云港市土地整治項(xiàng)目限制淘汰行業(yè)土地面積減少率示意圖，從圖3中可以看出：贛榆區(qū)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)該項(xiàng)指標(biāo)值較大，其他縣區(qū)也有個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)指標(biāo)較大，但大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)均相對較小。

圖3 連云港市土地整治項(xiàng)目限制淘汰行業(yè)土地面積減少率示意圖(單位：%)

2.1.3 可利用建設(shè)用地資源挖潛效率

可利用建設(shè)用地資源挖潛效率方面，以土地綜合整治項(xiàng)目區(qū)內(nèi)減少的建設(shè)用地面積占項(xiàng)目區(qū)建設(shè)用地總面積比例確定，該值越大，表明土地綜合整治項(xiàng)目供給側(cè)改革貢獻(xiàn)中可利用建設(shè)用地資源挖潛效率越大。

式（4）中：Lc0為土地綜合整治項(xiàng)目區(qū)內(nèi)減少的建設(shè)用地面積，Lc1為項(xiàng)目區(qū)建設(shè)用地總面積。

圖4即為連云港土地整治項(xiàng)目建設(shè)用地挖潛效率示意圖，從圖4可以看出：灌云縣與灌南縣部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)該項(xiàng)指標(biāo)值較大，其他縣區(qū)也有個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)指標(biāo)較大，但大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)均相對較小。

2.1.4 勞動力解放效率

勞動力解放效率方面以項(xiàng)目實(shí)施后項(xiàng)目區(qū)解放農(nóng)村勞動力人數(shù)占項(xiàng)目區(qū)農(nóng)村勞動力總?cè)藬?shù)確定。由于土地綜合整治項(xiàng)目實(shí)施后，農(nóng)業(yè)用地規(guī)模經(jīng)營程度一般有所增加，相應(yīng)地可以解放部分農(nóng)村勞動力進(jìn)入其他行業(yè)。具體測算時(shí)解放農(nóng)村勞動力人數(shù)可以根據(jù)區(qū)域土地規(guī)模經(jīng)營單位面積所需勞動力人口數(shù)與土地規(guī)模經(jīng)營總面積確定。

圖4 連云港市土地整治項(xiàng)目建設(shè)用地挖潛效率示意圖(單位：%)

由于部分研究項(xiàng)目區(qū)內(nèi)沒有耕地，整理后增加耕地客觀上需要部分勞動力從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但是考慮到土地綜合整治項(xiàng)目實(shí)施后多為規(guī)模經(jīng)營，故本次采用假定勞動力解放人數(shù)這一指標(biāo)確定，即首先假設(shè)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)耕地采用傳統(tǒng)集約經(jīng)營方式所需勞動力人數(shù)與整理后耕地采用規(guī)模經(jīng)營方式所需勞動力人數(shù)之差確定：

式（5）中：La為整理后耕地總面積，Lp0為集約經(jīng)營方式下勞均耕地面積，Lp1為規(guī)模經(jīng)營方式下勞均耕地面積，據(jù)此測算出假定勞動力解放人數(shù)P。

區(qū)域土地規(guī)模經(jīng)營單位面積所需勞動力人口數(shù)缺乏的地區(qū)，可以利用該區(qū)域從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)人數(shù)與該區(qū)域農(nóng)業(yè)土地總面積比例代替。由于缺乏研究區(qū)土地規(guī)模經(jīng)營狀態(tài)下勞動力投入數(shù)據(jù)，本文以文獻(xiàn)[12]調(diào)研數(shù)據(jù)為依據(jù)，測算研究區(qū)土地綜合整治項(xiàng)目實(shí)施后的勞動力解放效率，這里取研究區(qū)適度規(guī)模經(jīng)營面積為上下限中值：7.36畝為標(biāo)準(zhǔn)測算研究區(qū)勞動力解放效率指標(biāo)，取研究區(qū)實(shí)際勞均耕地面積3.18畝為集約經(jīng)營方式下勞動力人均耕地面積。以此計(jì)算連云港市各地區(qū)土地整治項(xiàng)目勞動力解放效率。

2.2 評價(jià)指標(biāo)體系權(quán)重確定

本文使用層次分析法確定各指標(biāo)體系權(quán)重，主要邀請了土地、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域相關(guān)專家以及當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)機(jī)構(gòu)技術(shù)人員，經(jīng)過打分后依據(jù)綜合判定結(jié)果確定每一限制性因子的權(quán)重值（表1）。

表1 土地綜合整治項(xiàng)目供給側(cè)改革效果評價(jià)指標(biāo)體系

2.3 測算指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化

采用“最小—最大標(biāo)準(zhǔn)化”方法，將連云港市62個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地綜合整治項(xiàng)目相關(guān)指標(biāo)值進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理。

2.4 綜合評價(jià)值測算

最終綜合評價(jià)值利用公式S=∑Ri×wi測算得出（表2）。

2.5 評價(jià)結(jié)果聚類分析

為進(jìn)一步分析連云港市級土地整治項(xiàng)目鄉(xiāng)鎮(zhèn)的最終評價(jià)結(jié)果，本文采用自然斷點(diǎn)法對評價(jià)結(jié)果的最終得分值進(jìn)行分級，共劃分為5個(gè)等級：供給側(cè)改革高度作用級——一級區(qū)、較高度作用級——二級區(qū)、中度作用級——三級區(qū)、低度作用級——四級區(qū)、極低度作用級——五級區(qū)。結(jié)果見圖5。

圖5 連云港市土地整治項(xiàng)目最終得分分級圖

表2 土地綜合整治項(xiàng)目供給側(cè)改革效果指標(biāo)綜合評價(jià)值

由最終得分及分級結(jié)果可以看出，有4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬于一級區(qū)。該級鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地綜合整治項(xiàng)目對于供給側(cè)改革的效果最大，能夠在順利實(shí)現(xiàn)土地整治綜合目標(biāo)的同時(shí)，促進(jìn)土地供給側(cè)改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。有3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬于五級區(qū)，該級鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地綜合整治項(xiàng)目對于供給側(cè)改革促進(jìn)效果最不明顯。其余鄉(xiāng)鎮(zhèn)都在二級區(qū)至四級區(qū)之間。

3 結(jié)論與討論

土地綜合整治項(xiàng)目通過對土地、勞動、資本等三大基本生產(chǎn)要素的調(diào)整從而促進(jìn)供給側(cè)改革。首先通過土地綜合整治項(xiàng)目有力地促進(jìn)了項(xiàng)目區(qū)耕地面積的增加，同時(shí)大多項(xiàng)目能夠明顯地減少效率低下的限制行業(yè)土地供給率，在優(yōu)先發(fā)展行業(yè)（主要為農(nóng)業(yè)）方面也能夠促進(jìn)土地資源的供給；通過土地復(fù)墾、建設(shè)用地增減掛鉤等工作，實(shí)現(xiàn)了建設(shè)用地的充分挖潛，提高了建設(shè)用地的節(jié)約集約利用；通過土地整治項(xiàng)目，有力地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營，也解放了大量的農(nóng)村勞動力從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為供給側(cè)改革提供了重要的勞動力資源基礎(chǔ)。

土地整治工程涉及土地、勞動、資本等三大基本生產(chǎn)要素的調(diào)整、優(yōu)化與投入，而這正是供給側(cè)改革的重點(diǎn)內(nèi)容所在，因此土地整治工程對于供給側(cè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的作用明顯、效果突出，可以有力地促進(jìn)供給側(cè)改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。