加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，打破信息屏障，開展信用評(píng)估

張玉娟

本輪科技改革的主體架構(gòu)和主要政策已基本建立，新科技計(jì)劃體系已初步成型，改革成果得到了科技界基本認(rèn)可，實(shí)現(xiàn)了“五新”，即“新的計(jì)劃體系”“新的項(xiàng)目形成機(jī)制”“新的管理流程”“新的制度環(huán)境”以及“新的創(chuàng)新氛圍”。

一、本輪財(cái)政科技計(jì)劃管理改革已取得明顯成效

改革開放以來，我國先后設(shè)立了近百個(gè)科技計(jì)劃（專項(xiàng)、基金等）。這些科技計(jì)劃項(xiàng)目培養(yǎng)和聚集了高水平的科研隊(duì)伍，取得了一大批舉世矚目的重大科研成果，有力支撐了我國的改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)。同時(shí)，隨著新科技革命、產(chǎn)業(yè)變革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，科技計(jì)劃和項(xiàng)目管理中存在的一些問題逐漸凸顯出來。

為加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，按照深化科技體制改革、財(cái)稅體制改革的總體部署，2014年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化中央財(cái)政科技計(jì)劃（專項(xiàng)、基金等）管理改革方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》）。根據(jù)《方案》的要求，本輪科技計(jì)劃和項(xiàng)目整合主要從兩個(gè)方面開展：一是打破管理層各自為政的局面，二是整合原有的各類科技計(jì)劃，將國家層面的科技計(jì)劃優(yōu)化整合為五大類，即自然科學(xué)基金、科技重大專項(xiàng)、重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃、技術(shù)創(chuàng)新引導(dǎo)專項(xiàng)（基金）和基地與人才專項(xiàng)。

目前，本輪科技改革的主體架構(gòu)和主要政策已基本建立，新科技計(jì)劃體系已初步成型，改革成果得到了科技界基本認(rèn)可。實(shí)現(xiàn)了“五新”，即“新的計(jì)劃體系”“新的項(xiàng)目形成機(jī)制”“新的管理流程”“新的制度環(huán)境”以及“新的創(chuàng)新氛圍”。

管理方面，建立了公開統(tǒng)一的國家科技管理平臺(tái)——聯(lián)席會(huì)議制度，安排決策科技發(fā)展重大任務(wù)。相關(guān)部門通過共同協(xié)商，共同研究，共同論證，形成共識(shí)，經(jīng)國務(wù)院報(bào)批以后組織實(shí)施。以組建項(xiàng)目管理專業(yè)機(jī)構(gòu)為例，通過競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)方式遴選，科技部、工信部、衛(wèi)計(jì)委和農(nóng)業(yè)部所屬7家科研管理類事業(yè)單位改造組建了7家科研項(xiàng)目管理專業(yè)機(jī)構(gòu)，并已全面承接具體項(xiàng)目管理工作，這為政府部門從具體項(xiàng)目管理事務(wù)中解脫出來、將主要精力用于“抓戰(zhàn)略、抓規(guī)劃、抓政策、抓服務(wù)”創(chuàng)造了條件。

科技計(jì)劃整合方面，近百項(xiàng)科研計(jì)劃已有近50項(xiàng)進(jìn)行了初步的整合。數(shù)據(jù)顯示，2016年，我國科技重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃共立項(xiàng)實(shí)施1300個(gè)科研項(xiàng)目，涉及中央財(cái)政資金320多億元，當(dāng)年撥款超130億元；2017年支持項(xiàng)目約1000個(gè)，與改革前相比，項(xiàng)目數(shù)量減少了約50%，平均資助強(qiáng)度增加約54%。

二、科技計(jì)劃項(xiàng)目管理方面仍然存在一些問題

總的來看，本輪科技計(jì)劃管理改革取得了一定的成績(jī)，科技計(jì)劃管理機(jī)制不斷完善，對(duì)科技計(jì)劃項(xiàng)目的資助力度顯著增強(qiáng)。同時(shí)，也要清醒的認(rèn)識(shí)到，科技計(jì)劃管理中存在的一些老問題尚未完全解決，新問題又在不斷出現(xiàn)，改革仍然存在一些需要改進(jìn)和完善之處。

科技計(jì)劃多頭管理，集中度不夠

2015年科技計(jì)劃管理改革后，我國從事國家科技計(jì)劃管理的機(jī)構(gòu)主要包括：國家自然科學(xué)基金委員會(huì)按照《國家自然科學(xué)基金條例》承擔(dān)國家自然科學(xué)基金的管理工作；其他的國家科技計(jì)劃項(xiàng)目管理工作主要由國務(wù)院各部門內(nèi)設(shè)的科技管理司局及下屬科研管理類事業(yè)單位承擔(dān)?？萍疾?、教育部、工信部、農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)計(jì)委等部門承擔(dān)項(xiàng)目管理任務(wù)比較集中。此外，一些國有企業(yè)、轉(zhuǎn)制院所，行業(yè)聯(lián)合會(huì)、協(xié)會(huì)、產(chǎn)業(yè)技術(shù)聯(lián)盟也參與了部分國家科技計(jì)劃的組織實(shí)施工作。總體來看，科技計(jì)劃管理機(jī)構(gòu)雖然比改革前有所減少，但還是比較分散，集中度不夠高。

項(xiàng)目多頭申報(bào)，重復(fù)資助，信息不暢

科技計(jì)劃管理部門集中度不足，必然帶來項(xiàng)目多頭申報(bào)和重復(fù)資助的問題。目前，我國仍然存在50多個(gè)科技計(jì)劃和項(xiàng)目，分屬41個(gè)具有中央財(cái)政預(yù)算支出的不同部門管理。如何避免重復(fù)資助是今后改革中值得注意的重要問題之一。

例如，執(zhí)行中央財(cái)政預(yù)算的41家單位，每年的課題及相關(guān)內(nèi)容還沒有完全體現(xiàn)在“國家科技管理信息系統(tǒng)公共服務(wù)平臺(tái)”上。由于平臺(tái)只開放單位注冊(cè)而沒有開放個(gè)人用戶注冊(cè)，所以即使已經(jīng)被納入該平臺(tái)的課題，相關(guān)個(gè)人也不能在系統(tǒng)中進(jìn)行查詢。由于政出多門，信息不夠透明，從國家層面上對(duì)多頭申報(bào)的監(jiān)管必然在一定程度上流于形式，造成資金的浪費(fèi)和管理的低效。

管理政策與科研活動(dòng)特點(diǎn)不相適應(yīng)，不夠協(xié)調(diào)

目前，科研計(jì)劃資金管理政策還存在著一些與科研活動(dòng)特點(diǎn)不相適應(yīng)的地方。比如結(jié)余資金全額上繳、預(yù)算編制要求過細(xì)過嚴(yán)等，增加了科研人員的經(jīng)費(fèi)使用壓力；一些高校、科研院所的科研人員反映科技計(jì)劃資金管理“重物輕人”，人員激勵(lì)不足、獲得感不足；報(bào)銷難，出差、會(huì)議管理“一刀切”等。對(duì)科研資金違規(guī)問題的懲戒力度不夠，發(fā)現(xiàn)問題時(shí)，缺乏有效的懲罰手段，大多“整改了之”，資金監(jiān)管的警示作用仍發(fā)揮得不夠。另外，監(jiān)督檢查存在重復(fù)交叉。責(zé)任機(jī)制不健全，項(xiàng)目管理部門、項(xiàng)目承擔(dān)單位、課題負(fù)責(zé)人和評(píng)審專家之間權(quán)責(zé)不明晰，形成責(zé)任真空，各個(gè)管理環(huán)節(jié)的履職盡責(zé)意識(shí)不強(qiáng)，問責(zé)和信用評(píng)估機(jī)制沒有完全跟上。

三、及時(shí)總結(jié)問題，加大改革力度

科技計(jì)劃管理改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，不可能在短時(shí)間內(nèi)各個(gè)環(huán)節(jié)都做到盡善盡美?？萍加?jì)劃管理改革的推進(jìn)過程，也是一個(gè)不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)老問題攻堅(jiān)克難，對(duì)新問題勇于應(yīng)對(duì)的過程。面對(duì)改革中存在和出現(xiàn)的問題，不應(yīng)故步自封，止步不前，而應(yīng)該知難而進(jìn)，砥礪前行，進(jìn)一步加大科技計(jì)劃管理改革力度，在改革中解決問題，在改革中取得進(jìn)步。

加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，實(shí)施科技計(jì)劃全鏈條化管理

以國家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略為導(dǎo)向，瞄準(zhǔn)重點(diǎn)領(lǐng)域，聚焦重大任務(wù)，進(jìn)一步加強(qiáng)科技計(jì)劃管理的頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，整合國家自然科學(xué)基金委員會(huì)、科技部、教育部、工信部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、衛(wèi)生健康委員會(huì)等承擔(dān)項(xiàng)目管理任務(wù)比較集中的中央部委，在現(xiàn)有的部際聯(lián)席會(huì)議基礎(chǔ)上，設(shè)立中央科技計(jì)劃領(lǐng)導(dǎo)工作辦公室，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、管理、協(xié)調(diào)科技計(jì)劃管理工作，對(duì)科技計(jì)劃立項(xiàng)、評(píng)審、驗(yàn)收、審計(jì)、績(jī)效和綜合評(píng)估實(shí)施全鏈條一體化管理，推動(dòng)科技計(jì)劃管理改革工作步入良性循環(huán)的軌道，確保科技體制改革順利向前推進(jìn)。

打破信息屏障，引入第三方機(jī)構(gòu)強(qiáng)化監(jiān)督管理

在科技計(jì)劃管理改革中，要切實(shí)打破條塊分割、多頭管理帶來的信息藩籬和屏障，落實(shí)相關(guān)政策措施，加強(qiáng)對(duì)科技計(jì)劃申報(bào)和管理工作的監(jiān)督?？梢蕴剿饕氲谌奖O(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，與已有的專業(yè)機(jī)構(gòu)形成良好的管理監(jiān)督機(jī)制。嚴(yán)格徹底的實(shí)施科研項(xiàng)目管理改革措施，做到嚴(yán)格執(zhí)行專家回避制度，嚴(yán)格專家入庫機(jī)制、嚴(yán)格執(zhí)行評(píng)審專家隨機(jī)抽取制度，試點(diǎn)答辯視頻公開制度，答辯現(xiàn)場(chǎng)開放制度等等，營(yíng)造良好的公平競(jìng)爭(zhēng)氛圍。

完善政策體系，對(duì)承擔(dān)單位和負(fù)責(zé)人實(shí)施信用評(píng)估管理

在經(jīng)費(fèi)管理政策方面，要根據(jù)寬嚴(yán)相濟(jì)、注重信用的管理原則，進(jìn)一步完善政策體系，落實(shí)政策細(xì)則，使科技計(jì)劃經(jīng)費(fèi)方面的政策落地、落細(xì)、落小，在科研項(xiàng)目預(yù)算調(diào)整、勞務(wù)費(fèi)支出、間接費(fèi)用分配、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金使用、差旅會(huì)議費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等方面，賦予科研單位和科研人員更大的自主權(quán)，并與項(xiàng)目承擔(dān)單位和負(fù)責(zé)人信用評(píng)級(jí)掛鉤。

在項(xiàng)目執(zhí)行過程中，可以允許各專項(xiàng)負(fù)責(zé)人根據(jù)實(shí)際情況對(duì)預(yù)算經(jīng)費(fèi)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，不斷完善預(yù)算執(zhí)行情況，改進(jìn)項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審方式。

同時(shí)，在經(jīng)費(fèi)使用監(jiān)督管理方面，適時(shí)開展“二次督查”，會(huì)同有關(guān)部門將督查結(jié)果納入信用管理，與項(xiàng)目承擔(dān)單位間接費(fèi)用核定、結(jié)余資金留用等掛鉤。嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目負(fù)責(zé)人終身負(fù)責(zé)制，根據(jù)預(yù)算執(zhí)行、經(jīng)費(fèi)使用和信用評(píng)估情況，對(duì)項(xiàng)目承擔(dān)單位和負(fù)責(zé)人實(shí)施相應(yīng)獎(jiǎng)懲措施。