鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)村信用社改革目標(biāo)與實(shí)施路徑

吳劉杰 張金清

摘要：鄉(xiāng)村振興需要農(nóng)村信用社的支持。六十余年來(lái)，農(nóng)村信用社大致經(jīng)歷了探索鞏固、曲折發(fā)展、恢復(fù)合作、規(guī)范合作和深化改革五個(gè)發(fā)展階段，其間管理體制幾經(jīng)更迭、組織形式不斷變革，并取得明顯成效。目前，農(nóng)村信用社面臨著政策性支農(nóng)任務(wù)與內(nèi)在盈利性要求間的矛盾、治理現(xiàn)狀與現(xiàn)代公司治理機(jī)制要求間的矛盾、經(jīng)營(yíng)管理現(xiàn)狀與農(nóng)村金融市場(chǎng)發(fā)展要求間的矛盾，亟待深化農(nóng)村信用社政策性改革和治理機(jī)制改革。本文通過(guò)比較農(nóng)村信用社改革模式，提出了推進(jìn)農(nóng)村信用社改革的實(shí)施路徑。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略；農(nóng)村信用社；改革；路徑

中圖分類(lèi)號(hào)：F832.35 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1001-862X（2018）03-0051-006

一、引 言

為彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展短板，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)步伐，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，黨的十九大報(bào)告首次提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并在2017年中央農(nóng)村經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議中，明確了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的階段目標(biāo)和實(shí)施路徑。而實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略離不開(kāi)各種要素資源的投入，金融要素就是重要投入資源之一。為強(qiáng)化金融支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，2017年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出要“健全適合農(nóng)業(yè)農(nóng)村特點(diǎn)的農(nóng)村金融體系，強(qiáng)化金融服務(wù)方式創(chuàng)新，提升金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興能力和水平”。在農(nóng)村金融市場(chǎng)中，農(nóng)村信用社一直承擔(dān)著支農(nóng)主力軍作用，尤其在2003年開(kāi)始的新一輪農(nóng)村金融改革，使農(nóng)村信用社在產(chǎn)權(quán)改革、資產(chǎn)規(guī)模、管理機(jī)制、產(chǎn)品創(chuàng)新、服務(wù)創(chuàng)新、渠道變革等方面取得了顯著成效。但新形勢(shì)下農(nóng)村信用社存在的股權(quán)結(jié)構(gòu)不合理、法人治理不健全等問(wèn)題，影響著農(nóng)村信用社服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略功能的發(fā)揮，亟待通過(guò)改革創(chuàng)新破解發(fā)展中面臨的問(wèn)題。

相關(guān)文獻(xiàn)主要集中于農(nóng)村信用社改革的目標(biāo)和農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)改革模式上。關(guān)于農(nóng)村信用社的改革目標(biāo)方面，朱承亮（2015）指出在2003年開(kāi)始的新一輪農(nóng)村信用社改革中，賦予了其服務(wù)“三農(nóng)”與實(shí)現(xiàn)盈利并存的雙元目標(biāo)，并提出了雙元目標(biāo)由低度協(xié)調(diào)向高度協(xié)調(diào)的路徑。[1]何登錄（2015）認(rèn)為應(yīng)通過(guò)產(chǎn)權(quán)改革來(lái)進(jìn)一步創(chuàng)新農(nóng)村信用社支持“三農(nóng)”發(fā)展的服務(wù)模式，同時(shí)還應(yīng)提升農(nóng)村信用社的公司治理。[2]周明棟和陳東平（2016）指出2003年啟動(dòng)的農(nóng)村信用社改革核心目標(biāo)是基于市場(chǎng)化原則建立自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的公司法人治理機(jī)制，以提升金融服務(wù)三農(nóng)的水平，但應(yīng)避免改革偏離支農(nóng)方向。[3]藍(lán)虹和穆?tīng)?zhēng)社（2014）認(rèn)為在農(nóng)村信用社改革中，應(yīng)推動(dòng)農(nóng)村信用社提高經(jīng)營(yíng)管理水平，不應(yīng)盲目地將農(nóng)村信用社改為農(nóng)村商業(yè)銀行。[4]關(guān)于農(nóng)村信用社的產(chǎn)權(quán)組織模式方面，學(xué)術(shù)觀點(diǎn)差異較大。就合作制而言，何廣文等（2003）認(rèn)為農(nóng)村信用社應(yīng)該堅(jiān)持合作制的基本原則，以規(guī)避股份制的不足。[5]而謝平（2001）則認(rèn)為合作制原則需要一系列前提條件，而我國(guó)不存在合作制存在的基礎(chǔ)前提，農(nóng)村信用社不具備向真正的合作制模式轉(zhuǎn)向的可能。[6]就股份合作制而言，張忠山（1994）認(rèn)為股份合作制是集合作制和股份制的優(yōu)點(diǎn)于一體的組織形式，是我國(guó)農(nóng)村信用社的合適選擇。[7]但張成君和肖丕楚（2001）指出，由于存在股權(quán)相對(duì)封閉、平均等問(wèn)題，股份合作制企業(yè)的效率相對(duì)較低。[8]就股份制而言，王家傳和張樂(lè)柱（2003）指出我國(guó)農(nóng)村信用社不僅不是真正意義上的合作制，而且具有股份合作制的特征，但股份合作制有內(nèi)在的缺陷；長(zhǎng)期來(lái)講，股份制商業(yè)銀行應(yīng)是農(nóng)村信用社改革的方向。[9]劉社建（2012）也指出，應(yīng)該將股份制作為農(nóng)村信用社的改革方向。[10]就農(nóng)村信用社的產(chǎn)權(quán)組織形式而言，也有部分學(xué)者認(rèn)為可以多種形式并存。王秀麗（2011）在對(duì)農(nóng)村信用社的三種產(chǎn)權(quán)制度的利弊進(jìn)行綜合比較分析基礎(chǔ)上，提出我國(guó)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)、中等水平地區(qū)和工業(yè)化程度高地區(qū)的農(nóng)村信用社可以分別采用合作制、股份合作制與股份制形式。[11]童元保（2013）則從各種改革模式的優(yōu)勢(shì)及中國(guó)國(guó)情出發(fā)，指出農(nóng)村信用社改革多種模式應(yīng)該并存，并以海南為例給予佐證。[12]

上述文獻(xiàn)對(duì)農(nóng)村信用社改革目標(biāo)的討論具有其合理性，但缺乏改革目標(biāo)的系統(tǒng)性規(guī)劃。同時(shí)，在對(duì)農(nóng)村信用社改革模式選擇上，并未達(dá)成一致性意見(jiàn)，許多學(xué)者是基于特定階段發(fā)展情況或案例分析，提出了可供選擇的模式，但不可否認(rèn)，根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況來(lái)選擇農(nóng)村金融模式的觀點(diǎn)是符合辯證法的。基于此，筆者在現(xiàn)有文獻(xiàn)基礎(chǔ)上，回顧新中國(guó)成立以來(lái)農(nóng)村信用社的發(fā)展歷程，分析其面臨的現(xiàn)實(shí)矛盾，進(jìn)而構(gòu)建農(nóng)村信用社改革的多目標(biāo)體系，并提出進(jìn)一步深化農(nóng)村信用社改革的實(shí)施路徑，以期有利于農(nóng)村金融更好地服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

二、農(nóng)村信用社改革的現(xiàn)實(shí)矛盾

新中國(guó)建立以來(lái)農(nóng)村信用社的改革歷程，大致可以劃分為探索鞏固（1950年至1957年）、曲折發(fā)展（1958年至1978年）、恢復(fù)合作（1979年至1995年）、規(guī)范合作（1996年至2002年）和深化改革（2003年至今）五個(gè)發(fā)展階段。其間，農(nóng)村信用社管理體制幾經(jīng)更迭，組織形式改革不斷深入?？v觀新中國(guó)成立以來(lái)農(nóng)村信用社的改革歷程，可以清晰地勾勒出新中國(guó)農(nóng)村金融制度的整個(gè)變遷軌跡，并呈現(xiàn)出了特有的顯著特征：（1）始終都體現(xiàn)著“自上而下”的強(qiáng)制性政府主導(dǎo)行為；（2）不同利益集團(tuán)動(dòng)態(tài)博弈的過(guò)程；（3）改革的根本目的具有同一性，即為服務(wù)“三農(nóng)”發(fā)展提供金融支持。總體來(lái)看，農(nóng)村信用社在2003年開(kāi)始的新一輪改革中取得了明顯成效，但仍存在一些現(xiàn)實(shí)矛盾，亟待在深化改革中予以解決。

（一）農(nóng)村信用社的政策性支農(nóng)任務(wù)與內(nèi)在盈利性要求存在矛盾

從政策層面來(lái)講，國(guó)家設(shè)立農(nóng)村信用社的目的就在于服務(wù)“三農(nóng)”發(fā)展。但是，農(nóng)業(yè)作為弱質(zhì)性產(chǎn)業(yè)的屬性沒(méi)有改變，面臨的自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)一直存在，這就使得農(nóng)村信用社承擔(dān)著較大的政策性成本。基于成本收益原則考慮，某些處于經(jīng)營(yíng)虧損狀態(tài)的網(wǎng)點(diǎn)就應(yīng)當(dāng)撤并，但出于服務(wù)“三農(nóng)”的政策性需要，這些長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)虧損的網(wǎng)點(diǎn)就不能撤銷(xiāo)。以中部某縣農(nóng)村信用合作聯(lián)社為例，縣轄內(nèi)某一分社由于業(yè)務(wù)量偏少，常年處于虧損經(jīng)營(yíng)狀態(tài)，縣聯(lián)社就撤銷(xiāo)了該分社的物理營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)，并設(shè)置了離行式自助銀行（ATM），結(jié)果當(dāng)?shù)乩习傩找庖?jiàn)很大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也不同意撤銷(xiāo)該物理網(wǎng)點(diǎn)，最終在地方政府的協(xié)調(diào)下，重新恢復(fù)了該分社物理網(wǎng)點(diǎn)，設(shè)置的自助銀行基本處于荒廢狀態(tài)。顯然，這種情況與 “使信用社真正成為自主經(jīng)營(yíng)、自我約束、自我發(fā)展、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的市場(chǎng)主體”的改革原則是相悖的。

同時(shí)，新一輪的農(nóng)村信用社改革推進(jìn)過(guò)程中，在將股份制金融企業(yè)作為農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)股權(quán)改造目標(biāo)的指引下，農(nóng)村信用社開(kāi)始將盈利作為主要經(jīng)營(yíng)目標(biāo)。在此背景下，農(nóng)村信用社的資金投放傾向于追求大項(xiàng)目及非農(nóng)類(lèi)項(xiàng)目。結(jié)果顯示，盡管農(nóng)村信用社仍是支農(nóng)主力軍，但在追求盈利性目標(biāo)的指導(dǎo)下，農(nóng)村信用社的支農(nóng)效果開(kāi)始受到一定影響。據(jù)CHFS（2014）報(bào)告數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村家庭的信貸可得性僅有27.30%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)家庭信貸可得性占比的51.70%，意味著農(nóng)村家庭信貸約束占比為72.70%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)家庭約束的48.30%（見(jiàn)圖1）。

（二）農(nóng)村信用社法人治理現(xiàn)狀與現(xiàn)代公司治理機(jī)制要求存在矛盾

1.法人治理架構(gòu)形同虛設(shè)。理論上而言，農(nóng)村信用社設(shè)立社員代表大會(huì)，并選舉產(chǎn)生理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)，進(jìn)而聘任經(jīng)營(yíng)管理層，形成了決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互制衡的法人治理架構(gòu)。但現(xiàn)實(shí)中的農(nóng)村信用社的法人治理架構(gòu)與理論上的運(yùn)行機(jī)制相差甚遠(yuǎn)。由于社員大會(huì)成員中大多為內(nèi)部員工，其他社員中也多為關(guān)聯(lián)貸款戶或職工親屬，這種情況導(dǎo)致社員代表大會(huì)很難有效發(fā)揮功能。同時(shí)理事會(huì)成員中內(nèi)部理事較多，外部理事來(lái)源有限且難以獨(dú)立，這種來(lái)源和構(gòu)成的理事會(huì)也很難發(fā)揮作用。監(jiān)事會(huì)名義上與理事會(huì)處于相等的層級(jí)，但從內(nèi)部行政級(jí)別看，監(jiān)事長(zhǎng)低于理事長(zhǎng)半個(gè)行政級(jí)別；從黨內(nèi)職務(wù)看，監(jiān)事長(zhǎng)是黨委委員，而理事長(zhǎng)是黨委書(shū)記。因此，監(jiān)事會(huì)同樣難以有效發(fā)揮監(jiān)督作用。

2.存在“內(nèi)部人”控制問(wèn)題。農(nóng)村信用社分散的股權(quán)結(jié)構(gòu)以及股金來(lái)源的不規(guī)范，加上“民營(yíng)資本官營(yíng)化”的特征，使得農(nóng)村信用社法人治理機(jī)制無(wú)法有效發(fā)揮應(yīng)有作用，導(dǎo)致農(nóng)村信用社的具體經(jīng)營(yíng)管理權(quán)被“三會(huì)一層”之中的內(nèi)部股東所控制，集中體現(xiàn)于理事長(zhǎng)、監(jiān)事長(zhǎng)、主任等領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)農(nóng)村信用社的經(jīng)營(yíng)管理事務(wù)之中，進(jìn)而產(chǎn)生了嚴(yán)重的“內(nèi)部人”控制問(wèn)題。

（三）農(nóng)村信用社經(jīng)營(yíng)管理現(xiàn)狀與農(nóng)村金融市場(chǎng)發(fā)展要求存在矛盾

目前，我國(guó)居民在農(nóng)業(yè)消費(fèi)領(lǐng)域呈現(xiàn)出生存型向享受型轉(zhuǎn)變、共性消費(fèi)向個(gè)性消費(fèi)轉(zhuǎn)變、物質(zhì)性消費(fèi)向精神性消費(fèi)轉(zhuǎn)變等特點(diǎn)。與此相伴，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展中的作用日益顯現(xiàn)，進(jìn)而對(duì)農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)模式提出了更高要求。以農(nóng)村家庭金融需求為例，一方面，除了傳統(tǒng)的存、貸、匯等業(yè)務(wù)外，農(nóng)村家庭開(kāi)始逐步參與風(fēng)險(xiǎn)金融市場(chǎng)。據(jù)CHFS調(diào)查顯示，中國(guó)農(nóng)村家庭金融資產(chǎn)配置中風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)占比明顯增加，由2011年的9.98%增加到2013年的15.90%；另一方面，農(nóng)村家庭通過(guò)正規(guī)金融市場(chǎng)參與的金融類(lèi)別也相對(duì)豐富，據(jù)CHFS數(shù)據(jù)顯示，除衍生品外，農(nóng)村家庭參與的正規(guī)風(fēng)險(xiǎn)市場(chǎng)有股票、基金、理財(cái)、非人民幣、黃金和債券等。

伴隨著農(nóng)村金融需求的變化，農(nóng)村金融市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)日趨激烈，農(nóng)村金融市場(chǎng)上的正規(guī)金融機(jī)構(gòu)不斷增加，且民間金融也相當(dāng)活躍。但農(nóng)村信用社的經(jīng)營(yíng)管理現(xiàn)狀卻無(wú)法有效滿足農(nóng)村金融市場(chǎng)發(fā)展的需求：（1）產(chǎn)品與服務(wù)創(chuàng)新能力不夠強(qiáng)。整體來(lái)看，農(nóng)村信用社業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)仍以傳統(tǒng)的存、貸、匯業(yè)務(wù)為主，中間業(yè)務(wù)發(fā)展緩慢。收入上以存貸利差為主，中間業(yè)務(wù)收入占比較低。同時(shí)，農(nóng)村信用社互聯(lián)網(wǎng)金融等新興業(yè)務(wù)模式發(fā)展相對(duì)滯后。（2）風(fēng)險(xiǎn)管理體系建設(shè)不到位。隨著宏觀經(jīng)濟(jì)下行，農(nóng)村信用社資產(chǎn)質(zhì)量問(wèn)題不斷凸顯，呈現(xiàn)出“水落石出”的現(xiàn)象，致使在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)下掩蓋的問(wèn)題顯性化。比如，至2015年9月末，中部某農(nóng)村信用社不良貸款率高達(dá)20%，資本充足率與核心一級(jí)資本充足率均為-13.75%。[13]與此同時(shí)，農(nóng)村信用社的隱性不良也在不斷增加。在業(yè)務(wù)流程上違規(guī)現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。如在柜面業(yè)務(wù)辦理過(guò)程中，有些農(nóng)村信用社員工違規(guī)為自己辦理業(yè)務(wù)；在貸款“三查”過(guò)程中，也屢有違規(guī)行為發(fā)生，如貸款主體不合格、評(píng)級(jí)授信不規(guī)范等。此外，盡管多數(shù)農(nóng)村信用社都建立了風(fēng)險(xiǎn)管理、法律合規(guī)、審計(jì)等部門(mén)，但并未充分發(fā)揮應(yīng)有作用。（3）選人用人機(jī)制不健全。農(nóng)村信用社選人用人機(jī)制仍然不夠靈活，與市場(chǎng)化要求相差甚遠(yuǎn)。在員工招聘上，近親繁殖比較嚴(yán)重，出現(xiàn)了許多“農(nóng)二代”、“農(nóng)三代”現(xiàn)象，這導(dǎo)致了兩種不良后果，一是普通的基礎(chǔ)性操作員工過(guò)剩，二是創(chuàng)新性、專(zhuān)業(yè)性員工嚴(yán)重不足。在員工崗位管理上，也存在嚴(yán)重的論資排輩現(xiàn)象，市場(chǎng)化用人意識(shí)不強(qiáng)。同時(shí)，較多的農(nóng)村信用社按照行政機(jī)關(guān)模式采用科層制結(jié)構(gòu)，即按照廳級(jí)、處級(jí)、科級(jí)和科員的行政級(jí)別進(jìn)行套用，每一職級(jí)的晉升需有在前一職位任職年限要求，體制相對(duì)僵化。（4）激勵(lì)約束機(jī)制不完善。農(nóng)村信用社績(jī)效考核機(jī)制相對(duì)落后，無(wú)法與先進(jìn)金融企業(yè)相提并論。據(jù)中部某縣農(nóng)村信用社考察發(fā)現(xiàn)，員工績(jī)效考核機(jī)制不科學(xué)，無(wú)法做到明確量化每個(gè)員工的業(yè)績(jī)，致使員工績(jī)效薪酬發(fā)放存在“吃大鍋飯”現(xiàn)象，平均主義思想比較嚴(yán)重。同時(shí)，對(duì)于違規(guī)違紀(jì)行為懲處存在從輕處理的現(xiàn)象。

三、農(nóng)村信用社改革的多維目標(biāo)構(gòu)建與

目標(biāo)落實(shí)模式比較

（一）農(nóng)村信用社改革的多維目標(biāo)構(gòu)建

1.深化農(nóng)村信用社政策性目標(biāo)改革，始終堅(jiān)定服務(wù)于“三農(nóng)”發(fā)展的市場(chǎng)定位。通過(guò)深化農(nóng)村信用社改革，進(jìn)一步明確其“立足縣域市場(chǎng)，堅(jiān)持服務(wù)‘三農(nóng)”的政策目標(biāo)，避免改制后的農(nóng)村信用社出現(xiàn)盲目追求城市大項(xiàng)目的傾向，促使農(nóng)村信用社更好地服務(wù)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、普惠金融發(fā)展及全面小康建設(shè)發(fā)揮金融支持作用。

2.深化農(nóng)村信用社治理機(jī)制改革，不斷促使其實(shí)現(xiàn)商業(yè)可持續(xù)發(fā)展。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村信用社的商業(yè)可持續(xù)發(fā)展，必須不斷完善其治理機(jī)制建設(shè)。首先，持續(xù)推進(jìn)產(chǎn)權(quán)改革，組建股份制農(nóng)商銀行，這是完善農(nóng)村信用社法人治理機(jī)制的前提。其次，在產(chǎn)權(quán)改革基礎(chǔ)上，構(gòu)建包括黨委會(huì)、社員大會(huì)、理事會(huì)、高級(jí)管理層、監(jiān)事會(huì)及利益相關(guān)者 “六位一體”相互制衡、相互融合的現(xiàn)代公司法人治理機(jī)制。最后，完善內(nèi)部經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制，積極促進(jìn)產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新，健全風(fēng)險(xiǎn)管理體系，培養(yǎng)現(xiàn)代化經(jīng)營(yíng)管理人才，完善激勵(lì)約束機(jī)制。

（二）落實(shí)農(nóng)村信用社改革目標(biāo)的模式比較

1.政策性改革目標(biāo)的落實(shí)模式比較

為推動(dòng)農(nóng)村信用合作金融機(jī)構(gòu)更好地支持農(nóng)村地區(qū)發(fā)展，有效落實(shí)國(guó)家支農(nóng)政策，德、美、日等主要發(fā)達(dá)國(guó)家均制定了支持農(nóng)村信用合作金融機(jī)構(gòu)發(fā)展的相關(guān)政策舉措（見(jiàn)表1），盡管每個(gè)國(guó)家的政策具有一定差異性，但對(duì)于促進(jìn)本國(guó)農(nóng)村信用合作金融機(jī)構(gòu)支持農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展均起到了較好的效果。這啟示我們，在推進(jìn)農(nóng)村信用社政策性目標(biāo)改革中，原有針對(duì)農(nóng)村信用社的優(yōu)惠政策不僅不能取消，還應(yīng)適當(dāng)加大政策扶持力度，允許改制后的農(nóng)村商業(yè)銀行同樣享受原有的優(yōu)惠政策。

2.治理機(jī)制改革目標(biāo)的落實(shí)模式比較

（1）關(guān)于組建股份制農(nóng)村商業(yè)銀行的模式比較。一般而言，將農(nóng)村信用社組建為農(nóng)村商業(yè)銀行可有兩種模式進(jìn)行選擇：一是直接將單家農(nóng)村信用社更名改制為農(nóng)村商業(yè)銀行，二是在多家農(nóng)村信用社基礎(chǔ)上以新設(shè)合并方式組建農(nóng)村商業(yè)銀行。就第一種模式而言，容易獲得地方政府支持和員工的積極參與，同時(shí)組建手續(xù)相對(duì)簡(jiǎn)便、費(fèi)用相對(duì)較低；不足之處在于部分農(nóng)村信用社可能會(huì)為了改制而出現(xiàn)賬面造假、法人治理機(jī)制先天不足等問(wèn)題。就第二種模式而言，能夠獲得更為精確的清產(chǎn)核資結(jié)果，也能夠推選出相對(duì)高效的管理者，同時(shí)在法人治理機(jī)制等方面也會(huì)更加健全；但存在手續(xù)相對(duì)煩瑣、費(fèi)用相對(duì)較高、待合并機(jī)構(gòu)員工間易產(chǎn)生摩擦等問(wèn)題。由于涉及地方政府稅收轉(zhuǎn)移等利益問(wèn)題，可能得不到新法人機(jī)構(gòu)非注冊(cè)地地方政府的有效支持?？傮w而言，在農(nóng)村信用社改制為農(nóng)村商業(yè)銀行過(guò)程中，各地應(yīng)結(jié)合本地農(nóng)村信用社的發(fā)展實(shí)際，因地制宜，分類(lèi)實(shí)施。

（2）關(guān)于完善農(nóng)村信用社法人治理機(jī)制的模式比較。公司法人治理結(jié)構(gòu)有狹義和廣義之分，狹義公司治理結(jié)構(gòu)指公司所有者、董事會(huì)與高級(jí)管理層之間組成的一種組織結(jié)構(gòu)；而廣義公司法人治理結(jié)構(gòu)，不僅是建立一種制衡關(guān)系，更重要的是追求科學(xué)決策，不僅追求股東利益的最大化，而且努力實(shí)現(xiàn)股東及企業(yè)其他利益相關(guān)者（包括供應(yīng)商、客戶、員工、企業(yè)所依賴的社區(qū)以及監(jiān)督管理者）綜合價(jià)值的最大化。[17]二者的主要區(qū)別體現(xiàn)在：狹義公司治理機(jī)制在于通過(guò)解決委托代理問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)維護(hù)所有者利益之目的；廣義公司治理機(jī)制則在處理好權(quán)力制衡問(wèn)題基礎(chǔ)上，達(dá)到科學(xué)決策的目的。由此可見(jiàn)，廣義公司治理結(jié)構(gòu)認(rèn)為，公司治理不應(yīng)該局限于股東對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的制衡，而應(yīng)該更廣泛地涉及公司的內(nèi)、外部利益相關(guān)者。但現(xiàn)實(shí)中并沒(méi)有“放之四海而皆準(zhǔn)”的公司治理機(jī)制。因而，農(nóng)村信用社應(yīng)基于廣義公司治理機(jī)制的理念，著眼于科學(xué)決策和促進(jìn)企業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的目的，落實(shí)法人治理機(jī)制改革目標(biāo)。

（3）關(guān)于健全農(nóng)村信用社經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制的模式比較。在農(nóng)村信用社經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制上，主要存在兩種傾向：一是基于行政化的經(jīng)營(yíng)管理模式，二是基于市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)管理模式。就行政化經(jīng)營(yíng)管理模式而言，容易給農(nóng)村信用社帶來(lái)競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)不強(qiáng)、產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新不足、內(nèi)部缺乏經(jīng)營(yíng)活力、吃大鍋飯等不利于發(fā)展的問(wèn)題；而就市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)管理模式而言，則可以促使農(nóng)村信用社真正貫徹“客戶至上”的經(jīng)營(yíng)理念，促使其加快產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新、強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理、健全用人機(jī)制等等，進(jìn)而促使其更好地適應(yīng)市場(chǎng)環(huán)境，更好地服務(wù)于“三農(nóng)”發(fā)展。從目前現(xiàn)實(shí)情況看，發(fā)達(dá)區(qū)域的多數(shù)農(nóng)村信用社經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制市場(chǎng)化意識(shí)較強(qiáng)，但中西部廣大地區(qū)尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后地區(qū)的農(nóng)村信用社仍存在明顯的行政化經(jīng)營(yíng)管理思維，并帶來(lái)一系列問(wèn)題。因而，農(nóng)村信用社應(yīng)增強(qiáng)市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)管理意識(shí)，健全經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制。

四、落實(shí)農(nóng)村信用社改革模式的實(shí)施路徑

（一）落實(shí)農(nóng)村信用社政策性改革目標(biāo)的實(shí)施路徑

1.強(qiáng)化支農(nóng)業(yè)務(wù)監(jiān)管。一是注重股東來(lái)源。在農(nóng)村信用社增資擴(kuò)股過(guò)程中，注重吸收農(nóng)戶和“三農(nóng)”企業(yè)入股，尤其是家庭農(nóng)場(chǎng)、種養(yǎng)大戶、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，并通過(guò)與法人股東簽訂相關(guān)協(xié)議的方式使其承諾支持“三農(nóng)”發(fā)展。二是完善有關(guān)規(guī)章制度。在制定農(nóng)村信用社章程時(shí)，應(yīng)將服務(wù)“三農(nóng)”發(fā)展作為主要任務(wù)或目標(biāo)寫(xiě)入章程，并切實(shí)貫徹執(zhí)行。三是注重業(yè)務(wù)范圍監(jiān)管。通過(guò)加強(qiáng)農(nóng)村信用社涉農(nóng)業(yè)務(wù)監(jiān)管指標(biāo)的考核，確保農(nóng)村信用社涉農(nóng)貸款增速高于全部貸款增速。同時(shí)，要避免農(nóng)村信用社將大量資金投向虛擬經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。

2.完善政策支持。一是廢除業(yè)務(wù)發(fā)展的歧視性政策。在財(cái)政資金存放等領(lǐng)域，廢除在開(kāi)戶及存款等方面的不合理政策，切實(shí)給予農(nóng)村信用社開(kāi)立財(cái)政資金專(zhuān)項(xiàng)專(zhuān)戶、住房專(zhuān)項(xiàng)維修基金專(zhuān)戶、社?；饘?zhuān)戶等資金專(zhuān)戶資格。二是完善有關(guān)優(yōu)惠政策。在“營(yíng)改增”過(guò)程中，應(yīng)適當(dāng)增加農(nóng)村信用社支農(nóng)貸款利息收入的可抵扣項(xiàng)目，并及時(shí)將中央財(cái)政、省財(cái)政和縣財(cái)政關(guān)于縣域金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款增量獎(jiǎng)勵(lì)資金足額撥付到位。在支農(nóng)再貸款和扶貧再貸款等涉農(nóng)項(xiàng)目中，應(yīng)給予農(nóng)村信用社較低的再貸款利率，并切實(shí)提高支農(nóng)和扶貧貸款的不良貸款容忍度。同時(shí)，建議在存款保險(xiǎn)費(fèi)率上也給予農(nóng)村信用社優(yōu)惠費(fèi)率。三是協(xié)助打擊逃廢債務(wù)行為。地方公檢法等機(jī)構(gòu)應(yīng)積極協(xié)助農(nóng)村信用社打擊惡意逃廢債務(wù)行為。同時(shí)，對(duì)于存在不良貸款的公職人員，應(yīng)嚴(yán)格限制其評(píng)優(yōu)、晉升等資格。四是建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金制度。由省財(cái)政廳牽頭，建立全省性的農(nóng)信社風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，以增強(qiáng)農(nóng)村信用社整體抗風(fēng)險(xiǎn)能力。具體操作上，風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金可從農(nóng)村信用社交納的相關(guān)稅收中提取，并由縣級(jí)財(cái)政逐級(jí)上劃至省財(cái)政，交由省財(cái)政廳、省審計(jì)廳、省聯(lián)社等部門(mén)聯(lián)合管理，以用于彌補(bǔ)因各類(lèi)自然災(zāi)害、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致的農(nóng)村信用社經(jīng)營(yíng)損失。

（二）落實(shí)農(nóng)村信用社治理機(jī)制改革目標(biāo)的實(shí)施路徑

1.關(guān)于組建股份制農(nóng)村商業(yè)銀行的思路。一是優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)。按照相關(guān)要求，改善股權(quán)結(jié)構(gòu)，適度提高股權(quán)集中度。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)股東資質(zhì)認(rèn)定，將不符合股東資格要求的股東進(jìn)行清理。二是推進(jìn)高風(fēng)險(xiǎn)信用社并購(gòu)重組。依據(jù)相關(guān)規(guī)定，引入金融機(jī)構(gòu)或優(yōu)質(zhì)企業(yè)作為并購(gòu)方對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)農(nóng)村信用社進(jìn)行并購(gòu)重組，并在重組過(guò)程中完成股份制改造，進(jìn)而組建農(nóng)村商業(yè)銀行。三是分步推進(jìn)改制工作。鑒于全國(guó)各地農(nóng)村信用社經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)不平衡的狀態(tài)，如果通過(guò)行政命令確定全國(guó)“一刀切”的改制時(shí)間，勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)農(nóng)村信用社的監(jiān)管指標(biāo)造假行為，甚至?xí)霈F(xiàn)地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)與農(nóng)村信用社的“合謀”行為，即農(nóng)村信用社在地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)默許下調(diào)整賬面監(jiān)管指標(biāo)，以達(dá)到符合改制的要求。因而，應(yīng)考慮各地農(nóng)村信用社發(fā)展的差異性，分階段、分批次完成改制目標(biāo)。

2.關(guān)于完善法人治理機(jī)制的思路。一是將黨的建設(shè)同法人治理機(jī)制有效結(jié)合。應(yīng)把黨的建設(shè)融入企業(yè)法人治理機(jī)制之中，企業(yè)重大決策事項(xiàng)先經(jīng)由黨委會(huì)研究后再提交董事會(huì)進(jìn)行決策。二是充分發(fā)揮“三會(huì)一層”在法人治理架構(gòu)中的功能。應(yīng)加強(qiáng)股東教育，讓廣大中小股東積極踐行自身的權(quán)利和義務(wù)，構(gòu)建有效發(fā)揮中小股東表決權(quán)的機(jī)制，必要時(shí)通過(guò)戰(zhàn)略投資者制度推進(jìn)農(nóng)村信用社法人治理機(jī)制的完善。同時(shí)，還應(yīng)構(gòu)建各省農(nóng)村信用社垂直紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)，以有效發(fā)揮監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督職責(zé)。此外，應(yīng)積極探索市場(chǎng)化選聘管理層的方式，并健全不合格管理者的退出通道。三是有效發(fā)揮利益相關(guān)者在公司治理中的功能。建立利益相關(guān)者聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，并定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，將農(nóng)村信用社經(jīng)營(yíng)管理中出現(xiàn)的問(wèn)題解決于萌芽狀態(tài)，避免出現(xiàn)惡化態(tài)勢(shì)。同時(shí)，完善農(nóng)村信用社信息披露制度，使利益相關(guān)者及時(shí)了解其經(jīng)營(yíng)管理狀況。此外，對(duì)于經(jīng)營(yíng)不善的農(nóng)村信用社，應(yīng)允許其有序退出市場(chǎng)。

3.關(guān)于健全經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制的思路。一是加快產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新。立足市場(chǎng)定位，針對(duì)不同客戶的金融消費(fèi)特點(diǎn)，研發(fā)差異化的金融產(chǎn)品和服務(wù)。比如，積極探索農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)、集體收益分配權(quán)等抵質(zhì)押貸款方式，創(chuàng)新推出現(xiàn)金管理、貿(mào)易融資、產(chǎn)業(yè)鏈金融等業(yè)務(wù)品種，推進(jìn)理財(cái)產(chǎn)品、貴金屬銷(xiāo)售、保管箱等中間業(yè)務(wù)。同時(shí)，還應(yīng)不斷完善互聯(lián)網(wǎng)金融渠道服務(wù)模式。二是落實(shí)全面風(fēng)險(xiǎn)管理體系。持續(xù)健全內(nèi)控機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，完善覆蓋全業(yè)務(wù)、全流程、全崗位的全面風(fēng)險(xiǎn)管理體系。同時(shí)，還應(yīng)全面提升員工行為管理水平，加大稽核檢查和違規(guī)處罰力度。三是加強(qiáng)人力資源隊(duì)伍建設(shè)。一方面，著重加大對(duì)專(zhuān)業(yè)人才的招聘和引進(jìn)力度，強(qiáng)化專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)建設(shè)，并積極探索市場(chǎng)化選聘管理層模式，試點(diǎn)職業(yè)經(jīng)理人制度；另一方面，完善員工培養(yǎng)體系，優(yōu)化各級(jí)員工知識(shí)、年齡及能力結(jié)構(gòu)。四是完善激勵(lì)約束機(jī)制。應(yīng)建立和完善科學(xué)的考評(píng)機(jī)制，切實(shí)打破崗位晉升上的論資排輩和績(jī)效分配上的平均主義，做到獎(jiǎng)懲結(jié)合，切實(shí)調(diào)動(dòng)廣大員工的積極性。

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（責(zé)任編輯 吳曉妹）